§ 2. Проблемные ситуации в информационном обеспечении: характеристика, причины и пути разрешения

В юридической теории и практике интересы исследователей, как правило, сосредоточиваются на выдвижении исследовательских гипотез и способах их проверки. Такой подход является общепринятым и в целом верным, но при этом, как нам представляется, неоправданно мало внимания уделяется исследованию фундамента формирования исследовательской гипотезы — проблемной ситуации.

«Проблемная ситуация — это прежде всего познавательная ситуация, выражающаяся в невозможности объяснить имеющиеся факты в рамках существующего знания.»[232] Возникающие в той или иной социальной сфере проблемные ситуации носят объективный характер, однако не всегда удается их обнаружить. В научном плане любое открытие, будь оно фундаментального или прикладного характера, начинается именно с обнаружения проблемной ситуации.

В связи с этим необходимо отметить, что проблемная ситуация может и сама «обнаруживать» себя, но только в тех случаях, когда это подготовлено всем ходом развития материальной и духовной культуры, в том числе развитием теории и практики, заинтересованностью в ее разрешении государства и общества.

Представляется, что современный уровень развития криминологической и уголовнотправовой наук, достижения в других отраслях знания, в том числе в теории информации и информатике, изменения в деятельности систем уголовной юстиции, обновление законодательства создают благоприятную возможность для обнаружения проблемных ситуаций в информационном обеспечении уголовной политики, их последующего научного анализа, осмысления и разрешения.

Недостатки и упущения в исследовании и разработке проблем информационного обеспечения в сфере воздействия на преступность, как показывает их анализ, в значительной степени связаны с тем, что при их проведении либо мало учитывались, либо вообще игнорировались положения и принципы комплексного и программно-целевого подходов.

Так, в процессе разработки и внедрения в деятельность органов уголовной юстиции, в частности органов внутренних дел, некоторых автоматизированных информационных систем (АИС) была допущена серьезная ошибка, заключающаяся в том, что не был учтен важнейший принцип кибернетики — принцип решения новых задач. Он заключается в том, что АИС должны проектироваться и создаваться не под существующие в данном органе «старые» управленческие задачи, а под те, которые они должны решать, но не могут этого сделать без средств автоматизации, т. е. под новые задачи.

В результате внедрение ЭВМ в деятельность МВД не приносило существенного экономического эффекта, так как вместо того, чтобы ориентировать создаваемые АИС под принципиально новые возможности, которые открывало использование ЭВМ, специалисты остановились на уровне решения обычных статистических задач, которые и до этого более или менее успешно решались с помощью простеЙших средств математического счета. Наряду с этим разработчики АИС пытались приспособить их под существующие управленческие и организаторские структуры, которые, как известно, не являются стабильными и устойчивыми.

Проблемная ситуация заключается в том, что существовавший на том этапе уровень специальных знаний не позволял прийти к правильному выводу о проектировании и создании АИС не под имеющиеся структуры, а под основные информационные потребности и функции правоприменительной деятельности с обязательным соблюдением принципа решения новых задач.

Ориентация на существующие структуры управления неизбежно приводит к сохранению) традиционных потоков информации. При этом, как заметил А. А. Коренной, мощные ЭВМ работают как простые арифмометры[233]. Такой подход приводит еще и к Тому, что отдельные органы и службы управления «монополизируют» информацию, ограничивая доступ к ней.

Выход из нее видится в разработке новых подходов к проблемам и задачам уголовной политики в целом и ее информационному обеспечению в частности.

Следует при этом иметь в виду и то, что указанные ошибки и просчеты, наряду с большими материальными затратами и издержками, привели к довольно серьезным негативным последствиям морального характера. Речь, в частности, идет о том, что среди значительной части работников органов уголовной юстиции разных уровней и рангов стали наблюдаться скептицизм и разочарование в отношении полезности и эффективности ЭВМ в правоприменительной деятельности, управлении процессами воздействия на преступность. Научные исследования информационных проблем, осуществляемые и без того крайне медленно, разрозненно, без учета реальных потребностей правоприменительной деятельности, вовсе стали затухать. Оснащение информационных центров МВД-УВД, управлений и отделов юстиции, прокуратуры электронно-вычислительной техникой, по существу, было приостановлено. В настоящее время финансовые средства на эти цели практически не выделяются.

В результате было упущено время, и органы уголовной юстиции значительно отстали в оснащении передовой информационной тех* никой от многих зарубежных стран. В запущенном состоянии оказалась работа по повышению информационной культуры работников этих органов.

Большое негативное влияние на решение информационных проблем оказал разрыв между наукой и практикой. В то время практика по причине действия конъюнктурных механизмов нередка оказывалась в стороне от интересов и возможностей науки. Провозглашаемые время от времени призывы к сближению науки и практики не подкреплялись конкретными действиями и делами, механизм их связи был крайне несовершенен, что приводило к кризисным явлениям в сфере как науки, так и практики.

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод, что рассматриваемая проблемная ситуация связана с отсутствием научно обоснованной теоретической концепции построения и развития информационного обеспечения уголовной политики. Разработка такой концепции станет базой, фундаментом разрешения данной и других проблемных ситуаций.

Уголовная политика, как и всякая целенаправленная деятельность, требует сбора, передачи, обработки и использования большого объема информации. Сфера информационного обеспечения приобретает здесь все больший вед и значение, требует все большей доли материальных средств, энергцц, людского труда. Положение обостряется в связи с тем, что в сфере воздействия на преступность, как и в других социальных сферах, стала складываться ситуация, характеризующаяся экспоненциальным ростом информации. В частности, в системе уголовной юстиции, с одной стороны, стал наблюдаться все возрастающий лавинообразный поток криминологической, уголовно-правовой и иной оперативно-служебной информации, нередко захлестывающий действующие «приемники» информации и каналы связи и серьезно дезорганизующий не только «чисто» информативно-аналитическую работу, но и всю деятельность системы в целом; с другой стороны, возник «информационный голод», связанный с невозможностью при существующей практике обслуживания получить вовремя и в достаточном объеме необходимую информацию.

Проблемная ситуация здесь заключается в поиске действенных средств и методов упорядочения информационных потоков, выявления во всей курсирующей информации действительно полезной и необходимой, отделения от нее ненужной (так называемого информационного шума), приведения процесса информационного обеспечения в соответствие с информационными потребностями уголовной политики- Между тем существующий уровень теоретических знаний и представлений, накопленный практический опыт не позволяют предложить в готовом виде эти средства и методы. Ситуация осложняется еще и тем, что как ученые-юристы, как и практические работники системці уголовной юстиции чаще всего имеют весьма смутное представление о самих информационных потребностях уголовной юстиции.

Первым шагом на пути к разрешению данной проблемной ситуации является определение информационных потребностей, причем не на интуитивном, а на теоретическом уровне, подкрепленном результатами социологических исследований.

К сожалению, анализ литературных источников показал, что до недавнего времени исследование проблемы информационных потребностей практически не проводилось. В основной массе публика^ ций вопросы, касающиеся информационных потребностей, либо вовсе опускались, либо рассматривались лишь попутно и фрагментарно. В связи с этим необходимо уделить специальное внимание проблеме информационных потребностей уголовной политики, разработать методику их определения, систематизации и классификации.

Рассматриваемая ситуация связана с наличием двух серьезных барьеров, препятствующих повышению эффективности информационного обеспечения уголовной политики в основном на уровне правоприменения. Речь, в частности, идет о ведомственном и внутриведомственном барьерах.

Ведомственный барьер заключается в-том, что информационные системы и процессы разных ведомств построены и функционируют независимо друг от друга. Больше того, ни одна из функционирующих в различных ведомствах системы уголовной юстиции информационных систем не имеет «выхода» на другую и поэтому курсирующая в них информация не может быть использована другим ведомством. Между тем информационное обеспечение системы уголовной Юстиции, как нам представляется, не должно иметь ведомственных границ, ибо прокуратура, суды и органы внутренних дел как субъекты этой системы, по существу, «питаются» однотипной информацией.

Внутриведомственный барьер связан с построением информа- цйонных систем под существующие организационные структуры. Практическая ценность любых информационных систем, и в особенности автоматизированных (АИС), состоит в обслуживании как можно большего числа пользователей одновременно. Ситуация, при которой действующие в системе уголовной юстиции АИС обслуживают преимущественно и главным образом верхние эшелоны управления (в частности, в системе МВД —уровень МВД-УВД республик, краев, областей и округов) и являются практически закрытыми для низовых звеньев этих органов, непосредственно реализующих функции предупреждения преступлений и применения уголовного законодательства, вряд ли может считаться удовлетворительной.

Кроме того, внутриведомственный барьер заключается и в том, что действующие АИС не обладают необходимой гибкостью и не приспособлены для решения большинства задач правоприменительной деятельности, т. е. не обладают таким весьма существенным качественным признаком, как многофункциональность. Не случайно функционирование АИС, их эксплуатация носят затратный характер.

Разрешение данной проблемной ситуации заключается в снятии или по крайней мере существенном сглаживании ведомственного и внутриведомственного барьеров. Следует, однако, заметить, что сделать это будет нелегко, ибо слишком живучи старые традиции и взгляды, стереотипы поведения, велика бюрократическая прослойка в государственно-правовой сфере. В системе уголовной юстиции сделать это будет еще труднее, так как она является чрезвычайно консервативной.

Одним из существенных недостатков действующих в настоящее время АИС является то, что они носят в основном информационно-справочный характер. В них курсирует, как правило, информация об уже совершившихся событиях и фактах. В первую очередь это относится к системам учета и отчетности. Получив такую информацию с «задержкой», органы уголовной юстиции могут фактически только исправлять допущенные просчеты и ошибки и ждать сообщений о последующих событиях. Таким образом, управление в сфере

              § 2. Проблемные ситуации в информационном обеспечении.. і |

правоприменительной деятельности уголовной политики в целом, по сути, превращается в «исправление».

Информация, необходимая для прйнятия научно обоснованной программы борьбы с преступностью и иными правонарушениями, оптимальных управленческих решений в этой сфере, должна носить упреждающий характер, содержать оценку будущих состояний объекта воздействия, в том числе состояния преступности, ее уровня и динамики, структуры, а также криминологической и уголовно-правовой ситуации (обстановки) в обслуживаемом регионе.

Проблемная ситуация здесь «обнаруживает» себя в том, что при существующей технологии и практике эксплуатации данных уголовной статистики (в том числе содержащихся в АИС) получить надежную информационную базу для прогнозирования преступности очень трудно, ибо прогноз должен базироваться на данных о самом явлении, а не на данных о результатах воздействия на нее, т. е. о зарегистрированной части преступности. В связи с этим возникает необходимость в пересмотре некоторых устоявшихся теоретических и практических положений криминологического и уголовно-правового прогнозирования. Особенно актуальной становится проблема создания надежной информационной базы прогнозирования преступности и иных правонарушений. Следует также отметить необходимость прогнозирования социальных последствий (ближайших и отдаленных) криминализации и декриминализации тех или иных деяний. Существующий уровень знаний в области прогнозирования становится явно недостаточным для реализации названных задач.

Что касается дальнейшего развития АИС, то здесь, как нам представляется, необходимо уже в ближайшее время осуществить прорыв, ибо имеющееся отставание может приобрести хронический и Необратимый характер. Этот прорыв может быть обеспечен путем перехода от информационно-справочных систем к информационно- анализирующим и информационно-«советующим» системам. Технические возможности современных ЭВМ и других средств информатики позволяют реализовать такую задачу. Дело встает за разработкой ее идеологии и технологии, правового, организационного и методического обеспечения нового поколения АИС для правоприменительной деятельности органов уголовной юстиции.

В юридической литературе отмечается, что в содержании термина «правовая информированность» следует различать два значения: во-первых, сам процесс познания, получения сведений о праве и, во-вторых, результат этого процесса, т. е. достигнутый уровень знания, который является следствием разнообразных и сложных факторов13. Однако, по нашему мнению, о правовой информированности личности можно говорить лишь в том случае, если у нее достигнуто понимание правовых явлений, выработано умение руководствоваться полученными знаниями. Относительно правоприменительной деятельности имеются в виду: 1) процесс познания, получения сведений об уголовном праве и криминологии, 2) уровень полученных знаний, их объем и качество, 3) понимание положений и предписаний уголовного закона и практики его применения.

Информированность общества об уголовном законодательстве и практике его применения имеет исключительно важное значение, так как она является предпосылкой реализации норм уголовного права. Соответственно этому государство обязано ставить население в известность не только о вновь принятом законе и вносимых в него изменениях и дополнениях, но и о результатах применения закона, работе правоохранительных органов. Рассмотрим в этом плане уголовный закон. Специалисты отмечают, что правовая информированность в области уголовной ответственности и наказания у населения сравнительно высока, и объясняют это тем, что большая часть требований норм уголовного закона совпадает с общими нравственными принципами в обществе14. Представляется, однако, что данная точка зрения не совсем точна. Если брать во внимание только первое и второе значения термина «правовая информированность», то следует, видимо, разделить приведенную позицию. Если же брать во внимание третье значение понимание уголовно-правовых явлений — то здесь приходится констатировать о серьезных изъянах в правовой информированности. Наконец, если учесть уровень знания общества и его граждан о результатах применения уголовного законодательства, то следует признать, что правовая информированность в области уголовного права, криминологии и практики борьбы с преступностью все еще остается на низком уровне.

См. Казимирчук В. Правовая информированность личности: юридические и социологические аспекты // СССР — Болгария: Правовая информированность личности. — М., 1984. С. 4.

См. Наумова С.% Соколов Н. Я. Механизм правовой информированности: понятие и структура. // СССР — Болгария: Правовая информированность личности.—М., 1984. С. 34.

http://ivwwi jurlnfor.ru

Одним из действенных путей повышения уровня правовой информированности является доступность для населения статистики преступности и правонарушений. В Современных условиях, когда процессы демократизации и гласности набирают темпы, в том числе и в юридической науке и практике, существование «темных пятен» в уголовной и криминологической статистике становится не только абсурдным, но и превращается в серьезную преграду на пути к решению задач по обеспечению безопасности правоохраняемых социальных ценностей, укрепления законности и правопорядка, усилению охраны прав и законных интересов граждан.

Низкий уровень правовой информированности отрицательно сказывается на уровне правовой культуры населения, который в свою очередь влияет на отношение граждан к закону и правопорядку. Можно по-разному относиться к советскому периоду истории России, но вряд ли кто станет отрицать, что в то время правовое воспитание населения и граждан имело организационные основы. В настоящее время целенаправленная система правового воспитания разрушена, и нет особых надежд на быстрое ее восстановление.

К сожалению, в последнее время отмечается тенденция и к снижению профессиональной правовой информированности. Об этом убедительно свидетельствует законотворческая практика. Значительное число законодательных актов разрабатывается узким кругом специалистов, причем зачастую ангажированных. Редко привлекаются независимые эксперты, не проводится широких обсуждений проектов законов среди населения, не учитывается мнение юридической общественности. В результате страдает качество подготавливаемых и принимаемых законов.

Проиллюстрируем сказанное на следующем весьма показательном примере. Известно, что Несовершенное налоговое законодательство является источником экономических правонарушений. Новый Налоговый кодекс РФ, вступивший в силу 1 января 1999 г., сам стал причиной серьезных нарушений, так как содержит множество неточностей и расхождений, в том числе с Конституцией РФ. Более того, он существует как бы в разных вариантах (один текст на бланке Президента России разослан во все федеральные ведомства и региональным властям, второй опубликован в Собрании законодательства РФ (К® 31), а третий —в «Российской газете» от 6 августа 1998 г. И эти тексты не совпадают друг с другом. Юридическая общественность пыталась предупредить неразбериху, но безуспешно. Государственная Дума не пошла на экстренное исправление ею же допущенных ошибок, индифферентной оказалась и позиция Президента.

^              6. В.Н. Кудрявцев, рассматривая условия эффективности дея

тельности уголовной юстиции, называет в числе ее главных условий высокую информационную обеспеченность, под которой предлагает понимать: во-первых, наличие в каждом из органов системы уголовной юстиции достаточно полной внешней информации о состоянии преступности; во-вторых, сохранение необходимой оперативной информации внутри системы; в-третьих, наличие полноценной информации о состоянии самой системы уголовной юстиции в целом и каждого ее элемента в частности (управляющая обратная связь). Далее он справедливо отмечает, что во всех названных трех аспектах информационной обеспеченности системы уголовной юстиции имеются неиспользованные резервы и указывает на ряд из них.[234] В частности, обращено внимание на необходимость обеспечения достаточной полноты и оперативности анализа информации о состоянии и динамике преступности и наблюдающихся в ней тенденций, усовершенствования системы функционирования некоторых видов «внутренней» информации, расширение и совершенствование обратных связей в системе уголовной юстиции, предполагающее разработку глубоко продуманных критериев оценки качества работы юридических органов.[235]

В связи с этим возникает вопрос: в чем состоит проблемная ситуация, если неиспользованные резервы уже известны? А суть ее состоит в том; что при большей или меньшей известности резервов специалистам все еще не до конца понятно, как следует распорядиться ими и наиболее эффективно. Кроме того, не все имеющиеся резервы, видимо, известны специалистам. Их еще предстоит выявить.

В связи с изложенным возникает необходимость в разработке информационной системы (или ряда систем) непрерывного слежения (наблюдения), анализа и контроля за криминологической и уголовно-правовой ситуацией в регионе (республике, крае, области, городе, районе), которая включала бы в себя все три названных В.Н. Кудрявцевым аспекта информационной обеспеченности уголовной юстиции. Создание такого типа информационных систем позволит со- здать действительно надежную информационную базу анализа эффективности правоприменительной деятельности системы уголовной юстиции и уголовной политики в целом.

7. В литературе уделяется много внимания анализу свойств и различных характеристик информации.[236] Не остаются в стороне от рассмотрения этих вопросов и юристы. Так, в ряде работ довольно подробно освещены вопросы о понятии информации в целом и правовой в особенности, их свойствах, об основных принципах и правилах работы с информацией. Осуществляются попытки «проецировать» свойства и характеристики информации, требования, предъявляемые к ней, на криминологическую информацию.[237] Определены в делом основные виды и источники криминологической и уголовноправовой информации, порядок их использования в правоприменительной деятельности.[238]

Тот факт, что эти знания и сведения еще не в полной мере стали достоянием практики, вовсе не умаляют роли науки, ее достижений и теоретических разработок проблем информационного обеспечения предупреждения преступлений и применения уголовного законодательства. Интересен в связи с этим подход К. Ф. Шеремета к анализу вопросов развития связей методической науки и практики. В частности, он выделяет два «уровня» взаимодействия науки и практики, первый из которых состоит в наиболее общем влиянии идей и теорий науки на практику, причем реализуемом не обязательно в виде каких-то специальных научно-практических рекомендаций, через формализованные каналы, но в форме свободного восприятия и реализации тех или иных теорий, идей, взглядов и т. п. Второй уровень взаимодействия, по его мнению, можно в самой общей форме и

с известной долей условности обозначить как внедрение в практику

on

конкретных рекомендации науки.

Анализ теоретических и прикладных проблем информационного обеспечения уголовной политики показываетг что практика еще не готова эффективно взаимодействовать с наукой на первом уровне. Таким образом, налицо еще одна проблемная ситуация.

Однако речь в данном случае идет не столько о вопросах взаимодействия юридической науки и практики (хотя они являются крайне важными), сколько о том, что возможности получения новых знаний и сведений об информации путем дополнительного анализа внутренних свойств самой информации, ее содержания и других аспектов практически исчерпали себя. Между тем информация, особенно криминологическая и уголовно-правовая, еще не изучена и не познана до конца. Поскольку при существующей практике исследования проблем информации уже не происходит приращения знаний, получения новых сведений и данных, а потребность в них имеется, возникает новая проблемная ситуация, для разрешения которой необходимы иные подходы. Один из них заключается, с нашей точки зрения, в рассмотрении сущности, содержания и особенностей криминологической и уголовно-правовой информации через призму положений семиотики — общей теории (или комплекса научных теорий), исследующих свойства знаковых систем, или систем знаков, каждому из которых определенным образом сопоставляется (придается) некоторое значение.[239]

Для семиотического подхода характерно выделение трех уровней исследования знаковых систем, соответствующих трем аспектам семиотической проблематики: 1) синтактике, посвященной изучению синтаксиса знаковых систем, т. е. структуры сочетаний знаков и правил их образования и преобразования безотносительно к их значениям и функциям знаковых систем; 2) семантике, изучающей знаковые системы как средства выражения смысла — основной ее предмет представляют интерпретации знаков и знакосочетаний; 3) прагматике, изучающей отношение между знаковыми системами и тем, кто воспринимает, интерпретирует и использует содержащиеся в них сообщения. Одна из важнейших проблем семиотики состоит в выяснении того, в какой мере эти уровни исследования взаимодействуют друг с другом.[240] Поскольку криминологическая и уголовно-правовая информация, как и любая информация* представляет собой определенную систему знаков и знакосочетаний, для их дальнейшего познания и получения новых сведений вполне возможно поставить вопрос об использовании семиотического подхода при разработке технологических вопросов информационного обеспечения уголовной политики.