О нелегальном криминальном обороте земель сельскохозяйственного назначения и защитных механизмах, обеспечивающих экономически эффективное и экологическибезопасное использование земли
При разработке ограниченного понимания оборота земель сельскохозяйственного назначения принимается во внимание и то, что длительное время в России существует нелегальный криминальный оборот земли, не регулируемый ни государством, ни муниципальными органами.
Условия для криминализации земельного рынка возникли уже тогда, когда был принят Союзный закон о кооперации. Сельскохозяйственные предприятия, имея много излишней земли и не имея достаточных средств для ее обработки, кредитов и вообще финансовой поддержки государства, вынуждены были пускать земли в оборот. Сложилась устойчивая тенденция: государство, прекращая финансирование колхозов и совхозов, вынуждало их скрытно продавать земли, закрепленные за ними на праве бессрочного пользования. Любой коммерсант или коммерческая организация, заинтересованные в том, чтобы иметь жилье или вести промышленное, социальное строительство, стремились обладать землей.Всем известно, что при наличии существенных ограничений на использование сельскохозяйственных земель не по назначению, прописанных в указах Президента РФ, но не в законе (Глава 17 ГК РФ, устанавливавшая такого рода ограничения прав собственника, не применялась) в последние пять-десять лет было очень много сельскохозяйственных земель распродано и на них были построены либо жилые дома, либо коттеджи, либо еще что-то. Однако ст. 284 ГК РФ, относящаяся к главе 17, на применение которой был наложен мораторий, об изъятии земельного участка, используемого не по назначению, и п. 4 ст. 39 ЗК РСФСР 1991 г. о прекращении прав на землю в случае использования земли не по целевому назначению, утратившая силу с 24 декабря 1993 г., не применялись. В законодательстве отсутствовали, таким образом, ограничители, предупреждающие расхищение и разбазаривание земель сельскохозяйственного назначения.
Правительству РФ и органам исполнительной власти не удалось преодолеть негативные тенденции, связанные с выводом большого количества ценных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства при их отчуждении для несельскохозяйственных целей.
Известно, например, что за последние 30 лет из земель сельскохозяйственного назначения выбыл каждый седьмой гектар сельскохозяйственных угодий и девятый гектар пашни. Есть и другие негативные тенденции, связанные с усиленным снижением качества продуктивных земель. Сегодня, как и десять лет назад, продолжает расти количество сельскохозяйственных земель, вышедших из сельскохозяйственного оборота (ежегодно не обрабатывается до 15 млн. га пашни; в 1999 г. в отдельных областях доля вовлеченной в сельскохозяйственный оборот пашни составляла 50-60%.), возрастает количество заросших бурьяном и необрабатываемых массивов черноземов, заброшенных орошаемых и осушенных земель, увеличивается площадь засоленных, заболоченных и закустаренных земель,— катастрофически ухудшается качественное состояние земельного фонда.Сегодня все мы являемся свидетелями, как в той же Московской области криминализация рынка сельскохозяйственных земель приняла катастрофические размеры. При этом муниципальный бюджет ничего не получает. И это тогда, когда сельское население по существу деградировало, когда 65 регионов страны стали депопуляционными, то есть смертность там устойчиво превышает рождаемость. Вместо того, чтобы формировать через законный оборот земли крепкий муниципальный бюджет, строить жилые дома, развивать инфраструктуру, в Государственной Думе РФ вот уже седьмой год идет спор, можно ли на законных основаниях продавать земли сельскохозяйственного назначения.
Для того чтобы подчинить нормы специального федерального закона, устанавливающего особенности совершения гражданско-правовых сделок и пределы включения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, положениям Общей части Земельного кодекса, необходимо в соответствии с требованиями части второй ст. 9 и части второй ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ изменить редакцию п. 7 ст. 25 Проекта Кодекса и закрепить положение о том, что земли сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств могут переходить от одного лица к другому в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом «О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения».
По общему, установленному в Земельном кодексе положению, земельные участки, предоставленные для сельскохозяйственного производства и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, могут быть объектом ограниченного земельного оборота лишь в тех пределах, которые указаны в настоящем Кодексе и Федеральном законе «О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения». Проектируемый закон должен быть законом публично-правового характера, так как именно государство проводит земельную реформу, и только оно в состоянии обеспечить формирование и развитие цивилизованного, регулируемого и контролируемого государством рынка земель сельскохозяйственного назначения.Значение нового Земельного кодекса состоит прежде всего в том, что он на основе конституционной теории социальных функций земельной собственности и публично-правового регулирования многочисленных сторон земельных отношений, связанных с использованием и охраной земли как основы и жизни деятельности народов Российской Федерации, должен установить первичный правовой режим ограничений оборота земель сельскохозяйственного назначения. В Кодексе могут быть, например, установлены ограничения для совершения гражданско-правовых сделок с указанными землями, связанные с тем, что земельный оборот может осуществляться в пределах, которые определяются целевым назначением и особым режимом пользования земельными участками (санитарно-защитные, водоохранные и другие охранные зоны). Для того, чтобы исключить допуск к землям сельскохозяйственного назначения лиц, не связанных профессионально с сельскохозяйственной деятельностью, может быть ограничен круг субъектов, участвующих в земельном обороте. Может быть введено, например, правило, согласно которому собственники земельных участков вправе отчуждать их для использования в сельскохозяйственном производстве только сельскохозяйственным коммерческим организациям, гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство и личное подсобное хозяйство, а также занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве, либо гражданам Российской федерации, имеющим право на организацию крестьянского (фермерского) хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства и занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве.
На основе ограниченного понимания оборота сельскохозяйственных земель должен быть обеспечен перевод криминального нелегального рынка земли в цивилизованное русло по такому направлению, в рамках которого в полной мере должны быть удовлетворены как интересы собственника, в том числе и в области аграрного предпринимательства, так и интересы общества и государства. При этом должны быть сформированы рыночные механизмы перераспределения земель с тем, чтобы каждый землевладелец использовал закрепленные за сельскохозяйственными предпринимателями земли рационально и эффективно. Наконец, и это также очень важно, на основе такого легального понятия оборота земель сельскохозяйственного назначения должна осуществляться целенаправленная государственная земельная политика обоснованного земельного налога. Пока же она не выполняет сейчас, как будет показано ниже при анализе норм, содержащихся в Главе 10 Проекта « Плата за землю и оценка земли», ни одной из положенных функций в регулировании бюджетных поступлений, социальной стратификации общества, стимулировании притока инвестиций в сельское хозяйство.