§ 2. Правовые и организационные аспекты совершенствования информационного обеспечения
Рассматривая основные пути совершенствования информационного обеспечения уголовной политики, необходимо в первую очередь опираться на анализ главных условий реализации этой задачи.
К ним, на наш взгляд, следует отнести правовые основы информационного обеспечения, организационные предпосылки работы с информацией, ресурсное обеспечение. Соответственно этому можно выделить следующие направления совершенствования информационного обеспечения уголовной политики^ 1) совершенствование правовой базы; 2) совершенствованиё управленческих и организационных основ;совершенствование технических аспектов информационного обеспечения на базе внедрения новейших достижений науки и техники, информатики, передовой информационной технологии; 4) оптимизация ресурсов информационного обеспечения.
Обратимся к рассмотрению правовых и организационных аспектов совершенствования информационного обеспечения. Правовой аспект включает в себя разработку соответствующих нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций, правил и т.д.), в которых были бы отражены основные принципы построения и функционирования информационного обеспечения уголовной политики, указаны виды и объем информации, необходимой для ее организации и осуществления на различных уровнях, имеющиеся в распоряжении органов уголовной юстиции информационные фонды, порядок пользования ими и т. д.
Нуждается в надлежащем правовом регулировании поступление в органы уголовной юстиции из статистических и плановых органов необходимой для информационно-аналитической работы социально- экономической и демографической информации, а также информации об общих и специальных мерах профилактики, осуществляемых государственными органами и общественными организациями. К сожалению, поступление такой информации в органы уголовной юстиции все еще не получило должного правового регулирования.
Думается, что в целях совершенствования информационного обеспечения правоприменительного уровня уголовной политики необходимо разработать и принять нормативный акт о порядке предоставления данной информации в органы уголовной юстиции из соответствующих статистических и плановых органов.
Следует подчеркнуть, что такая информация имеет важное значение для предупреждения преступности в целом и отдельных видов (групп) преступлений, особенно в плане учета влияния социально-экономических и демографических факторов. Еще в 80-х гг. в литературе была поставлена задача проведения специальных исследований социальных условий, влияющих на преступность.[273] В настоящее время исследования причинной обусловленности преступности получили достаточно широкое распространение в криминологии. На эмпирическом уровне выявлено более 250 факторов, формирующих социальный фон преступности.Для совершенствования информационного обеспечения правоприменительной деятельности представляется целесообразной разработка примерных правил работы с криминологической, уголовноправовой и иной информацией для работников органов уголовной юстиции либо в виде специального документа (инструкции, методических рекомендаций и пр.), либо в виде отдельного положения в функциональных обязанностях сотрудников тех или иных служб и подразделений органов уголовной юстиции.
В сфере уголовной политики функционирует сложная многоуровневая система управления, являющая собой совокупность высших органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов уголовной юстиции. В литературе отмечается, что потребность в информации различных звеньев, субъектов управления неодинакова и определяется прежде всего теми задачами, которые решает в процессе управления тот или иной
Глава 8. Основные* направления совершенствования информационного...
субъект, тот или иной руководитель, работник управленческого аппарата, теми функциями, которые он выполняет.[274] В этой связи возникает задача снабдить субъектов уголовной политики информацией, соответствующей их месту и назначению в системе уголовной юстиции.
Совершенствование правовой базы информационного обеспечения правоприменительной деятельности предполагает также разработку и принятие соответствующих нормативных актов не только для отдельных органов (министерств, ведомств) системы уголовной юстиции, но и всей уголовной юстиции в целом, а также и других государственных органов и негосударственных организаций.
Применительно к задачам предупреждения, профилактики преступлений в этой связи следует поддержать предложение о необходимости принятия закона о профилактике преступности и иных правонарушений, над проектом которого ведется в настоящее время работа в Государственной Думе.Обращаясь к анализу совершенствования правовой базы применения уголовного законодательства, следует отметить, что оно также предполагает разработку нормативных актов, в которых были бы отражены принципы построения и функционирования этой деятельности, указаны виды, источники и объем информации, необходимые для оценки состояния и результатов уголовно-правовой борьбы с преступностью, порядок получения, представления и использования информации и другие вопросы.
В системе органов уголовной юстиции действует ряд нормативных актов, в той или иной степени регулирующих вопросы информационного обеспечения правоприменительной деятельности. К ним в первую очередь относится группа нормативных актов — приказов и инструкций МВД России, Генеральной прокуратуры РФ и Минюста, вводящих в действие соответствующие формы статистической отчетности в органах внутренних дел, прокуратуры и юстиции. В некоторых из них имеется ряд показателей, характеризующих результаты применения уголовного законодательства.
Следует отметить, что система показателей учетно-регистрационных документов, используемых в уголовной юстиции, базируется на уголовно-правовой основе, и поэтому статистическая отчетность является одним из важнейших источников сведений о состоянии и результатах применения уголовного законодательства органами уголовной юстиции. Это обусловливает необходимость постоянного совершенствования форм и методов статистической отчетнрсти, приведения ее в соответствие р современными ^требованиями, в том числе требованием сокращения излишних форм отчетности, исключения тех показателей, которые не несут в себе действительно полезной информации. Имеющихся форм статистической отчетности достаточно для анализа и оценки результатов применения уголовного законодательства в борьбе с преступностью.
Проблема состоит в другом: как извлечь из этих форм максимум полезной информации, не прибегая при этом к каким-либо дополнительным формам отчетности и запросам?Необходимым условием (предпосылкой) реализации норм уголовного права является своевременное получение информации о противоправном поведении. Однако, как показывает практика, далеко не о всех фактах совершения преступлений и иных правонарушений пострадавшие и другие осведомленные лица сообщают компетентным органам. Среди факторов, оказывающих влияние на характер реакции граждан на противоправное поведение, важное место занимает уровень правового сознания и правовой активности. В формировании правосознания и повышения уровня правовой активности граждан, социальных групп и всего общества в целом важную роль играет правовая информация. Вопросу о роли и значении правовой информированности уже уделялось внимание при рассмотрении проблемных ситуаций в информационном обеспечении правоприменительной деятельности. Следует еще раз отметить, что сознательная деятельность личности предполагает в качестве основы не только знание, но и понимание тех требований, которые государство предъявляет гражданину посредством законодательства. Поэтому правила поведения, закрепленные в нормах права, непременно должны быть известны гражданину, поняты и осознаны им. Это одно из необходимых условий формирования уважения к закону, выполнения личностью своих прав и обязанностей в обществе.[275]
Между правовой информированностью и правомерны^ поведением, разумеется, нет прямой зависимости. Правовое поведение в криминологии рассматривается как результат влияния многих фак-
торов[276]. Применительно к проблеме совершенствования информационного обеспечения задача заключается не только в том, чтобы установить наличие и характер связи правовых знаний с правовым поведением, но и определить, какие информационные каналы и с какой силой воздействуют на правосознание граждан.
Отмечая значение правовых знаний, следует иметь ввиду, что не все, что познается, становится нормой поведения.
Нередко люди, обладающие достаточными правовыми знаниями, «обходят» законы для удовлетворения своих личных корыстных целей, безразлично относятся к нарушению установленного правопорядка со стороны других лиц. Поэтому важным показателем глубины правовых знаний является убежденность в необходимости соблюдения юридических норм.В связи с этим важной задачей становится разработка программы правового обучения, призванной не только снабдить обучаемых прочными знаниями, но и помочь им проникнуть в смысл своих гражданских прав и обязанностей, выработать умение находить альтернативные решения и легальные способы удовлетворения своих потребностей.[277]
Особое внимание необходимо уделить гласности — обязательному элементу деятельности гражданского контроля за деятельностью органов уголовной юстиции. Публикация данных о состоянии преступности необходима по ряду обстоятельств. Во-первых, чтобы эффективно бороться с преступностью, нужна ее реальная картина, te. научно выверенная и объективная информация о преступности, ее показателях, тенденциях, закономерностях. Во-вторых, регулярная публикация такой статистики с соответствующими комментариями специалистов "(например, криминологов) ставит под контроль деятельность органов уголовной юстиции, что, естественно, повышает их ответственность перед обществом, перед государством. И наконец, в третьих, наличие открытой уголовной и судебной статистики избавит общественное сознание от многих предрассудков и крайностей, поможет понять, какие социальные проблемы нужно решать к
применением жестких наказаний, а какие —иными способами.
*
Повышение уровня правовой информированности населения позволит также улучшить качество и структуру информационных связей между гражданами и органами уголовной юстиции. Увеличение числа коммуникаций с объектами управления и улучшение взаимоотношений с общественностью — важное условие совершенствования демократизма в управлении. Вот почему назрела острая необходимость установить порядок, при котором население получало бы полные и объективные сведения о преступности, эффективности работы органов уголовной юстиции, принимаемых ими решениях.
Совершенствование управленческих и организационных основ информационного обеспечения уголовной политики является необходимой предпосылкой создания высокоэффективной системы управления, способной улавливать происходящие процессы, тенденции, предвидеть их развитие и в соответствии с этим своевременно реагировать на них, принимать обоснованные управленческие решения. Следует особо подчеркнуть, что сама по себе информация, будь она самой полной и объективной, не приведет автоматически к принятию правильного решения. Поэтому совершенствование информационного обеспечения должно быть ориентировано не только на рационализацию правовой базы, но и на оптимизацию самих информационных процессов.
Необходимо прежде всего решить вопрос об оптимальном распределении информации в соответствии с информационными потребностями субъектов уголовной политики, т. е. определить всю курсирующую в сфере уголовной политики информацию, ее источники, каналы передачи и связи, информационные потоки. Такой подход в конечном итоге позволит определить оптимум информации, необходимой для рациональной организации решения задач уголовной политики. Дальнейшим шагом должно быть выявление проблемных ситуаций управленческого и организационного характера, их всесторонний анализ с целью выявления организационных факторов (условий) , влияющих на качество информационного обеспечения, учет которых позволит более целенаправленно осуществлять работу по его совершенствованию.
Совершенствование организационных основ информационного обеспечения предполагает специальное обучение и подготовку сотрудников органов уголовной юстиции к работе с информацией. «Информация может быть сколь угодно полной, достоверной и современной, но если люди не подготовлены к работе с ней, если процедуры принятия решения на основе информации не отработаны, если недостаточно четко и определенно распределены функции между органами управления и людьми, управление не будет эффективным.[278]»
Приходится с сожалением констатировать, что этот участок профессиональной подготовки является одним из самых запущенных. Выборочные наблюдения показывают, что многие сотрудникй практически всех служб и подразделений органов уголовной юстиции не имеют элементарных знаний и практических навыков работы с политико-правовой, профилактической, уголовно-правовой и иной оперативно-служебной информацией.
Другим важным направлением совершенствования информационного обеспечения уголовной политики, содержащим организационный аспект, является централизация и интеграция информационных систем в масштабах всей системы уголовной юстиции. Реализация такой задачи позволила бы, во-первых, организовать единую интегрированную систему уголовно-правовой, криминологической й иной оперативно-служебной информации; во-вторых, обеспечить не только централизованный сбор, но и анализ, обобщение, хранение и выдачу информации по соответствующим информационным каналам ее потребителям; в-третьих, успешнее решать на основе централизации и интеграции задачи создания автоматизированных информационных систем (АИС) с использованием современной электронно-вычислительной техники и других средств информатики. Кроме того, она позволила бы, на наш взгляд, превратить информационные службы органов уголовной юстиции в действительно управленческие информационно-аналитические органы. В настоящее же время эти службы по линии правоприменительной деятельности занимаются в основном обработкой и выдачей отчетной и иной оперативнослужебной информации, как правило, в виде абсолютных данных (состояние преступности) и некоторых относительных данных (уровень, структура).
Следующим крупным шагом в совершенствовании организационных и управленческих сторон информационного обеспечения правоприменительного уровня уголовной политики является разработка, проектирование и создание наряду с АИС оперативно-справочного характера так называемых информационно-анализирующих систем (И АС).
Под информационно-анализирующей системой понимается система, предназначенная для: а) сбора первичной информации о состоянии, эффективности и тенденциях развития управляемого объекта;
б) накопления этой информации и ее переработки в форму, удобную для использования ее органом, принимающим решение.7
Иными словами, ПАС создается в целях управления и для управления социальными процессами, к числу которых относится и управление правоприменительной деятельностью.
Поскольку учетно-отчетной информации из различных форм статистических отчетов, имеющихся в органах уголовной юстиции, для анализа и оценки эффективности правоприменительной деятельности в целом и ее отдельных направлений и сторон в частности явно недостаточно, задачей ПАС будет получение, обработка, анализ и выдача субъектам управления названной деятельностью информации о социальных условиях, влияющих на состояние и тенденции преступности. В этих целях работники информационно-аналитической службы могли бы привлекать к сотрудничеству научных работников и проводить вместе с ними так называемые оперативные криминологические исследования.8