§ 1.1. Понятие жилищного правоотношения
Большое значение для теории жилищного права имеет рассмотрение сущности общественных отношений, регулируемых нормами жилищного права, т. е. жилищных правоотношений. Прежде необходимо выяснить, что же такое правоотношение вообще, как толкуют его в юридической литературе.
Так, Р.О Халфина рассматривает правоотношение как единство правовой формы и материального содержания, она включает в структуру правоотношения в качестве элементов и реальное поведение участников правоотношения, и их права и обязанности[3] [4] [5]. Ю.К. Толстой говорит о правоотношении как об идеологическом отношении, при
посредстве которого норма права воздействует на фактическое обще-
2
ственное отношение . С.А. Зинченко и Д.Ю. Шапсугов определяют правоотношение как правовой вид (форму) общественных отношений, который они приобретают при регулировании нормами права, где
3
участники наделены правами и обязанностями . Н.Л. Гранат обосновывает точку зрения, состоящую в том, что правовое отношение - это такое общественное отношение, которое предусмотрено нормой пра- ва[6].
Большинство авторов, таким образом, признают, что правоотношение является результатом урегулирования общественного отношения, который оно приобретает при воздействии на него норм объективного права. Следовательно, жилищное правоотношение - это правовая форма общественного жилищного отношения, которую оно приобретает при воздействии на него норм объективного права.
Следует обратить внимание на соотношение таких понятий, как «жилищные отношения» и «жилищные правоотношения». Равнозначны ли они по своему содержанию или различны?
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо вспомнить, в чем специфика понятия «правоотношение» и просто «отношение». В обществе существует множество различных отношений: экономические, политические, юридические, духовные, культурные и др. Само человеческое общество есть совокупность отношений, продукт взаимодейст
вия людей.
Нас, прежде всего, интересуют юридические или правовые отношения. В чем их специфика? Кратко говоря, в том, что они органически связаны с правом. Право - особый, официальный, государственный регулятор общественных отношений. Регулируя те или иные отношения, оно тем самым придает им правовую форму, в результате чего эти отношения приобретают новое качество, особый вид - становятся правовыми, облекаются в юридическую оболочку.Иначе говоря, правоотношение не отделяется от опосредуемого им реального отношения, не находится где-то рядом или над ним, а существует вместе с ним. Ведь форма и содержание любого явления неразрывны[7]. Изменению подлежит не существующее правоотношение, а правовое регулирование данного общественного отношения.
Таким образом, предметом жилищного права является само общественное отношение, а не правоотношение.
В жилищном законодательстве понятие «жилищное правоотношение» отсутствует. В юридической науке относительно определения данного понятия единого мнения не выработано[8]. Это вызвано, на наш взгляд, тем, что ЖК РФ и иные нормативно-правовые акты[9] регулируют разные по своей правовой природе отношения.
Вопрос о том, все ли эти отношения являются жилищными, не получил однозначного ответа.
До принятия Жилищного кодекса РСФСР от 24.06.1983 г. (далее - ЖК РСФСР)[10] под «жилищными отношениями» обычно понимались только гражданско-правовые отношения по пользованию гражданами жилыми помещениями, т.е. эти отношения регулировались гражданским законодательством.
После кодификации жилищного законодательства и принятия в 1983 г. ЖК РСФСР понятие «жилищные отношения», а не «правоотношение», употребленное в этом Кодексе и других жилищных законах, стало рассматриваться в более широком смысле, как общее понятие, охватывающее все виды жилищных отношений.
Ю.К. Толстой полагает, что понятие «жилищные отношения» является собирательным. Данным понятием, по его мнению, охватываются не только отношения по использованию жилых помещений нанимателями, членами кооперативов, получателями ренты, отказополучателями, но также неразрывно связанные с ними отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан.
Понятие «жилищные отношения» имеет в жилищном законодательстве такое же значение, как, например, понятие «водные отношения» в водном законодательстве, понятие «лесные отношения» - в лесном законодательстве, где они охватывают совокупность разных по юридической природе общественных отношений, регулируемых, соответственно, водным и лесным законодательством. На это следует обратить внимание, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья.П.И. Седугин говорит о понятии «жилищные отношения» как общем родовом понятии, которым охватываются различные виды отношений, возникающие по поводу жилых помещений: по пользованию жилыми помещениями, по управлению и эксплуатации жилищного фонда, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, отношения собственности на жилые помещения и др.[11]
Для определения понятия любого явления следует исходить из его сущности. Словосочетание «жилищные отношения» появилось в советской юридической литературе при характеристике отношений, возникающих на основании договора найма жилого помещения. Это было вызвано необходимостью обосновать самостоятельность данных правоотношений и их отличие от правоотношений, возникающих на основании договора имущественного найма.
В первом жилищном акте - постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[12] [13] - одной из характеристик договора найма жилого помещения законодатель указал, что лицом, выступающем на стороне нанимателя жилого помещения, может быть гражданин, которому жилое помещение предоставляется в пользование (п. 23). В ст. 295 Гражданского кодекса РСФСР от 11.06.1964 г. (далее
3
- ГК РСФСР) законодатель определил цель предоставления жилого помещения по договору найма «для проживания в нем».
Выделение особого субъекта в жилищном правоотношении - гражданина, а также целевого назначения жилого помещения позволило ряду авторов[14] [15] [16], занимавшихся исследованиями жилищных правоотношений до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и
2
союзных республик 1981 г.
и ЖК РСФСР, выявить их сущностные черты.Жилищное правоотношение обладает всеми конститутивными признаками гражданско-правовых отношений: организационно
правовая и имущественно-правовая обособленность участников правовой связи; юридическое равенство указанных лиц в отношениях пользования жилым помещением; особенности мер защиты гражданских прав и характер гражданско-правовой ответственности. В то же время жилищные правоотношения обладают рядом особых черт, выявление которых позволяет констатировать, что данные правовые связи занимают относительно самостоятельное место в системе гражданско-правовых отношений3. В число таких особых признаков жилищного правоотношения входят следующие:
а) они складываются, как правило, по поводу готового объекта, которым является жилое помещение (специфический вид имущества), включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда, а также отвечающее ряду требований. Наличием такого специфического объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство четко отличается от других отраслей законодательства и права.
В.Н. Литовкин замечает: «Объект правоотношений - вот целесообразный дополнительный систематизирующий критерий, которым следует руководствоваться, чтобы отграничить жилищное законодательство от смежных отраслей системы законодательства»[17]. «Ни один другой институт гражданского права в частности, и ни один другой институт или иная отрасль... права не знает такого объекта регулируемых общественных отношений»[18];
б) жилищное правоотношение характеризуется особым субъектным составом: их непременным субъектом должно выступать физическое лицо - гражданин. Б.М. Гонгало отмечает, что жилое помещение предоставляется в пользование семье (как известно, сравнительно редко пользователем выступает одинокий гражданин)[19] [20] [21]. Однако семью в целом очень сложно представить субъектом жилищных правоотношений, так как юридически в качестве нанимателя выступает один из членов семьи;
в) сложность структуры и содержания жилищного правоотношения: во-первых, каждая из сторон (наниматель и наймодатель) обладает определенным комплексом прав и обязанностей; во-вторых, совместные пользователи (наниматель и члены его семьи, а также приравненные к ним лица) имеют права и несут обязанности по отношению друг к другу, в-третьих, в составе прав пользователя имеются не только обязательственные, но и вещные правомочия;
г) целью жилищного правоотношения является юридическое
обеспечение удовлетворения материальной потребности граждан в
2
жилище .
Помимо вышеперечисленных особенностей следует отметить, что
3
жилищные правоотношения являются достаточно стабильными . Исключительно важное значение для реализации устойчивого права пользования жилым помещением имеет принцип недопустимости произвольного лишения жилища, закрепленного в ст. 40 Конституции РФ[22].
Рассмотрев особенности жилищных отношений, считаем необходимым соотнести их с теми отношениями, которые закреплены в законодательстве.
В ст. 4 ЖК РФ впервые закреплены отношения, которые регулируются жилищным правом. Это отношения по поводу: возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений; отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; отношения учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилых помещений; переустройства и перепланировки жилых помещений; управления многоквартирными домами; создания и деятельности жилищных и жилищностроительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Анализ ст. 4 ЖК РФ позволяет сделать вывод о том, что жилищным законодательством регулируются отношения, которые носят частноправовой и публично-правовой характер. К первой группе следует отнести: отношения пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; отношения пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; отношения пользования общим имуществом собственников помещений, управления многоквартирными домами; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
Ко второй группе - отношения по отнесению помещений к числу жилых помещений и исключению их из жилищного фонда; отношения по учету жилищного фонда; по содержанию и ремонту жилых помещений; переустройству и перепланировке жилых помещений; контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствию жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Отношения этого вида носят в основном управленческий характер и поэтому регламентируются нормами административного, финансового, налогового и земельного права.Традиционно к жилищному законодательству относили вопросы пользования жилыми помещениями, учета жилищного фонда, его содержания и ремонта. В ст. 4 ЖК РФ названы и новые отношения: пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда, создание и деятельность жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья и др.
Важно обратить внимание на то, что к предмету жилищного права закон не относит отношения, возникающие из права собственности на жилое помещение.
Исходя из буквального толкования ст. 4 ЖК РФ под правовое регулирование жилищного законодательства подпадают только лишь отношения пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда.
Право пользования жилым помещением возникает у собственника наряду с другими правомочиями, которые все вместе составляют содержание права собственности. Жилищные же отношения, очевидно, возникают или из договора с другими лицами, или членства в семье собственника и т.д. Поэтому отношения собственности на жилое помещение выводятся за рамки жилищных и регулируются нормами гражданского права. Причем правомочие собственника по распоряжению своим жилым помещением (купля-продажа, мена, дарение, наследование и др.) вряд ли можно рассматривать как жилищные отношения.
Кроме того, существует мнение о том, что жилищное правоотношение не возникает и тогда, когда собственник проживает один, т.е. не вселяя других членов семьи и не заключая ни с кем договора жилищного найма[23] [24]. Но в противовес высказанной позиции П.И. Седугин
утверждал, что в этом случае все-таки возникает жилищное правоот-
2
ношение . По нашему мнению, то обстоятельство, что одинокий собственник пользуется коммунальными услугами и оплачивает их, не меняет его правовой статус, так как собственник несет бремя собственности, в частности, обязан содержать жилье. Поэтому реализация права на жилище как субъективного гражданского права в данном случае не выходит за пределы правоотношения собственности. Собственник может состоять в жилищных правоотношениях с лицами, которые могут проживать с ним, например, отказополучатели, получатели ренты, наниматели.
В ЖК РФ (ст.4) не нашли отражения отношения по строительству жилых помещений.
В ст. 3 ЖК РСФСР предусматривалось: «отношения, связанные со строительством жилых домов, регулируются соответствующим законодательством...». Иными словами, подчеркивалось, что указанные отношения регулируются не жилищным законодательством, а соответствующим градостроительным законодательством. Но в преамбуле закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»[25] среди многочисленных целей федеральной жилищной политики указывалось осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов. Учитывая, что ЖК РСФСР до принятия нового ЖК РФ применялся в части, не противоречащей законодательству принятому позднее, отношения по строительству жилых помещений подпадали под сферу регулирования жилищного законодательства. Например, отношения связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве, а также отношения, возникающие между жилищно-строительным кооперативом и его членами, которые участвуют своими средствами уже на этапе строительства многоквартирного дома[26] и в последующем приобретают право собственности на жилое помещение при условии выплаты в полном размере паевого взноса, относятся к гражданскоправовым или жилищным?
Жилым домом строение признается с момента, когда строительство его завершено, он принят в эксплуатацию приемочной комиссией и зарегистрирован в установленном порядке именно в качестве жилого дома уполномоченными на то организациями.
Думается, что будет более правильным отнести отношения по строительству жилых помещений к гражданско-правовым, так как объекты незавершенного строительства относятся к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ), ФЗ «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[27] [28]), соответственно, регулироваться они будут гражданским законодательством.
Следовательно, если жилое помещение как объект правоотношения отсутствует, то и жилищных отношений не возникает, кроме гражданско-правовых.
Учитывая, что жилищным правом регулируется многочисленный круг общественных отношений, в литературе выделяются различные виды жилищных отношений. Так, В.Н. Литовкин обозначает их как
3
«собственно жилищные и сопутствующие» , В.Ф. Чигир - «жилищные отношения в широком и узком смысле слова»[29], Ю.К. Толстой делит все жилищные отношения на организационные, построенные на началах власти и подчинения, и отношения, складывающиеся на началах равенства их участников, которые подразделяются на имущественные и личные неимущественные отношения, вытекающие из факта соседства[30].
По нашему мнению, целесообразно классифицировать жилищные отношения по такому критерию, как методы их урегулирования, на жилищные и тесно связанные с ними отношения.
Отношения по пользованию гражданами своими жилыми помещениями составляют центральное звено, «сердцевину» жилищного права, а тесно связанные с ними отношения не только сопутствуют им, но и предшествуют либо следуют за ними. Право пользования жилым помещением является целью возникновения любого жилищного отношения, так как оно направлено на удовлетворение жилищных потребностей граждан. Граждане, вступая в жилищные отношения, и реализуя вышеобозначенную цель, стремятся к возникновению у них права пользования на основании договора найма жилого помещения, например, социального, коммерческого, найма специализированного жилого помещения. Вокруг жилищного отношения, как ядра, группируются многочисленные публично-правовые отношения, связанные с ним, обслуживающие его.
Однако ЖК РФ в ст. 4 признает в равной степени все отношения жилищными, т. е. и частноправовые, и публично-правовые.
Полагаем, что вопрос об определении круга отношений, регулируемых жилищным правом вообще, и понятия жилищного правоотношения в частности, не будет раскрыт полностью без понимания того, какое место в системе российского права занимает жилищное право.
Вопрос о месте жилищного права в системе российского права является дискуссионным уже в течение многих десятилетий. По этому поводу в юридической науке высказаны многочисленные и самые
разнообразные точки зрения, которые можно свести к трем основным.
1 2
Сторонники первого подхода (В.Н. Литовкин , И.Л. Брауде , И.Л Корнеева[31], В.Ф. Чигир[32]) понимают жилищное право в узком смысле, т.е. как подотрасль или даже институт гражданского права, которое регулирует отношения пользования жилыми помещениями и проживания в них. Эти отношения считаются ядром жилищных отношений, главным компонентом их содержания.
Другие авторы исходят из того, что жилищное право является самостоятельной отраслью права, поскольку есть свой особый предмет правового регулирования[33].
Наконец, большинство авторов относит жилищное право к комплексной отрасли[34] [35]. Такой вывод впервые сделал В. К. Райхер в 1947г.
Он писал, что жилищные отношения регулируются нормами трех институтов: административно-правого института распределения жилья; гражданско-правового института договора найма жилого помещения; кооперативно-правового института по обеспечению жилой площадью в домах жилищно-строительных кооперативов. По мнению В.К. Райхера, указанные отношения входят во вторичное образование системы права - комплексную отрасль права[36] [37]. Эту позицию впоследствии поддержали и другие ученые[38] [39]. Однако в доктрине отсутствует единое мнение относительно понимания комплексной отрасли права. Многие авторы справедливо рассматривают ее (хотя обоснование их позиций весьма различно) как соединение юридических норм, принадлежащих к разным отраслям права, по признакам, субъективно избранным при
4
систематизации правового материала, как плод систематики права .
Так, С.С. Алексеев полагает, что наряду с основными, базовыми отраслями права, образующими ядро правовой системы, имеются также вторичные, комплексные образования в структуре права. По его мнению, «эти образования являются комплексными в том смысле, что нормы в них входящие не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют ”прописку” в основных отраслях»[40]. На эти нормы распространяются общие положения соответствующих основных отраслей.
С.В. Поленина, напротив, подчеркивает, что существование «комплексных отраслей права» невозможно вследствие их формирования как некоего соединения разнородных предметов и методов правового регулирования в отличие от комплексных отраслей законодательства. При классификации отраслей права предмет регулирования выступает, во-первых, во всей полноте своих элементов. В их число входят круг общественных отношений (объект) как главный системоообра- зующий фактор и вспомогательные факторы (субъект, юридические факты и др.). Во-вторых, применительно к отраслям права предмет
регулирования представляет собой основной критерий классификации, а метод правового регулирования - дополнительный[41].
Анализируя вышеперечисленные позиции, следует отметить, что, трактовка жилищного права как комплексной отрасли права вызывает критические замечания. Исходя из вышеизложенного, думаем, что авторы отождествляют понятия «комплексная отрасль права» и «комплексная отрасль законодательства», поскольку основным критерием выделения комплексных отраслей права является наличие юридических норм, принадлежащих к различным отраслям права. Но это обстоятельство подтверждает комплексность жилищного законодательства, но не права.
Жилищные отношения, возникающие из пользования жилыми помещениями (т. е. проживания), являются гражданско-правовыми, поскольку указанное правомочие является элементом права собственности на жилое помещение и не только. Основаниями пользования жилыми помещениями могут быть, например: договор найма жилого помещения, поднайм жилого помещения, членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, завещательный отказ, договор пожизненного содержания с иждивением, договор ссуды. Причем правовое регулирование этих оснований осуществляется нормами ЖК РФ или ГК РФ.
В ЖК РФ большинство статей посвящено отношениям по пользованию гражданами жилыми помещениями (разделы 2-5). Именно пользование жилыми помещениями предшествует возникновению отношений, тесно связанных с жилищными (учет нуждающихся граждан в качестве малоимущих, обеспечение граждан жилыми помещениями) либо сопутствуют им (переустройство и перепланировка жилых помещений, управление многоквартирными домами, содержание и ремонт жилищного фонда и т.д.). Данные отношения регулируются нормами конституционного, административного, земельного, финансового законодательства. Без пользования жилыми помещениями нечего говорить о существовании отношений, тесно связанных с жилищными.
Исходя из предложенной классификации жилищных отношений, следует, что жилищные отношения - это отношения, которые возникают по поводу пользования гражданами жилыми помещениями. Как было сказано ранее, жилищные отношения обладают всеми конститутивными признаками гражданско-правовых отношений. Остальные же отношения, получившие название «тесно связанные», жилищными в полном смысле этого слова не являются.
В свою очередь имущественные отношения пользования жилыми помещениями регулируются гражданско-правовым методом, т. е. методом равенства сторон. Отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями, их учету в качестве малоимущих, управлению, ремонту жилищного фонда и т.д., напротив, регулируются административно-правовым методом.
Наличие отношений, носящих публично-правовой характер, а также императивного метода их правового регулирования говорит об отнесении жилищного права скорее к комплексной отрасли законодательства, а не права.
Субъектами жилищных правоотношений являются пользователи жилых помещений, т. е. граждане, которые могут выступать, например, в качестве нанимателей, поднанимателей, членов семьи нанимателя и собственника жилого помещения, получателя ренты и отказополучателя. Правовой статус таких субъектов определяется нормами гражданского и жилищного законодательства.
В связи с этим представляется более верной точка зрения, что жилищное право является подотраслью гражданского права.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что жилищные правоотношения - это урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие из пользования гражданами и членами их семей жилыми помещениями в целях удовлетворения своих жилищных потребностей.
Необходимо различать жилищные и тесно связанные с ними отношения. К тесно связанным с жилищными отношениями следует отнести отношения по поводу: отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилых помещений; переустройства и перепланировки жилых помещений; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствия жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.