§ 2. Правовое регулирование профилактики преступлений: состояние и проблемы

Рассмотрение обозначенного вопроса в данном случае будет ограничено макросоциальным уровнем, поскольку правовое регулирование общепрофилактических мер, а также региональные, локальные и индивидуальные аспекты этой проблемы в силу их объемности заслуживают многих и многообразных отдельных исследований.[175]

Современная система правового регулирования профилактики преступлений в России имеет многоуровневую и многоотраслевую структуру, включающую несколько тысяч нормативных актов, большая часть которых (свыше 90 %) приходится на долю ведомственных установлений (прежде всего МВД РФ)[176].

Традиционно в отечественной научной и учебной литературе в качестве основы правового регулирования профилактики преступлений называется Конституция.[177] Однако анализ положений ч. 4 ст. 5 раздела первого и ч. 3 ст. 1 раздела второго действующей Конституции показывает, что в основу правового регулирования профилактики преступлений целесообразно включить Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами Федерации, а также международные договоры, поскольку все остальные законы России не должны противоречить не только Конституции, но и названным документам, в том числе в части, относящейся к профилактике преступлений.

Конституционное регулирование, как показывает анализ, выполняет функцию «правового коридора» всех основных элементов правового регулирования профилактики преступлений, не определяя конкретного их содержания. При этом законодатель использует технико-юридический прием «веера», когда общая норма почти всегда «развертывается» в систему специальных.

Например, нормативное определение человека в качестве высшей социальной ценности (ст.

Тем не менее нельзя не подчеркнуть, что законодатель уклонился от прямого использования в тексте термина «предупреждение преступлений», применяя более общие категории: «обеспечение правопорядка» (п. «б» ч. 1 ст. 72 раздела первого Конституции) или «борьба с преступностью» (п. «е» ч. 1 ст. 114 раздела первого Конституции).

Несмотря на наличие разумного тому объяснения (присущий любой Конституции наивысший уровень обобщения), следует отметить, что Конституция РФ 1993 г. не устанавливает прямо приоритета профилактики преступлений перед иными мерами борьбы с преступностью.

Фактически не установлена (если исходить из содержания ст. 71 и 72, которыми разграничивается компетенция Федерации и ее субъектов) отраслевая обособленность норм, регламентирующих предупреждение преступности, что, на наш взгляд, указывает на незавершенность теоретического спора о степени сформированности так называемой профилактической отрасли законодательства.[178]

Ранее действовавшие Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. также прямо не называли профилактику преступлений (преступности) в качестве обособленной социальной функции. В совокупности с иными обстоятельствами это предопределило нестабильное состояние деятельности по профилактике преступлений, в частности, возможность ее быстрого «свертывания» во второй половине 80-х гг.

Не выделяют профилактику преступлений в качестве самостоятельного предмета ведения Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации, которые были заключены до принятия Конституции РФ 1993 г., но продолжают действовать согласно ч. 4 ст. 1 раздела второго Конституции.

Изучение текстов этих договоров позволяет сделать вывод о том, что законодательство о профилактике преступлений относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, за исключением сфер либо законодательных средств ее реализации, определенных в пунктах «а»-«т» первых частей первых статей данных договоров.[179]

Например, к ведению федеральных органов государственной власти относится правовая регламентация профилактики преступлений: во-первых, в следующих сферах: финансового, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, федеральной государственной собственности, внешних экономических отношений, обороны и обороноспособности, производства расщепляющихся материалов, ядовитых веществ, наркотических средств, функционирования государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа, федеральной государственной службы, интеллектуальной собственности; во- вторых, определенными средствами: Конституцией РФ и федеральными законами; федеральными программами; уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, гражданским, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным, административно-процессуальным, трудовым, семейным Законодательством.

Иные сферы социальной жизни и иные правовые средства регламентации профилактических мер (в частности, административноправовые, на долю которых приходится не менее 2/3 всего объема норм, призванных обеспечивать так называемую раннюю профилактику преступлений) относятся к области совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

В этой связи представляется, что сложная, многоуровневая и многопредметная структура правового регулирования профилактики преступлений предопределяет и оптимальную правовую форму, которую могло бы иметь обособленное комплексное профилактическое законодательство: Основы законодательства о профилактике преступлений в Российской Федерации[180] и законы (или кодексы) о профилактике преступлений субъектов Российской Федерации.

Предупредительная функция законодательства криминальноправового комплекса (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство и добавившееся к нему относительно недавно оперативно-розыскное законодательство) из-за карательной сути (в смысле выполнения прежде всего функции возмездия) последнего имеет весьма специфическое содержание и ограниченные возможности. Данное положение в меньшей степени относится к оперативно-розыскному законодательству, поскольку в силу п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий могут быть сведения о признаках подготавливаемого противоправного деяния, т. е. буквально — не только преступления. При этом необходимо отметить, что такое толкование оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий может создавать, кроме позитивного (основание для ранней профилактической деятельности), также и негативный эффект: ограничение прав граждан, которые фактически не совершили преступления. Разрешение этой дилеммы — не такой простой вопрос, как может показаться на первый взгляд, поскольку в условиях высокого уровня преступности практически невозможно обойтись без некоторого ограничения прав граждан для предупреждения опасных преступлений. Законодатель обязан обеспечить оптимальную правовую регламентацию такого ограничения, чтобы уступки в названной области не оказались сделанными напрасно.

Что касается уголовно-правового законодательства, то до принятия нового Уголовного кодекса РФ 1996 г. предупреждение преступлений в нашей стране рассматривалось в качестве функции этого законодательства в целом, а не только наказания, преимуществен- но'лишь в теоретических работах (М.

С.              В. Максимов, А. И. Марцев, А. В. Наумов и др.)>[181] в которых удалось доказать, что эффект от общепредупредительного воздействия на население, от угрозы применения уголовного наказания, воспитательного и конформизирующего (формирующего привычку) влияния самого факта существования уголовно-правового запрета вполне сопоставим с числом зарегистрированных преступлений и выявленных преступников. Одновременно удалось найти достаточно убедительные подтверждения тому, что размер общепредупредительного эффекта определяют не только (и даже не столько) суровость уголовно-правовых запретов, сколько определенность угрозы наказанием.[182]

В новом Уголовном кодексе законодатель лишь отчасти учел результаты этих исследований путем включения соответствующей функции в число задач УК РФ (ст. 2), а также довольно незначительного (около 10 %) увеличения определенности наказаний путем сближения их нижних и верхних пределов и некоторого упорядочения правил назначения наказаний по совокупности преступлений и совокупности наказаний. Последнее законодателю не вполне удалось, так как при формулировании правил назначения наказания по совокупности преступлений (ст. 69 УК РФ) была допущена ошибка, не позволяющая в строгом соответствии с законом назначить наказание в случае, если совокупность преступлений включала преступления небольшой и иной тяжести. Эта ошибка была исправлена лишь в июне 1998 г. (Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» от 25 июня 1998 і\ // Российская газета. 1998. 27 июня).

Практически не увеличилась в УК РФ 1996 г. (по сравнению с УК РСФСР 1960 г.) доля норм, относящихся к институту компромисса, служащего достижению цели предупреждения более тяжких преступлений посредством узаконивания условий освобождения от ответственности за уже совершенные менее тяжкие преступления.[183] Фактически круг таких норм ограничен специальными примечаниями к статьям, в которых установлена ответственность за: похищение человека (ст.

Не вполне обоснованно, на наш взгляд, законодатель не использовал данный институт в интересах предупреждения совершения особо тяжких преступлений преступными сообществами (преступными организациями) — ст. 210 УК, а также таких преступлений, как: легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 УК); невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193); уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды (ст. 198), уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организаций (ст. 199); бандитизм (ст. 209 УК); угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава (ст. 211); незаконное обращение с ядерными материалами (ст. 220); сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237); организация объединения, посягающего на личность и права граждан (ст. 239); шпионаж (ст. 276); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК).

Специального внимания заслуживает проблема уголовно-правовых норм с административной преюдицией, от которых в новом УК РФ законодатель полностью отказался. В ранее действовавшем УК РСФСР 1960 г. содержалось 26 статей, в которых в качестве условия наступления уголовной ответственности за деяние было предусмотрено наличие административного взыскания за ранее совершенное виновным аналогичное деяние.

Основываясь на правильной, на наш взгляд, посылке о том, что любое количество административных правонарушений не может само по себе перейти в качество общественно опасного деяния, законодатель в ряде случаев сохранил в УК РФ нормы, которые по своей конструкции приближены к административно-правовым и при этом имеют либо, напротив, не имеют в КоАП РСФСР аналогов, выполняющих функцию ранней профилактики. К числу первых относятся нормы, помещенные в ст. 138 (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений); 169 (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности). К числу вторых — нормы, имеющие полный аналог (ст. 1611 КоАП РСФСР и ст. 324 УК РФ), при котором полностью исчезает ранний профилактический эффект, поскольку административное правонарушение не может быть однозначно отграничено от преступления.

Уголовно-процессуальное законодательство нашей страны традиционно регламентирует обязанность органа дознания, следователя, прокурора и суда выявлять причины и условия, способствовавшие совершению преступления (ст. 21 УПК РСФСР) и принимать меры к их устранению (ст. 140 УПК). Данная профилактическая функция указанных субъектов борьбы с преступностью может быть определена как экстраполяционная, поскольку основывается на перенесении выявленных причин и условий уже совершенных преступлений на однотипные еще не совершенные. В этом случае законодатель обоснованно допускает, что не устраненные типичные причины и условия, способствовавшие совершению преступления, будут действовать и впредь, если их не устранить.

Вместе с тем анализ названных норм, а также норм, которыми регламентируются формы официальных документов, направляемых органом дознания, следователем или прокурором (ст. 211 УПК) либо судом (ст. 212 УПК), показывает, что они являются не только чрезмерно общими, но и отчасти противоречащими современным научным представлениям об ограниченных возможностях устранения причин и условий преступлений, а также искусственно ограничивают круг субъектов, обязанных принимать меры к устранению соответствующих причин и условий лишь государственными органами, общественными организациями и должностными лицами. Из круга надлежащих субъектов оказались необоснованно исключенными коммерческие организации (в том числе государственные предприятия), объединения граждан, не являющиеся общественными организациями (например, религиозные), а также лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, которые в силу примечаний к ст. 285 УК РФ не могут быть отнесены к должностным.

Новое уголовно-исполнительное законодательство (УИК РФ 1996 г.) в отличие от ранее действовавшего впервые закрепило стоящую перед ним цель предупреждения совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами (ст. 1 УИК), что также является результатом ранее выявленных, теоретически и эмпирически обоснованных феноменов общего и специального предупредительного воздействия, которым обладают собственно уголовно-исполнительное законодательство и практика его применения.[184] Вместе с тем мы не разделяем достаточно распространенного мнения о том, что общепредупредительное воздействие уголовно-исполнительного законодательства оказывается лишь «на неустойчивых гражданах, особенно ведущих антиобщественный образ жизни».[185] Такое воздействие, как показывает ряд исследований, не может быть избирательным, оно оказывается на всех, кто способен относительно адекватно воспринимать исполнение наказаний за преступления как реальность. В этой связи реализация профилактической функции уголовно-исполнительного законодательства не должна ограничиваться лишь комплексом мер охраны и надзора за осужденными (ч. 1 ст. 82 УИК), оперативно-розыскных мероприятий (ст. 84), применяемых к осужденным поощрений и взысканий (ст. 113, 115 УИК РФ).

Проблема неадекватности декларируемой задачи (цели) предупреждения преступлений и нормативных средств ее реализации характерна и для действующего оперативно-розыскного законодательства. Провозглашенная в ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[186] задача предупреждения преступлений не получила адекватного развития в комплексе норм, регламентирующих использование результатов оперативно-розыскной деятельности (ст. 11 Закона), а также права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ст. 15), либо получила противоречивое развитие (ст. 7 Закона), что было ранее уже отмечено.

Проведенное нами исследование показало, что отсутствие адекватного современным социальным потребностям нормативного закрепления приоритетности и содержания уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, уголовно-исполнительных и оперативно-розыскных мер предупреждения преступлений в известной степени предопределило и достаточно низкий уровень реализации данного направления уголовной политики в законодательных актах, регламентирующих деятельность группы государственных органов, относящихся к специализированным субъектам профилактики преступлений, т. е. таким, для которых применение специальных мер профилактики преступлений является основной или одной из основных внешних функций.[187]

Анализ действующего российского законодательства позволяет однозначно отнести к числу таких субъектов органы прокуратуры, безопасности, внутренних дел, налоговой полиции. Для некоторых иных отраслевых органов государственной власти (таможенного и пограничного) функция профилактики преступлений также может быть отнесена к числу основных, если исходить из принципа системного правового анализа. Хотя профилактика преступлений прямо не названа в числе основных функций таможенных органов, такой вывод может быть сделан на основании анализа п. 9, 14 ст. 10 Таможенного кодекса РФ и п. 9 ст. 117 УПК РСФСР, которым таможенные органы наделены полномочиями органа дознания по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 188, 189, 190, 193 и 194 УК РФ, т. е. обязаны в силу ст. 21 и ч. 2 ст* 118 УПК РСФСР выявлять причины и условия преступлений и принимать все меры к их предупреждению.[188]

В абсолютном большинстве случаев законодатель нормативно не закрепил обязанности выполнения названными органами внутренней функции предупреждения преступлений (за исключением федеральных органов налоговой полиции —ч. 3 ст. 2 Закона «О федеральных органах налоговой полиции») в части, относящейся к предупреждению коррупции, хотя выполнение такой обязанности является, на наш взгляд, непременным условием эффективной реализации внешней функции профилактики преступлений.

Неожиданные «скачки» в организационно-структурном обеспечении координации деятельности органов уголовной юстиции в сфере борьбы с преступностью во второй половине 90-х гг.[189], а также существенные недостатки, характеризующие процессы подготовки, принятия, реализации и контроля за выполнением федеральных программ по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг., 1996-1997 гг., актуализировали проблему совершенствования координации профилактики преступлений. Нормативному закреплению функции координации деятельности по борьбе с преступностью за Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами, содержащемуся в ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», фактически противоречит особый статус Межведомственной комиссии Совета безопасности РФ по борьбе с преступностью и коррупцией, определенный Указом Президента РФ «О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью».[190] Основным направлением деятельности данной Комиссии определена «координация исполнения федеральных программ по предупреждению и пресечению противоправной деятельности» (ч. 2 ст. 1 названного Указа). Вопреки и положениям Закона «О прокуратуре Российской Федерации», и упомянутого Указа Президента Правительство РФ приняло 27 мая 1996 г. постановление № 600, которым государственным заказчиком, координатором и одновременно контролером реализации Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг. было утверждено МВД России[191].

Начиная с 90-х гг. в системе правового регулирования борьбы с преступностью активно стало развиваться направление межотраслевых законодательных актов, ориентированных на борьбу (в том числе профилактику) с отдельными наиболее опасными видами преступности. К их числу относятся проекты законов о борьбе с организованной преступностью; коррупцией; легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем; законы о наркотических средствах и психотропных веществах и о борьбе с терроризмом.

Первые два законопроекта, неоднократно принимавшиеся Государственной Думой и одобренные Советом Федерации Федерального Собрания, также неоднократно были отклонены Президентом РФ. Одним из наиболее существенных мотивов отклонения названа угроза создания законодательства, параллельного действующему кодифицированному законодательству в сфере борьбы с преступностью, с неизбежными угрозами интересам защиты прав граждан и единообразному правоприменению по уголовным делам.

Последние два закона с незначительными уточнениями, внесенными в них (в том числе в их наименование) в процессе обсуждения и доработки, были достаточно быстро разработаны, приняты, одобрены и подписаны.[192] С вступлением их в силу четко обозначился новый этап развития отечественной уголовной политики, связанный с появлением так называемых криминологических законов, которые определяют цели, задачи, принципы, понятия, организационно-структурные и иное обеспечение борьбы (в том числе профилактики) с отдельными видами преступлений, но не устанавливают сами по себе ответственности за преступления и порядка ее реализации, используя в необходимых случаях бланкетные нормы, отсылающие правоприменителя к действующему гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному, административному и оперативно-розыскному законодательству. Такой подход, на наш взгляд, является оптимальным и для решения проблем доработки проектов законов о борьбе с организованной преступностью, коррупцией и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем.[193]

Значительную часть нормативного комплекса специальной профилактики преступлений в нашей стране составляют Указы Прези- дентпа РФ и постановления Правительства РФ, посвященные различным аспектам борьбы с преступностью и негативными социальными явлениями, которых только в течение 90-х гг. было принято более тридцати[194] Ядром этого блока выступают федеральные целевые программы по усилению борьбы с преступностью, начало которым было положено Федеральной программой по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг., введенной в действие Указом Президента РФ № 1016 от 24 мая 1994 г.[195] Вторая программа (на 1996-1997 гг.), как уже отмечалось, была введена в действие постановлением Правительства № 600 от 24 мая 1996 г.[196], третья (на период до 2000 г.) — принята 22 января 1999 г. Анализ этих программ показывает, что, несмотря на выделение в них соответствующих разделов, посвященных профилактике правонарушений (в том числе преступлений), удельный вес профилактических мероприятий не превышает 1/5 от общего объема мер, направленных на борьбу с преступностью.

Наиболее существенными их недостатками являются:

отсутствие нормативного определения понятия профилактики преступлений;[197]

отсутствие фиксированных расходов на реализацию каждого профилактического мероприятия в отдельности, что делает неосуществимым контроль за эффективностью;

фактическое отождествление расходов на выполнение программных мероприятий с бюджетными расходами на функционирование соответствующих правоохранительных органов, что обрекает профилактику преступлений на финансирование по остаточному принципу;

сокрытие в структуре расходов на реализацию программ доли Государственного фонда борьбы с преступностью, средства которого должны согласно п. «а» ст. 6 Положения о данном фонде направляться на финансирование федеральных программ борьбы с преступностью;

отсутствие нормативно определенных фиксированных критериев эффективности планируемых профилактических мероприятий.

Оценивая источники происхождения названных недостатков, следует учитывать объективные факторы, препятствовавшие закреплению профилактики преступлений в качестве приоритетного направления уголовной политики, на которые прямо указывалось в базовых положениях первой и второй из числа рассматриваемых программ. В вводной части к Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг. подчеркнуто, что бюджетные возможности борьбы с преступностью в значительной мере подорваны расходами на мероприятия по восстановлению конституционной законности в Чеченской Республике. В концептуальной части Федеральной программы РФ по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг. дважды было указано на распад ранее существовавшей системы профилактики преступлений как на препятствие для приоритетного развития данного направления борьбы с преступностью.

Кроме того, за этот период так и не была создана комплексная законодательная основа для профилактики преступлений, которая могла бы служить стабильным ориентиром для соответствующих федеральных программ.

Наиболее объемную часть правового регулирования деятельности государственных органов по профилактике преступлений составляют нормативные акты государственных органов} являющихся специализированными субъектами профилактики преступлений. Изучение этой части нормативной базы профилактики указывает на:

значительное уменьшение ее объема по сравнению с концом 70-х- началом 80-х гг.; 2) отсутствие профилактических мер борьбы с преступностью, широко используемых в экономически развитых странах (психологическая помощь, бесплатные юридические консультации, создание приютов для потенциальных жертв семейно-бытовых конфликтов и т.п.); 3) несоответствие значительной их части законодательству Российской Федерации (например, специальным приказом МВД России в 1997 г. в целях предупреждения распространения коррупции в органах внутренних дел сотрудникам последних было запрещено заниматься любыми формами деятельности по совместительству, кроме как по основному месту работы, что прямо противоречит ч. 8 ст. 20 Закона о милиции).

Наиболее динамичной частью нормативной основы профилактики преступлений является регулирование профилактических функций негосударственных субъектов профилактики преступлений, в том числе коммерческих организаций, общественных организаций, объединений граждан, не являющихся коммерческими или общественными организациями, а также отдельных граждан. Основная внутренняя причина такого динамизма обусловлена прежде всего фактическим распадом в конце 80-х — начале 90-х гг. старой подсистемы негосударственных субъектов профилактики преступлений и иных правонарушений, включавшей более 40 только общенациональных и российских общественных организаций. Эффективного аналога этой подсистемы до сих пор не создано, хотя на территории многих субъектов Федерации уже давно обозначилась тенденция к самоорганизации этой подсистемы[198], нередко поддерживаемая местными властями.

Не отвечает современным потребностям борьбы с преступностью фактическое отсутствие правового регулирования профилактических функций коммерческих организаций, наделенных определенной компетенцией в сфере борьбы с преступностью[199], а также участия в предупреждении преступлений отдельных граждан.

Международное правовое регулирование профилактики преступлений включает несколько десятков документов, специально (в отличие от российского конституционного законодательства) ориентированных на профилактику преступлений, как правило, совершаемых в наиболее опасных с точки зрения мирового сообщества формах. К числу последних относятся преступления: геноцида (Конвенция о предупреждении преступления геноцида' и наказании за него);[200] апартеида (Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него[201], согласно ст. IV которой государства-участники обязаны принять любые меры для предотвращения любого поощрения преступления апартеида); связанные с посягательством на равноправие мужчин и женщин (Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин[202], согласно ст. 5 которой государства-участники принимают все меры, чтобы изменить социальные и культурные модели поведения мужчин и женщин с целью искоренения предрассудков, упразднения обычаев и прочей практики, ведущей к дискриминации женщин); связанные с незаконным оборотом наркотических средств (Единая конвенция о наркотических средствах[203], в преамбуле которой государства-участники принимают на себя обязанность предотвратить это зло) и психотропных веществ; связанных с захватом воздушных судов; посягательства на лиц, пользующихся международной защитой; связанных с незаконным оборотом ядерных материалов[204].

К числу ратифицированных Россией в последнее время международных правовых документов, регламентирующих отдельные аспекты предупреждения преступных посягательств на права и основные свободы человека, относится Конвенция Совета Европы о защите прав Человека и основных свобод.[205] Данная Конвенция и Протоколы к ней содержат ключевое положение, согласно которому одним из законных оснований *для ограничения прав человека является цель предупреждения преступлений. Такий образом, рассматриваемая Конвенция Совета Европы, вступившая в сйлу 4 ноября 1950 г., фактически стала первым всеобъемлющим международным правовым актом, закрепившим социальную приоритетность предупреждения преступлений, для достижения целей которого допускается законное ограничение прав. К сожалению, теоретическая дискуссия относительно допустимости таких ограничений в интересах профилактики преступлений, обострившаяся в связи с наступлением нового этапа проектирования законодательного акта о профилактике правонарушений в СССР (конец 80-х гг.)[206], по сути обошла вниманием эту важную исходную посылку для построения системы профилактики преступлений в демократическом обществе.

Несмотря на то, что деятельность по формированию комплекса международных правовых актов, регламентирующих отдельные элементы системы предупреждения преступления, уже в начале 50-х гг. приобрела активный и плодотворный характер, следует обратить внимание на две достаточно очевидных тенденции: 1) начиная с 80-х гг. эта деятельность несколько замедлилась, чего нельзя сказать о количестве глобальных криминальных угроз; 2) одновременно с ростом понимания мировым сообществом бесперспективности репрессивной модели борьбы с преступностью наиболее активно (фактически) осуществляется подготовка Международного уголовного кодекса, в то время как вопросы предупреждения преступлений традиционно реализуются лишь в специализированных конвенциях либо остаются на уровне рекомендаций конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению р правонарушителями.

Вместе с тем нельзя не отметить весомого вклада международных конгрессов ООН в развитие идеи профилактического направления борьбы с преступностью. Так, например, на V Конгрессе ООН было признано, что «более справедливое распределение дохода, лучшее образование, большее количество услуг социального обеспечения, большие возможности занятости ... вносят вклад в социальный контроль и предотвращение преступности в той мере, в какой они способствуют ликвидации социальных несправедливостей и устраняют или уменьшают их влияние, способствующее возникновению преступности»[207]. Профилактическое направление получило еще более заметное развитие на VI Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. В резолюции Конгресса отмечено, что «основой стратегии по предупреждению преступности должно быть устранение причин и условий, ее порождающих». Конгресс со ссылкой на решение Генеральной Ассамблеи ООН подчеркнул настоятельную необходимость борьбы с голодом, нищетой, социальным неравенством, безработицей и неграмотностью на- селения. ^

Сходная ситуация наблюдается на уровне межгосударственного правового регулирования борьбы с преступностью в государствах- участниках СНГ, преобладающую часть которого составляет правовая регламентация уголовного преследования.[208] В частности, в утвержденной решением Совета глав государств СНГ 17 мая 1996 г. Межгосударственной программе совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств-участников СНГ на период до 2000 г. основную часть приоритетных правовых мер борьбы с преступностью составляет разработка модельных Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодексов, которая к настоящему времени завершена. Несмотря на то, что в данной программе закреплено положение о необходимости наращивания совместных усилий в области предупреждения, а не только раскрытия и расследования опасных преступлений, реализуется оно медленно. Лишь начиная с конца 1997 г* государства-участники СНГ стали предпринимать достаточно последовательные шаги в направлении создания правового механизма предупреждения преступности в отдельных сферах, в частности, связанной с незаконной миграцией (Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.), нарушением прав интеллектуальной собственности (Соглашение о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности от 6 марта 1998 г.).[209]

Анализ состояния совокупности проблем, относящихся к правовому регулированию профилактики преступлений как направления уголовной политики, позволяет сформулировать следующие общие выводы:

В течение второй половины 80-х—г начала 90-х гг. свертывание прежней системы правового регулирования профилактики преступлений (в том числе соответствующих функций специализированных субъектов) происходило значительно более высокими темпами, чем формирование новой, что предопределило острый правовой кризис данного направления борьбы с преступностью.

В настоящее время отсутствуют достаточно эффективные правовые гарантии обеспечения приоритета профилактики преступлений перед иными мерами борьбы с преступностью.

Значительное число противоречий и пробелов в существующей правовой основе профилактики преступлений предопределяет необходимость принятия системы соответствующих комплексных законодательных актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации по мере появления для этого экономических возможностей.