§ 3. Закон в системе нормативных актов (федеральный уровень)

Исходя из того, что законы взаимосвязаны с другими нормативными актами, необходимо уяснить понятие системы нормативных актов государства вообще и Российского государства, в частности.

Система нормативных актов любого современного государства обычно подразделяется на законы и подзаконные (регламентарные, административные) акты. К подзаконным относятся акты органов исполнительной власти, акты местного самоуправления. а также акты внутриорганизационного характера, регламентирую-

51

щие внутреннюю структуру и распорядок деятельности предприятий, учреждений, организаций.

Под подзаконным следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издающего его органа, предоставленных ему законом. Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов. Подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти характеризуются также тем, что они направлены на организацию исполнения закона. При этом всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных актов (инструкций, приказов), должно соответствовать закону.

По отношению к подзаконным актам федерального уровня верховенство федерального закона самоочевидно. Конституция прямо закрепляет, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения[28] на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства Конституции или федеральным законам указанные акты Правительства могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 117). В Конституции не указано, могут ли нормативные акты Правительства отменяться либо приостанавливаться Федеральным Собранием. Такое умолчание исходит из принципа разделения властей, согласно которому Правительство ответственно перед парламентом, а не подотчетно ему, т.е.

Первый состоит в принятии закона (или изменений к ранее действовавшему закону), перекрывающего неугодное Собранию постановление. В этом случае исполнительная власть будет обязана привести соответствующий акт (или акты) Правительства в соответствие с новыми положениями закона.

Второй путь состоит в том, что в случае, если будет усмотрено несоответствие постановления Правительства Конституции (п. «а» ч. 2 ст. 125), а также если правительственный акт издан не в рамках компетенции Правительства (п. «а» ч. 3 ст. 125) и затрагивает полномочия одной из палат Федерального Собрания, пос-

52

леднее в лице своих палат (одной либо двух) вправе внести запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, который и разрешает споры по данным вопросам.

Существует еще не властный, а консенсуальный путь разрешения вопроса об отмене постановления Правительства (или отдельных статей постановления), противоречащего закону либо выходящего за рамки полномочий Правительства. Он состоит в обращении парламента к Президенту с просьбой использовать данные ему полномочия для отмены актов Правительства (ч. 3 ст. 115) или их отмены самим Правительством в порядке использования Президентом согласительных процедур. С точки зрения соблюдения спокойствия и порядка в государстве, этот последний вариант – самый лояльный и выгодный путь, предусмотренный ст. 85 Конституции для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и других случаев.

Что касается нормативных актов федеральных министерств, государственных комитетов и других ведомств, то новая Конституция продолжает хранить полное молчание как о статусе самих этик органов исполнительной власти, так и об их актах. Такое же положение было и в прежней Конституции Российской Федерации со всеми ее изменениями, внесенными в 1990 – 1992 годах.

В Конституции можно не закреплять подробностей, но вопрос о том, какие акты издаются и какими именно исполнительными органами, каковы пределы их обязательности (по территории, субъектам исполнения или пользования правами и во времени), должен быть разрешен хотя бы в самой общей форме на столь авторитетном уровне, чтобы между ведомствами, местными органами и судами не возникало излишних коллизий. Сейчас же совершенно отсутствуют конституционные и другие юридические основания для обязательности нормативных актов таких органов управления, как Фонд управления государственным имуществом. Пенсионный или иной страховой фонд, и многих иных структур, создаваемых Президентом или Правительством. Ссылаться сегодня на старый Закон о Совете Министров не приходится – нужен новый федеральный конституционный закон

53

(ч. 2 ст. 114), который соответствовал бы положениям новой Конституции. Но и при наличии конституционного закона о Правительстве Российской Федерации не будет в достаточной мере обеспечен подзаконный характер ведомственных актов, если не будет заложена его конституционная основа, поскольку исполнительная власть на уровне Федерации, а особенно на уровне регионов, будет свободна от верховенства российских федеральных законов, с достаточной четкостью не оговоренного в Конституции.