§ 1. Управление имуществом — форма государственного регулирования рыночной экономики

U Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003— 2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г.

В Законе о предприятиях в СССР не применялось понятие "вышестоящий орган", а провозглашалось, что собственник имущества осуществляет свои права по управлению предприятием непосредственно или через уполномоченные им органы. Предусматривалось, что собственник или уполномоченные им органы могли полностью или частично делегировать эти права высшему органу управления предприятием (совету, правлению и др.), предусмотренному его уставом. Это положение было воспроизведено в п. 2 ст. 30 Закона РСФСР о предприятиях 1990 г. Однако главный упор все же делался на управление предприятием, а не его имуществом. Действительно, для государственных и муниципальных предприятий собственник выступает в роли учредителя, утверждающего устав предприятия. В частных же предприятиях происходит распределение полномочий по осуществлению права собственности между органами управления самого предприятия.

Как справедливо утверждается в литературе2, то, что 0 унитарном предприятии считается нарушением Федерального закона о предприятиях, в акционерных обществах -~

1              СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396. Программа приводится в Приложении к книге-

2              См.: Глушецкий А. За вкус не ручаемся, а горячо будет // Экономика и

жизнь. 2003. № 14. С. 1.

146

всего лишь несоблюдение устава. Например, в соответствии с Типовым уставом акционерного общества открытого типа, созданного в процессе приватизации, исключительно собрание акционеров как высший орган акционерного общества принимало решение о продаже, сдаче в аренду, об обмене или ином распоряжении имуществом общества, составляющим более 10% его активов.

Не получили развернутого регулирования в федеральных законах некоторые конституционные положения. Так, в п. 1 ст. 32 Конституции РФ предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Эта конституционная норма дает основание для утверждения, что работники унитарных предприятий имеют право участвовать в управлении их имуществом. Несмотря на то что в теории и хозяйственной практике утвердился тезис об управлении не предприятием, а его имуществом, в Федеральном законе о предприятиях 2002 г. глава III по-прежнему названа "Управление унитарным предприятием", и никаких прав работников и их коллективов по управлению государственным имуществом в этом Законе не предусмотрено.

Продолжая аргументировать наше понимание перестроения раздела II ГК РФ, отметим, что в п. 2 ст. 209 ГК, на наш взгляд, сужена возможность собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые Действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Действия собственника, в том числе и государственного, не Могут ограничиваться указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В п. 3 ст. 212 ГК РФ предусмотрено, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или Юридического лица, в собственности Российской Федерации, сУбъекта Федерации или муниципального образования, могут Устанавливаться лишь законом. Налицо противоречие норм ст. 209 и 212 ГК РФ.

147

Противоречит ст.

В Законе РСФСР о предприятиях 1990 г. было изложено общее правило о возможности осуществления предпринимательской деятельности субъектом, управляющим имуществом на праве хозяйственного ведения с установлением его пределов. Эти отношения регламентировались договором, определяющим взаимные обязательства сторон, ограничения прав пользования имуществом и осуществления отдельных видов деятельности, порядок и условия финансовых взаимоотношений и материальной ответственности сторон, основания и условия расторжения договора. Собственник имущества предприятия был не вправе вмешиваться в деятельность предприятия после заключения договора с управляющим, за исключением случаев, предусмотренных договором, уставом предприятия и законодательством РФ (ст. 3 Закона).

Можно предположить, что в данном случае имущество передавалось собственником или уполномоченным им лицом (органом) управляющему предприятием на праве полного хозяйственного ведения. Но тогда ограничения для управляющего предприятием в распоряжении имуществом собственника не могут быть шире тех, которые были указаны в п. 2 ст. 5 Закона о собственности в РСФСР. В подтверждение этого вывода можно привести содержание п. 1 ст. 24 этого законодательного акта: "Имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью, закрепленное за государственным или муниципальным предприятием, принадлежит предприятию на праве полного хозяйственного ведения".

До утверждения Основных положений Программы приватизации на 1994 г.

148

обществ, в уставном капитале которых имеются акции, находящиеся в государственной собственности; не определены условия, при которых принимаются решения о закреплении в государственной собственности пакетов акций, а также о выпуске "золотой акции" при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества. Другими словами, в 1992—1993 гг. для осуществления Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий не был разработан четкий правовой механизм работы предприятий в состоянии преобразования из одной формы собственности в другую. Такого вида реорганизации предприятия, как преобразование, оказалось явно недостаточно, так как приватизация государственного и муниципального имущества не укладывается в простое изменение одной организационно-правовой формы предприятия на другую.

Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 было утверждено Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества1. Холдинговая компания — это предприятие, в состав активов которого входят контрольные пакеты акций других предприятий. Допускается любая форма участия в капитале предприятия, которая обеспечивает безусловное право принятия или отклонения определенных решений на общем собрании акционеров и его органами управления (в том числе при наличии "золотой акции"), право непосредственного назначения директоров. Временное положение распространяется на холдинговые компании, доля капитала которых, находящаяся в государственной собственности, в момент создания превышала 25%. Холдинговые компании и их дочерние предприятия создаются в форме акционерных обществ открытого типа.

Холдинговые компании могли создаваться при преобразовании крупных предприятий с выделением из их состава под-

'САППРФ. 1992. № 12. Ст. 1731.

149

разделений в качестве юридически самостоятельных (дочерних) предприятий, при объединении пакетов акций юридически самостоятельных предприятий, при учреждении новых акционерных обществ. Учредителями холдинговых компаний являлись Госкомимущество России и соответствующие комитеты по управлению имуществом. Дочерние предприятия учреждались холдинговыми компаниями и (или) комитетами по управлению имуществом. Так, например, строились взаимоотношения в нефтедобывающей промышленности, когда производственные объединения преобразовались в ходе приватизации в холдинговые компании, а входящие в объединения предприятия и структурные единицы — в дочерние предприятия.

В связи с принятием Гражданского кодекса РФ был отменен с 1 января 1995 г. Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", за исключением двух его статей — 34 и 35. Деятельность государственных предприятий и учреждений стала регламентироваться ст. 113—115, 120, 294—300 ГК РФ. В течение последних нескольких лет разрабатывался проект Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", работа над которым завершилась его принятием после одобрения Правительством РФ Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В определенной степени пробелы в правовом регулировании предпринимательской деятельности восполняло постановление Правительства РФ от 10 февраля 1994 г.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации явилась важным этапом в

1 САПП РФ. 1994. № 8. Ст. 593.

150

развитии и упрочении федеральной собственности, усилении государственного контроля в регулировании отношений всей системы государственной собственности в Российской Федерации. В целом Концепция отличалась значительной научной проработкой, однако она не наметила путей устранения нарушений Конституции РФ, поскольку ранее принятыми указами Президента РФ были приватизированы объекты особой национальной важности.

Напомним, что согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборонное производство; производство ядовитых веществ, наркотических средств (п. "д", "и", "м" ст. 71 Конституции РФ). Правительство РФ согласно подп. "г" п. 1 ст. 114 Конституции РФ осуществляет управление федеральной собственностью. Исключительное ведение Российской Федерации по перечисленному кругу объектов следует понимать так, что имеется в виду собственность государства. Иное толкование вряд ли возможно. Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"1 предусмотрел, что Правительство РФ осуществляет от имени Российской Федерации полномочия акционера единого хозяйствующего субъекта ОАО "Российские железные дороги" в соответствии с законодательством о приватизации и об акционерных обществах. Все акции ОАО "РЖД" находятся в собственности Российской Федерации. Продажа и иные способы отчуждения их, передача в залог, а также иное распоряжение указанными акциями осуществляются на основании этого Закона. ОАО "РЖД" не вправе передавать в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление или залог магистральные железнодорожные линии и иные объекты. Однако эти и другие нормы Указанного Закона подрывают саму идею акционерного общества как самостоятельного хозяйствующего субъекта. Если все акции находятся в собственности Российской Федерации, а Правительство РФ осуществляет от имени Российской Феде-Рации полномочия акционера, то нельзя рассматривать ОАО РЖД" как обычное акционерное общество, являющееся собственником своего имущества. Собственником акций ОАО

1 СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 809.

151

"РЖД" остается Российская Федерация. Работа, связанная с учреждением ОАО "РЖД", иных акционерных обществ (промышленных, ремонтных, строительных, организаций торговли), созданием дочерних обществ единого хозяйствующего субъекта, мало похожа на приватизацию, поскольку акции ОАО "РЖД" находятся в собственности Российской Федерации, а полномочия акционера осуществляет Правительство РФ. В данном случае можно говорить о реструктуризации отраслей экономики — процессе более полном, чем приватизация, при котором одновременно решаются вопросы создания и реорганизации финансово-промышленных групп.

В Концепции верно отмечается, что превращение государства в эффективного собственника, упорядочение исполнения им полномочий собственника государственного имущества и субъекта имущественных прав является важной предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в стране и осуществления важнейших функций государства — развивающей и стимулирующей — в отношении национальной экономики. Однако нельзя не отметить, что усиление роли государства в регулировании экономики сводится к выработке системы жесткого, детально регламентируемого механизма контроля за использованием государственной собственности, к дальнейшей приватизации государственного имущества, хотя во многих случаях не достигается кардинального повышения эффективности функционирования акционированных предприятий. В литературе правильно отмечается, что эффективность работы предприятия фактически зависит от деятельности его администрации, т. е. менеджера или директора, а не от состава собственников1. Не следует забывать, что существуют и другие факторы, также влияющие на конечную эффективность фирмы, и даже более существенно, чем только принадлежность ее к той или иной форме собственности2.

В последнее время законодатель стал более внимательно подходить к вопросам приватизации объектов, указанных в ст. 71 Конституции РФ. Так, в Федеральном законе от 7 мая 1998 г. "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных

1              См.: Никологорский Д. Изменение форм собственности и структура про

мышленных предприятий // Вопросы экономики. 1997. № 9. С. 29.

2              См.: Бирюков В., Кузнецова Е. Госсобственность и госсектор в рыночной

экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 12-

С. 58.

152

обществ электроэнергетики, находящихся в федеральной собственности"1 было установлено, что Российской Федерации принадлежит не менее 51% акций, а Правительству РФ была поставлена задача снизить число акций, принадлежащих иностранным инвесторам, до 25%.

В соответствии с Указом Президента РФ от 5 ноября 1992 г. jvje 1134 предусматривается назначение руководителя исполнительного органа РАО "ЕЭС России" Правительством РФ.

В Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. предусмотрено, что акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в прогнозный план приватизации после принятия решения Президентом РФ об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении такими обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических. Акции ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", а также унитарные предприятия, являющиеся субъектами естественных монополий и находящиеся в ведении МПС, включаются в прогнозный план приватизации на основании указанного Закона. В части предприятий железнодорожного транспорта следует руководствоваться указанным выше Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ.

Управление государственной собственностью, как отмечалось ранее, следует рассматривать с двух сторон. Во-первых, это четвертое правомочие собственника (наряду с владением, пользованием и распоряжением), которое в Гражданском кодексе РФ выступает под видом осуществления права государственной собственности. Поскольку любой вид государственной собственности следует рассматривать как многоструктурный (органы государственной власти с соответствующими частями бюджетов, унитарные предприятия, учреждения, имущественные права Российской Федерации и ее субъектов в хозяйственных обществах), постольку органы государственной власти как уполномоченные собственником осуществляют имущественные права, например, давая согласие на создание филиала или представительства. Во-вторых, государство и государственные образования осуществляют управление государственным имуществом, учреждая и ликвидируя предприятия и Учреждения, реорганизуя их, определяя предмет и цели их деятельности. Вопреки мнению Б.Б. Хангельдыева — одного из

'СЗРФ. 1998. №19. Ст. 2070.

153

авторов сборника "Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений" — действия органов исполнительной власти не строятся на принципах равенства участников, свободы договора и других основных началах гражданского законодательства1. Но далее он определяет субъективное право на управление государственным имуществом как правомочие организовывать и направлять работу экономических структур. Налицо явное противоречие между первым и вторым тезисом автора, поскольку организация и направление работы хозяйствующих структур не могут осуществляться на принципах равенства участников гражданского оборота.

Управление государственной собственностью, как мы его понимаем, производно от прав собственника, хотя по форме может казаться административно-правовым. Статьи авторов упомянутого выше сборника не дают точного определения, что же представляет собой управление государственной собственностью, поскольку содержат самые общие характеристики. Такого же типа определения мы находим и в книге Э.В. Талапи-ной: "Предметом административно-правового регулирования являются многообразные отношения, связанные с управлением государственной собственностью"2.

Обратимся к книге Э.В. Талапиной, посвященной управлению государственной собственностью. Начнем с исходных методологических посылок. Рассматривая взаимодействие государства и экономики, она дает ряд определений роли государства — это: 1) регулятор экономических отношений; 2) основной организатор контроля за соблюдением установленных правил на рынке; 3) хозяйствующий субъект; 4) субъект международных экономических отношений3. Следует отметить, что три первых определения, дающих какое-то представление о роли государства во взаимодействии с экономикой, сформулированы недостаточно четко и "перекрывают" одно другим. Понятно, что функция организатора контроля неразрывно связана с функцией установления правил игры на рынке. Но при этом почему-то не отмечается, что правила игры обязательны для самого государства. Но уже совсем непонятно определение государства как хозяйствующего субъекта, так как трудно

1              См.: Хангельдыев Б.Б. Некоторые актуальные вопросы управления феде

ральной государственной собственностью // Административно-правовое ре

гулирование в сфере экономических отношений. М., 2001. С. 79—80.

2              См.: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб.,

2002. С. 19-20.

3              Там же.

154

представить государство в роли предпринимателя. Положение 0 том, что государство — это крупный собственник, обладающий не только обычным имуществом, но и казной, которая в гражданском обороте не участвует, поскольку здесь сфера бюджетного законодательства, не вызывает возражений. Однако данная классификация роли государства слишком прямолинейна и не отражает всего многообразия влияния государства на экономику, а главное, неясно, что понимается под самим государством. Рассматриваемая нами книга посвящена управлению государственной собственностью, но в Указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификаторе правовых актов" управление государственной собственностью не отнесено к административному законодательству1. Нет этой функции и в гражданском праве. Она обнаруживается в разделе 090.000.000 "Хозяйственная деятельность" Классификатора (позиции 090.010.020, 090.040.020, 090.050,020, 090.070.020, 090.080.020, 090.100.020). В этих позициях говорится об управлении отдельными видами хозяйственной деятельности, которая ныне базируется в основном на частной собственности. Далее Э.В. Та-лапина пишет: "Базой для осуществления государственного предпринимательства является государственная собственность; это позволяет говорить о существовании специализированной экономической функции государства, выражающейся в управлении государственной собственностью"2. Но это суждение также неточно, поскольку государство управляет своей собственностью не только в процессе предпринимательства, но и создавая, например, учреждения для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.

По высказанным выше соображениям концепция организации управления государственной собственностью в широком смысле, равно как и в узкоправовом смысле, предложенная Э.В. Талапиной, не может быть признана достаточно доказанной, так как в ней управление объектами прав, продукцией и иными результатами деятельности и сделками подменяется организационной деятельностью государства по учету и распределению объектов государственной собственности, приватизации, национализации и т. п. Единое понятие государственной собственности, которая является многоуровневой и многослойной, Подразделяется на отдельные стадии по осуществлению права

'СЗРФ. 2000. № 12. Ст. 1260. См.: Талапина Э.В. Указ. соч. С. 55.

155

собственности. Не случайно последующие главы рассматриваемой книги посвящены компетенции государственных органов формам управления государственной собственностью, ее судебной защите. В них по существу описываются гражданско-правовые институты, что означает подмену предмета и метода регулирования.

Вопрос разграничения прав государства как собственника и его властных полномочий, пожалуй, наиболее сложный в юридической науке. Законодатель, как мы уже отметили и еще не раз будем обращать на это внимание читателя, не проводит четкой грани между этими понятиями. В ст. 20 Федерального закона о предприятиях в права собственника имущества государственного предприятия включаются полномочия властного характера. Данное обстоятельство следует рассматривать как еще один аргумент в пользу самостоятельности предпринимательского права. В Гражданском кодексе РФ в качестве основания возникновения и прекращения гражданских прав и обязанностей выступает акт государственного органа (ст. 8 и 417 ГК РФ). Почему же юридический факт иной отраслевой принадлежности порождает и прекращает гражданские права и обязанности? Не может здесь применяться и конструкция сложного юридического состава. Такая конструкция юридического факта должна быть свойственна тем отраслям права, которые имеют и метод обязательных предписаний, и метод согласования, что характерно для ряда отраслей права, как кодифицированных, так и некодифицированных (трудового, земельного, экологического, предпринимательского). Методом гражданского права является равенство сторон, основанное на автономии воли и имущественной самостоятельности участников имущественных отношений (ч. I п. I ст. 2 ГК РФ). Осознавая реально существующее противоречие между государством как носителем власти и его участием в имущественных отношениях, составители Гражданского кодекса РФ вынуждены были прибегнуть к юридическим фикциям в тех случаях, когда надо было объяснить участие государства в имущественных отношениях или предпринимательской деятельности. Так, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты называются субъектами гражданского права, а к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом, как следует из ст. 125 ГК РФ, и Российская Федерация, и ее субъекты непосредственно в гражданском обороте не участвуют: в нем

156

выступают органы государственной власти в рамках их компетенции.

Конструкция гражданско-правового представительства в отношениях между государством и его органами неприменима, поскольку между ними существуют отношения власти и подчинения. К тому же в Гражданском кодексе РФ нормами о представительстве охватывается только совершение сделок. Не регулируется Кодексом и управление государственной собственностью, хотя, как будет показано далее, управление имуществом — это право государственного собственника. Таким образом, можно констатировать, что в рамках Гражданского кодекса РФ невозможно урегулировать отношения государственной собственности; для этого необходимо кардинально перестроить раздел II ГК РФ, чему и будет далее уделено особое внимание. Необходимо также более четкое выражение в Гражданском кодексе РФ соотношения гражданского и бюджетного законодательства, а в Налоговом кодексе РФ — соотношения налогового и предпринимательского законодательства. Ведь предпринимательской деятельности, в отличие от имущественных отношений с участием граждан, имманентна связь с налогами и сборами.

В связи с принятием Земельного кодекса РФ возникает вопрос о целесообразности оставления в Гражданском кодексе РФ гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю". Нормы этой главы, как правило, связаны с земельными участками, по большей части находящимися в государственной или муниципальной собственности. На наш взгляд, для регулирования гражданского оборота земельных участков достаточно оставить в Кодексе п. 3 ст. 129 ГК РФ, который предусматривает, что оборот земли и других природных ресурсов допускается в той мере, в какой позволяют законы о земле и других природных ресурсах. При таком подходе земельное право и другие Природоресурсные отрасли займут подобающее место в системе российского права, поскольку ими регулируются соответствующие отношения как методом согласования, так и методом обязательных предписаний. В эти отрасли права органически включатся такие институты, нормам которых присуще сочетание того и иного метода регулирования. Так, публичный сервитут не предусмотрен ст. 274—277 ГК РФ, поскольку Кодекс Регулирует установление сервитута по соглашению сторон. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом. Законом о приватизации 2001 г. предусмотрено, что решение об установлении пуб-

157

личного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного имущества, т. е. на основании акта государственного органа. При этом публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации. Налицо пример сложного юридического состава, который должен регулироваться нормами предпринимательского, а не гражданского законодательства. В связи с этим было бы целесообразно исключить из ст. 8 ГК РФ норму, рассматривающую акт государственного органа, равно как и органа местного самоуправления, как основание, ведущее к возникновению гражданских прав и обязанностей.

В 1998 г. одно из поручений Государственной Думы Федерального Собрания Счетной палате РФ состояло в проверке использования государственной собственности РАО "ЕЭС России". Но можно ли говорить о государственной собственности в пределах акционерного общества, когда имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности? Известно, что Российская Федерация была учредителем РАО "ЕЭС России" и ей согласно закону принадлежит не менее 51% акций, однако все имущество общества принадлежит ему на праве собственности. В этих условиях либо следует признать наличие смешанной формы собственности на акции, либо рассматривать уставный капитал акционерного общества, который составляется из номинальной стоимости акций, приобретенных акционерами, как условную величину, не отражающую в тот или иной момент действительную стоимость имущества акционерного общества, его чистые активы. Эта неопределенность еще более усиливается, если учесть, что акции являются предметом купли-продажи и их действительная стоимость на рынке может значительно превышать номинальную цену. Однако управление акционерным обществом основывается на решениях общего собрания акционеров, которые образуют совет директоров и исполнительный орган исходя из количества акций, принадлежащих тем или иным участникам общества. А в итоге уставный капитал акционерного общества, не отражая его действительное финансовое положение, играет важную роль в управлении всем имуществом общества. Собственником акций является не само акционерное общество, а его участники, которые формирует не только органы юридического лица, но и орган управления -" совет директоров, хотя общее собрание акционеров является высшим органом управления общества. Следовательно, в рз^'

158

icax акционерного права следует говорить как об органах юридического лица, так и об органах управления имуществом акционерного общества.

Органы управления частных организаций — хозяйственных обществ, производственных кооперативов, некоммерческих организаций (кроме учреждений) — осуществляют управление их имуществом, когда решают вопросы реорганизации и ликвидации этих организаций.