§ 2. Приватизация государственного имущества как особый способ приобретения частной собственности

Имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Во-первых, создается впечатление, что ст. 235 ГК РФ повторяет содержание ст. 217 ГК РФ, но это не так. В ст. 235 даются совершенно иные основания прекращения права государственной собственности. Если в ч. II ст. 217 ГК РФ предусматривается общий порядок приобретения и прекращения права собственности ("если законом о приватизации не предусмотрено иное"), то в ст. 235 ГК РФ предусмотрен единственно возможный способ прекращения права государственной, а равно и муниципальной собственности — приватизация. Именно так следует толковать приведенную в ст. 235 норму, а ее расширительное толкование невозможно.

В связи с этим возникает вопрос: может ли Российская Федерация или ее субъект отчуждать свою собственность гражданам и юридическим лицам по нормам § 7 и 8 гл. 30 ГК РФ? Ответ, конечно, утвердительный, но он противоречит ст. 235 ГК РФ.

Во-вторых, определение приватизации как передачи государственного имущества в собственность граждан не является Юридическим. Согласно ст. 223 ГК РФ передача вещи является Моментом, определяющим переход права собственности по Договору независимо от форм собственности, так же как и Переход права хозяйственного ведения или права оперативно-г° управления (п.

131

разно нормы ст. 223—224 поместить в гл. 13 "Общие положения" Кодекса. Таким же образом следовало бы поступить и с ч. III п. 2 ст. 218 ГК РФ, поскольку согласно ст. 58 этого же Кодекса правопреемство при реорганизации юридических лиц включает не только приобретение права собственности у реорганизованного юридического лица, но и прекращение права собственности у реорганизуемого юридического лица. Вообще основания приобретения и прекращения права собственности — это общие положения (ст. 218 ГК РФ). Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится ли имущество в собственности частной или публичной, должны устанавливаться только законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ). Поэтому было бы разумным перестроить раздел II "Право собственности и другие вещные права" Кодекса, усилив его общие положения, и в то же время дать развернутые характеристики отдельных форм права собственности, и прежде всего права государственной собственности.

Первым законодательным актом, регулирующим отношения по приватизации, стало постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. "О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР".

Этот нормативный акт появился в то время, когда в обществе начали набирать силу процессы стихийной "приватизации", ничего общего не имеющие с законностью. В известной мере постановление явилось законодательной основой для приостановления неправомерной деятельности по отчуждению государственного имущества (например, в виде внесения государственного имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ или товариществ). Постановлением был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было соблюсти. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона.

Закон РСФСР о приватизации 1991 г. был принят 3 июля 1991 г.1 (с изменениями и дополнениями от 5 июня 1992 г.)-Отсчет собственно приватизации скорее всего следует вести с

1 ВСНД и ВС. 1991. № 27. Ст. 927.              ¦ у

132

этого законодательного акта. Закон определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, устанавливал ряд важных понятий, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал государственные гарантии прав участников приватизации. Но в Законе содержалась маленькая "хитрость" — он не мог быть приведен в действие без принятия такого законодательного акта, как Государственная программа приватизации, которая должна была установить цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.

Между тем начиная с осени 1991 г. проявилась и постепенно стала нарастать тенденция противостояния между Президентом РФ и Верховным Советом России. Она проявлялась во многих отношениях, и в том числе в области приватизации.

Именно этим можно объяснить то обстоятельство, что в России приватизация фактически началась после принятия Президентом РФ Указа от 29 декабря 1991 г. № 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", утвердившего Основные положения государственной программы приватизации на 1992 г.1

Фактически Указ от 29 декабря 1991 г. № 341 играл роль, которая отводилась непосредственно Государственной программе приватизации, которая по существу являлась первой программой приватизации. В его развитие был принят еще один акт — Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"2, утвердивший несколько очень важных документов, создававших механизм приватизации:

• Временное положение о порядке подачи, оформления и принятия к рассмотрению заявки на приватизацию;
• Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации;
• Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества;
• Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий на аукционе;

1              ВСНД и ВС.

2              Там же. №7. Ст. 312.

133

• Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий по конкурсу;
• Временное положение о порядке использования в 1992 году при приватизации средств фонда экономического стимулирования и прибыли;
• Временное положение о работе комиссий по приватизации.

Оценивая указы Президента РФ в качестве источника норм законодательства о приватизации, нужно иметь в виду следующие обстоятельства.

Первое. Согласно п. 3 постановления V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы" в период до 1 декабря 1992 г. указы Президента России имели по существу силу законодательного акта.

Второе. В период с 21 сентября по 24 декабря 1993 г. законодательное регулирование осуществлялось исключительно в форме указов Президента России. Согласно Указу Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" правовое регулирование в пределах, отнесенных к компетенции Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, осуществлялось путем принятия указов Президента России. Действие этого Указа было отменено Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288.

Одним из признаков расхождения позиций Президента России и Верховного Совета РФ в области приватизации стало торможение приватизации со стороны Верховного Совета РФ-Отнюдь не случайно вторая Государственная программа приватизации была принята постановлением Верховного Совета РФ лишь 11 июня 1992 г., т. е. когда приватизация уже набрала значительные темпы и реализовывалась на правовой основе названных выше Указов Президента России. Весьма примечательным в этом контексте является тот факт, что достаточно долго Государственная программа не публиковалась, очевидно, потому, что вступала в силу лишь с момента опубликования (т. е. с 9 июля 1992 г., когда она и была опубликована).

Значение Государственной программы приватизации на 1992 г. для регулирования сферы отношений в области приватизации трудно переоценить. Фактически это основополагающий документ, который, органически дополняя Закон о при-

134

ватизации 1991 г., содержал конкретный механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Важно здесь отметить, что представительная власть более не участвовала в регулировании процессов приватизации. Дальнейшее регулирование массовой приватизации осуществлялось исключительно указами Президента России и ведомственными нормативными актами. Проводилась она энергично и напористо.

Следующим крупным актом, знаменовавшим собой переход от "малой" приватизации, под которой принято понимать приватизацию торговли, общественного питания и бытового обслуживания, к масштабной приватизации промышленных предприятий, был Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества"1.

Указом были утверждены два документа:

1. Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа.

2. Типовой устав акционерного общества открытого типа.

В соответствии с Указом преобразованию в акционерные общества открытого типа в обязательном порядке подлежали средние и крупные государственные предприятия. Сроки преобразования устанавливались предельно жесткие: вся работа должна была завершиться к 1 ноября 1992 г.

Именно на основании этого Указа Президента РФ в стране началась массовая приватизация государственных предприятий производственной сферы.

Следующим важным нормативным актом, также носящим концептуальный характер, был Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации"2.

В дальнейшем появился Указ Президента РФ от 24 декабря '993 г. № 2284 "О Государственной программе приватизации

'САППРФ. 1992. № 1.Ст. 3.

2 ВСНД и ВС. 1992. № 35. Ст. 2001.

135

государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"1, которым была утверждена третья программа приватизации.

Программа учитывала накопленный опыт в области прива-     I тизации главным образом средних и крупных предприятий, содержала ряд совершенно новых положений, хотя прямо и не относящихся к приватизации, но ставших именно благодаря приватизации чрезвычайно актуальными.

Речь идет прежде всего о защите прав акционеров. Практика первых дней существования приватизированных предприятий показала, что исполнительные органы акционерных обществ, мягко говоря, стали грешить пренебрежением к правам акционеров, на многих предприятиях конфликты между акционерами и исполнительными органами приняли острые формы, на каждом шагу приходилось сталкиваться с нарушениями имущественных интересов акционеров, когда, пользуясь несовершенством законодательства, недобросовестные лица выводили материальные ресурсы предприятий в теневую сферу и по существу присваивали. Попытки юридическим путем перекрыть возможные лазейки в законодательстве позволили накопить опыт для последующей разработки законодательства об акционерных обществах.

Срок ваучерной приватизации истекал 30 июня 1994 г. Для того чтобы перейти к денежному этапу приватизации, требовались изменения в законодательстве. С этой целью принимается Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года"2, которым осуществлялось правовое регулирование процесса приватизации на период денежной приватизации.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон о приватизации 1997 г.) заменил ранее действовавший Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 3 июля 1991 г. Ряд положений Федерального закона 1997 г. значительно улучшали правовые отношения приватизации, которые регу-

'САПП. 1994. № l.Cr.2. 2СЗРФ. 1994. №13. Ст. 1478. 3 Там же. 1997. № 30. Ст. 3595.

136

лировались отмененным Законом 1991 г. В частности, предполагалось принять семнадцать постановлений Правительства, которые должны были заменить принятые в тот период многочисленные постановления Госкомимущества России. В Законе было предусмотрено, что Правительство РФ ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должно представлять в Государственную Думу Федерального Собрания проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации. В этом законе должны были устанавливаться приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Важно также, что в Федеральном законе о приватизации 1997 г. имелись многочисленные отсылки, в которых указывалось на решение тех или иных вопросов в Программе приватизации, а ст. 4 этого Закона целиком была посвящена Программе. В статье содержались сведения, которые должны были быть предусмотрены в Программе приватизации, и в частности прогнозные перечни государственных унитарных предприятий, которые подлежали преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось продать. В ст. 13, 17, 19, 23, 25, 26 Федерального закона о приватизации 1997 г. соответственно предусматривалось, что в Программе приватизации должны быть определены порядок распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации государственного имущества; начальная цена объекта приватизации; рассрочки при оплате государственного имущества, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости. Правительство РФ несколько раз вносило в парламент проект Федерального закона о государственной Программе приватизации, но он каждый раз отвергался.

Таким образом, Закон о Программе приватизации, который применялся бы в совокупности с Программой, не получил права на жизнь. Не случайно, что до сих пор действуют Государственная программа приватизации государственных и Муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвер-^енная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, и Основные положения Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента

137

РФ от 22 июля 1994 г. № 1535, действующие до принятия соответствующих федеральных законов или нормативных актов Правительства РФ в части, не противоречащей Федеральному закону о приватизации 1997 г.

Таким образом, Федеральный закон о приватизации 1997 г. оказался более совершенным актом, вобравшим в себя механизмы, исключающие нарушения прав собственника и инвестора. Кроме того, в нем содержалась норма, позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации: "Все обязательства, возникшие по договорам купли-продажи государственного или муниципального имущества до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат восстановлению в учете продавцами имущества в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в течение двенадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона". Выходит, что соответствующий фонд имущества должен был составить реестр всех договоров купли-продажи — это своего рода ревизия всех приватизационных сделок. При восстановлении учета обязательств следовало бы по возможности более четко формулировать условия договоров купли-продажи, имея в виду требования п. 2 ст. 28 названного Федерального закона, по крайней мере в отношении сделок приватизации, которые были заключены в последнее время. В процессе проведения такой работы сделки приватизации государственного и муниципального имущества, не содержащие стоимостной оценки, должны быть признаны ничтожными с момента их заключения. Они не влекут никаких правовых последствий и считаются недействительными независимо от признания их таковыми судом. Каждая из сторон обязана возвратить полученное по сделке.

При восстановлении в учете договоров купли-продажи государственного имущества фонд имущества вправе ставить вопрос о признании их недействительными в суде. Основаниями для такого признания являлись бы нарушения законов и иных нормативных актов, устанавливающих порядок приватизации, наличие сговора между продавцом имущества и покупателем, в том числе с занижением цены такого имущества и т. д. (п. 2 ст. 29 Федерального закона о приватизации 1997 г.). Гражданский кодекс РФ устанавливает срок исковой давности о применении последствий ничтожной сделки десять лет со дня, когда началось ее исполнение. Поскольку продавец государственного или муниципального имущества выступает заинтересованной стороной в сделке приватизации, постольку восстановление в

138

учете всех договоров купли-продажи должно было осуществляться фондами имущества под контролем собственника. Применительно к федеральной собственности в Законе в качестве органа, имеющего право предъявлять иски в суде о расторжении сделок приватизации, названо Правительство РФ. Совет федерации или Государственная Дума вправе ставить вопрос о расторжении таких сделок только через органы прокуратуры.

Однако, к сожалению, эта норма Закона не была реализована РФФИ, поскольку Правительством РФ не был установлен порядок восстановления в учете обязательств по купле-продаже государственного имущества. Не была принята также в развитие этого Закона и Программа приватизации, что на деле означало, что этот Закон по существу не действовал.

С 28 апреля 2002 г. действует новый Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. (далее — Закон о приватизации 2001 г.). В нем приватизация по-прежнему определяется как возмездное отчуждение государственного имущества в собственность граждан и (или) юридических лиц. Провозглашаются основные принципы приватизации: равенство покупателей государственного имущества, открытость деятельности органов государственной власти и исключительно возмездность отчуждения государственного имущества.

Закон о приватизации 2001 г. устанавливает, на какие отношения, возникающие при отчуждении государственного имущества, не распространяется его действие: отношения по отчуждению земли, природных ресурсов, государственного жилищного фонда, госрезерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, государственного имущества на основании судебного решения и других отношений, Указанных в п. 2 ст. 3 названного Закона.

В настоящее время законодательство Российской Федерации 0 приватизации состоит из Закона о приватизации 2001 г., других Федеральных законов, принимаемых в соответствии с ним (например, о приватизации акций РАО "ЕЭС России", находящихся в федеральной собственности), и иных нормативных Правовых актов. К отношениям по отчуждению государственного имущества, не урегулированным Законом о приватизации 2001 г., применяются нормы гражданского законодательна. Сопоставляя ч. I и II ст. 217 ГК РФ, следует расширительно т°лковать ее содержание, поскольку отчуждение государственного имущества может осуществляться и иными способами

139

помимо приватизации. В то же время надо иметь в виду, что поскольку законодательство о приватизации является специальным по отношению к Гражданскому кодексу РФ, нормы гражданского законодательства применяются в том случае, если Законом о приватизации не предусмотрено иное.

В Законе о приватизации 2001 г. различаются два вида отношений — по управлению государственным имуществом и возникающие непосредственно при самой приватизации. В соответствии с Конституцией РФ Правительству России предоставлено право управления федеральной собственностью (подп. "г" п. 1 ст. 114). Исходя из этого, оно ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, представляет в Государственную Думу Федерального Собрания отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, издает нормативные акты по вопросам приватизации, принимает решения об условиях приватизации федерального имущества (ст. 6 названного Закона). Правительство вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества.

Концепция органов государственной власти субъектов Российской Федерации по приватизации соответствующего государственного имущества определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В Законе о приватизации 2001 г. содержится специальный раздел, посвященный планированию приватизации государственного имущества (ст. 7—10). В этом разделе предусмотрены требования к разработке прогнозного плана (программы), который должен содержать перечень федеральных унитарных предприятий, акции открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иное федеральное имущество, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В прогнозном плане дается характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и указываются предполагаемые сроки приватизации. Акции стратегических акционерных обществ и стратегических предприятий (подп. 1 п. 1 ст. 6 Закона о приватизации 2001 г.) включаются в прогнозный план после решения Президента РФ об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий. Акции ОАО "Газпром", РАО "Единая энергетическая система России", а также субъекты естественных монополий в сфере железнодорожных

140

перевозок включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании специального федерального закона. Решение об условиях приватизации федерального имущества принимается в соответствии с прогнозным планом, в котором содержатся сведения о характеристике имущества, способе приватизации, нормативной цене и иные необходимые для приватизации имущества данные. Со дня утверждения прогнозного плана и до момента перехода права собственности на приватизируемое имущество к покупателю или момента государственной регистрации созданного акционерного общества унитарное предприятие не вправе без согласия собственника сокращать численность работников, получать кредиты, осуществлять выпуск ценных бумаг, выступать учредителем хозяйственных товариществ и обществ, совершать сделки, цена которых превышает размеры, установленные в п. 3 ст. 14 Федерального закона о приватизации 1997 г.

В ст. 13 Закона о приватизации 2001 г. перечислены десять способов приватизации государственного имущества, из которых каждый может применяться только для определенных объектов приватизации. Например, если имущественный комплекс унитарного предприятия превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный Законом об акционерных обществах, приватизация может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество.

Способы приватизации государственного имущества — это специализированные способы приобретения частной собственности с одновременным прекращением права государственной собственности по правилам Закона о приватизации 2001 г. Таким образом, основанием возникновения права частной собственности являются не правила гл. 14—15 ГК РФ, а нормы приватизационного законодательства. Так, прекращение права государственной собственности и возникновение права частной собственности проходят в едином процессе по правилам гл. ГУ Закона о приватизации 2001 г. на основании: прогнозного плана (программы), решения Правительства РФ (уполномоченного федерального органа исполнительной власти) либо °Ргана государственной власти субъекта Российской Федерации и сделки купли-продажи государственного имущества. Учитывая требования п. 5 ст. 16 указанного Закона о том, что при-ватизация государственного имущества осуществляется только способами, указанными этим Законом, следует прийти к вы-В°ДУ, что положения ч. 2 ст. 217 ГК РФ здесь неприменимы, а

141

помещение их в Гражданский кодекс РФ излишне. Поскольку отчуждение государственного имущества при его приватизации происходит не свободно, а на основании прогнозного плана и решения государственных органов власти об условиях приватизации, постольку нельзя говорить об оборотоспособности объектов гражданских прав в смысле ст. 129 ГК РФ. Обязательными условиями договора купли-продажи государственного имущества являются положения, уже однозначно определенные органами государственной власти. Права по передаче объекта права государственной собственности в частную собственность возникают на основании акта государственного органа. Договор же купли-продажи государственного имущества лишь уточняет права и обязанности сторон, исходя из требований Закона о приватизации 2001 г., а также порядок осуществления покупателем полномочий в отношении приватизируемого имущества до перехода к нему права собственности на это имущество. Нормы § 7—8 гл. 30 "Купля-продажа" ГК РФ к данным отношениям не применимы.

В ст. 27 Закона о приватизации 2001 г. предусмотрены особенности сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия. Опубликование прогнозного плана приватизации является уведомлением кредиторов о продаже имущественного комплекса унитарного предприятия. Заявленные кредиторами требования рассматриваются в установленном порядке, при этом не требуется согласия кредиторов на перевод их требований на покупателя. Право собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия переходит к покупателю в порядке, предусмотренном п. 3 и 4 ст. 32 Закона о приватизации 2001 г., при условии погашения задолженности по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением покупателю земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если земельные участки не входят в состав земель сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, земель другого назначения, перечисленных в п. 8 ст. 28 указанного Закона. Одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов. При отчуждении земельных участков право собственности не переходит на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в

142

государственной собственности и не используемые исключительно для обеспечения продаваемых объектов недвижимости.

Объекты культурного наследия могут приватизироваться при условии их обременения по содержанию, сохранению и использованию, которые оформляются охранным обязательством одновременно с заключением сделки приватизации. Охранное свидетельство должно содержать требования к сохранению объекта культурного наследия, условиям доступа граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ (ст. 29 Закона о приватизации 2001 г.).

Объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением объектов, используемых по назначению и указанных в ст. 30 Закона о приватизации 2001 г. Обязательным условием приватизации таких объектов является сохранение их назначения в течение срока, указанного в решении об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.

Таким образом, отчуждение государственного имущества при его приватизации может быть обременено ограничениями, такими как обязанность использовать имущество, приобретенное в порядке приватизации, по определенному назначению; обязанность содержать имущество, не включенное в состав приватизируемого имущественного комплекса, но связанное по своим техническим характеристикам и (или) назначению с приватизируемым имуществом (содержать объекты гражданской обороны, имущество мобилизационного характера и т. п.). Публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизируемого государственного имущества иными лицами. Решение об установлении обременения, в том числе публичного сервитута, принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного имущества. Обременение в этих случаях является существенным условием сделки приватизации. Ограничения прав собственника имущества, приобретенного в порядке приватизации государственного имущества, сохраняются при всех последующих сделках с этим имуществом, вплоть до их отмены. Прекращение обременения, в том числе публичного сервитута, или изменения их условий допускается на основании решения органа, принявшего решение об условиях приватизации, или иного уполномоченного органа либо на основании решения суда, принятого по иску собственника имущества.

Принятие Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества в условиях отсутствия

143

базовых законов, которые предусмотрены Гражданским кодексом РФ (об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (п. 3 ст. 212), об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 214)), означает, что не принято во внимание нынешнее состояние конституционного и гражданского закона. Упомянутые нормы Гражданского кодекса РФ однозначно показывают первичность правил о государственной собственности среди других форм собственности. И частная, и государственная, и муниципальная собственность в равной степени признается и защищается законом, однако Основной закон российского государства, равно как и Гражданский кодекс РФ, отнюдь не говорит о равноправии всех форм собственности, по крайней мере из основополагающих актов этих законов никак не вытекает необходимость приоритета частной собственности перед государственной или муниципальной.

Наряду с приватизацией государственного или муниципального имущества (ст. 217 и 235 ГК РФ) в Кодексе говорится и о национализации, т. е. об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235 ГК РФ). Таким образом, приватизация рассматривается как особый способ приобретения и прекращения права собственности, который регулируется законами о приватизации. Поэтому классификация государственного имущества по возможности его приватизации должна основываться на законах, которые должны быть приняты в развитие Гражданского кодекса РФ. Подход, заложенный в Законе о приватизации 2001 г., нарушает изложенные общие принципы регулирования права собственности и создает неадекватное представление о государственной (равно муниципальной) собственности как ущербной, не свойственной рыночной экономике России. Необходимо в разрабатываемом в соответствии со ст. 212 ГК РФ законе об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, предусмотреть исходя из конституционных норм объекты собственности, которые не подлежат приватизации.

В Гражданском кодексе РФ четко не прописано, каково соотношение между понятиями "осуществление права государственной собственности" и "распоряжение имуществом, находящимся у государственного предприятия на праве хозяйственного ведения" (п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 295 ГК РФ). Почему в первом

144

случае выступают органы государственной власти в пределах своей компетенции, а во втором — сам собственник, хотя по логике следовало бы записать в Кодексе по-иному. В то же вре-мя казенное предприятие, а также учреждение в отношении имущества, за ними закрепленного, осуществляют права владения, пользования и распоряжения (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Подобная же редакция содержится и в п. 1 ст. 1020 ГК РФ, и так же имущество, как и согласно ст. 299 ГК РФ, включается в состав переданного в доверительное управление имущества, а обязанности, возникшие в результате действий по доверительному управлению имуществом, исполняются за счет этого имущества. Очевидно, необходимо было бы указать в ст. 216 ГК РФ, что вещными правами являются только те имущественные права, которые прямо предусмотрены в федеральном законе. Вещные права, связанные с владением и пользованием земельным участком, т. е. вся гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" ГК РФ, должны быть изъяты из Кодекса, так как это предмет правового регулирования Земельного кодекса РФ, о чем уже говорилось ранее.

Мы уже указывали, что права унитарного предприятия как коммерческой организации сильно ограничены Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. Осуществление владения, пользования и распоряжения закрепленным имуществом в соответствии с целями, предметом и видами деятельности, определенными собственником, — это право оперативного управления, а не хозяйственного ведения. Статья 294 ГК РФ, в которой закреплено положение, что унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Кодексом, не изменена названным выше Федеральным законом о предприятиях. Поэтому многие права собственника имущества предприятия, которые предусмотрены в ст. 20 Закона, выходят за пределы, установленные п. 1 ст. 295 ГК РФ. Унитарное предприятие не сможет в полную силу заниматься предпринимательской деятельностью, если основные сделки по распоряжению имуществом оно будет совершать только с согласия органа государственной власти. Нарушен основной принцип предпринимательства — действовать самостоятельно, под свою полную имущественную ответственность. Постановления Правительства РФ, принятые для реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, должны соответствовать требованиям Федерального закона о предприятиях.