§ 3. Структура права государственной собственности

Современное научное решение проблемы собственности связано не только с выбором формы собственности, но и с разделением правомочий собственника между хозяйствующими субъектами1.

Проблему распределения прав собственника между хозяйствующими субъектами и иными лицами Гражданский кодекс РФ решает путем конструирования двух вещных прав — хозяйственного ведения и оперативного управления. Хотя вещные права и включают весь набор правомочий собственности, но реально в полном объеме предприятия и учреждения наделяются правами владения и пользования.

В отношении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ГК РФ предусматривает и другие вещные права: пожизненного наследуемого владения (ст. 265—267), постоянного (бессрочного) пользования (ст. 268—270). Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) устанавливается независимо от того, в чьей собственности находится земельный участок. Таким образом, эти вещные права представляют собой отдельное и вполне конкретное пользование той или иной стороной полезности вещи. В то же время понятие собственности охватывает всю совокупность отношений, связанных с обладанием и оборотом вещи, не предполагая исчисления отдельных сторон ее полезности и даже отвлекаясь от них до такой степени, что право собственности остается возможным, несмотря на отсутствие всех его материальных частей2.

На основании вышесказанного сделаем вывод, что структура права государственной собственности включает любые пре-

1              См.: Пиелинцев О. "Приватизация" против частной собственности // Сво

бодная мысль. 1992. № 3. С. 14.

2              См.: Гамбаров ЮС. Указ. соч. С. 333—334.

92

усмотренные законом вещные права. Однако, несмотря на то т0 право собственности также является вещным правом, следовало бы предусмотреть в законе такую его особенность, как "вместилище" других вещных прав, т.

Каждый вид государственной собственности как системы всех отношений имеет определенную структуру. Мы показали, что государственная собственность состоит из казны, предприятий и учреждений, имущественных прав, представляющих собой вклады, доли и акции унитарных предприятий в имущество коммерческих и некоммерческих организаций.

Средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, соответственно составляют государственную казну Российской Федерации или казну субъекта Российской Федерации. Казну представляют прежде всего денежные средства соответствующего бюджета, расходование которых осуществляется на основе федерального закона о федеральном бюджете или закона соответствующего субъекта Федерации. В случае предоставления финансовой помощи акционерным обществам и другим негосударственным коммерческим организациям в их уставном (складочном) капитале образуются соответствующие доли, принадлежащие Российской Федерации или ее субъектам. Кроме того, в казну должно включаться имущество, которое может находиться только в государственной собственности. Согласно п- 1 ст. 126 ГК РФ на это имущество, находящееся в собственности Российской Федерации или ее субъектов, не может быть обращено взыскание по их обязательствам. До принятия законов об определении имущества, которое может находиться только в государственной собственности (Российской Федерации или ее субъектов), как этого требует п. 3 ст. 212 ГК РФ, под таким же имуществом понимается имущество, приватизация которого запрещена. Однако использование этого имущества Далеко не равнозначно использованию имущества, которое м°Жет находиться только в государственной собственности.

93

соотношение этих видов имущества, принимая во внимание, что имущество, которое может находиться в государственной собственности, является более емким понятием.

Второй составной частью государственной собственности является имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Порядок осуществления действий с закрепленным за ними имуществом производится в соответствии с Федеральным законом о предприятиях 2002 г.

Третью составную часть собственности Российской Федерации и ее субъектов составляют имущественные права, олицетворяющие внесение вкладов в имущество коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с Законом допускается участие юридических лиц. Такое участие возможно практически во всех организационно-правовых формах некоммерческих организаций, кроме учреждений. Поэтому возникает необходимость внесения изменений в ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г.1, предусматривающих запрещение учреждениям участвовать в предпринимательской деятельности, либо внесения оговорки для учреждений, которые в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ вправе заниматься деятельностью, приносящей доходы. Имущественные права на участие в коммерческих и некоммерческих организациях могут осуществляться либо непосредственно органами исполнительной власти (например, Федеральным казначейством при оказании финансовой помощи в счет предоставления акций или иных форм участия в деятельности соответствующих юридических лиц или путем специального права на управление "золотой акцией"), либо путем выдачи согласия унитарному предприятию на распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями (п. 3 ст. 6 Федерального закона о предприятиях).

Структура государственной собственности обусловливает построение государственных органов и юридических лиц, осуществляющих управление объектами этой формы собственности и реализацию прав и обязанностей государственных предприятий и учреждений.

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

94

тельной власти, органы государственной власти субъектов российской Федерации, руководитель унитарного предприятия или учреждения.

Многонациональный народ России является носителем и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно или через органы государственной власти (п 1, 2 ст. 3 Конституции РФ). Государственная федеральная собственность персонифицируется в органах государственной власти, и прежде всего в лице парламента — представительного и законодательного органа страны (ст. 94 Конституции РФ). Президент РФ не может рассматриваться собственником федеральной собственности, так как его полномочия, установленные гл. 4 Конституции РФ, не дают основания для подобного утверждения. Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации является собственником федерального имущества и распоряжается им путем принятия законов как общего характера, так и по отдельным объектам. Например, Законом о приватизации 2001 г. установлено, что акции ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" включаются в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона, т. е. распоряжение этим видом государственного имущества осуществляется парламентом. Однако на практике полномочия парламента по распоряжению федеральной собственностью существенно ограничивались указами Президента РФ, особенно в первой половине 90-х гг. прошлого века. Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, а равно оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств (п. "и", "м" ст. 71 Конституции РФ) находятся в ведении Российской Федерации. Поэтому проблема заключается в том, как толковать слово "ведение".

Если рассматривать этот термин применительно к нахождению имущества только в федеральной собственности, то многие виды приватизированного имущества необходимо опять национализировать или, вернее, реприватизировать.

этим следует отметить неконституционность и Концепции Управления государственным имуществом и приватизации в

°ссийской Федерации: ее следовало бы одобрять парламен-

95

том, а не Правительством РФ. Не отвечают конституционны^ нормам и правила Федерального закона о предприятиях (п. 4 ст. 8), где определяются сферы деятельности, для осуществления которых могут создаваться унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовало бы дать в этом Законе более ясную формулировку о существовании унитарных предприятий, как это было сделано в Законе РСФСР о предприятиях 1990 г.

Исключительно государственным предприятиям разрешается производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических, сильнодействующих и ядовитых веществ, переработка руд драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, изготовление орденов и медалей. Формулировка п. 4 ст. 8 ныне действующего Федерального закона о предприятиях о том, что государственное предприятие может быть создано для обеспечения безопасности Российской Федерации, не позволяет вернуть в сферу деятельности государства как собственника приватизируемые предприятия, которые обеспечивают национальную безопасность России, тем более что в Правительстве РФ подготовлен проект Федерального закона "О государственном и муниципальном имуществе", определяющий, что предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, до 1 января 2008 г. должны быть преобразованы в казенные либо приватизированы или ликвидированы1.

Если же под "ведением" Российской Федерации понимать издание федеральных законов в области деятельности, предусмотренной п. "и" и "м" ст. 71, то следует отметить, что идеология Правительства РФ о том, что надо сужать сферу государства как собственника, также не вполне соответствует конституционным положениям.

Основной закон Российской Федерации предусматривает, что парламент распоряжается федеральной собственностью от имени народа, выражая его волю. Интересно отметить, что в

1 См.: Семена, не давшие всходов // Экономика и жизнь. 2003. № 14. С. 3-

96

Законе о собственности в СССР было записано, что распоряжение и управление государственным имуществом осуществляют от имени народа соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные им государственные органы (п. 1 ст. 19 Закона). В п. 3 ст. 214 ГК РФ предусмотрено, что от имени российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Компетенция является формой правосубъектности органов, осуществляющих функции управления. Специфика объектов управления и целей органов управления существенно отражается на содержании их компетенции'. Однако следует отметить, что компетенция государственных органов по осуществлению права государственной собственности носит особый характер. Она вытекает из вещно-правовой сущности права хозяйственного ведения и права оперативного управления, поскольку некоторые имущественные права унитарные предприятия реализуют с согласия государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица. Такой орган вправе обратиться в суд с иском о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом о предприятиях 2002 г. (п. 3 ст. 20). Однако эта норма Закона не согласуется с п. 1 ст. 166 ГК РФ, который устанавливает, что сделка может быть признана по основаниям, установленным ГК РФ, поскольку ст. 173 Кодекса предусматривает возможность оспаривания сделки лишь в строго определенных ею случаях, которые не охватываются содержанием п. 3 ст. 20 Федерального закона о предприятиях.

Другое дело имущественные права на акции и доли в хозяйственных обществах и товариществах, принадлежащие Российской Федерации и ее субъектам. Здесь эти права принадлежат Указанным субъектам сообща с другими участниками корпораций, за исключением "золотой акции".

Тем самым достаточно полное право государственной собственности, включающее и право управления, заменено циви-листическим понятием "осуществление права", которое не ох-Ватывается ст. 9 ГК РФ. Таким образом, парламент, являясь

См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. •¦ 1984. С. 95.

97

собственником федерального имущества, путем принятия закона устанавливает общий порядок распоряжения тем или иным объектом либо запрещает отчуждение определенных объектов. Так, Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ1 установлено, что такие объекты, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат. Парламент вправе принять закон об особенностях распоряжения конкретным объектом. Например, 7 мая 1998 г. был принят Федеральный закон "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности"2. Своим законом парламент вправе делегировать право распоряжения федеральной собственностью Правительству РФ. Особенно часто это происходит при принятии закона о федеральном бюджете. Это правомочие, получаемое от парламента, следует отличать от конституционного положения, предоставляющего Правительству РФ право осуществлять управление федеральной собственностью (подп. "г" п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Для регулирования государственной собственности ст. 214 ГК РФ явно недостаточно. Необходим федеральный закон о государственной собственности и управлении ею, на основе которого Правительство РФ было бы вправе распределять права собственника федерального имущества между федеральными органами исполнительной власти на верхнем этаже государственной собственности в отношении не только имущества унитарных предприятий, но и федеральной казны.

Итак, право государственной собственности имеет многоуровневую структуру, и его осуществление производится как органами государственной власти, так и унитарными предприятиями и учреждениями, которые выступают в форме юридических лиц. Самостоятельность любого государственного органа и организации в осуществлении правомочий собственности носит относительный характер и зависит от законодательного урегулирования отношений государственной собственности. После вступления в силу Федерального закона о предприятиях

1              СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

2              Там же. 1998. № 19. Ст. 2070.

98

2002 г. правоспособность последних значительно сузилась, уси-дилась централизация управления государственной собственностью. Права собственника имущества предприятия существенно увеличились, а право хозяйственного ведения, не говоря уже о праве оперативного управления, стало более ограниченным. В условиях, когда унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, практически потеряло свою самостоятельность в осуществлении хозяйственной деятельности, его правоспособность как юридического лица по существу сравнялась с правоспособностью казенного предприятия. В то же время, когда последнему утверждают смету доходов и расходов, а орган государственной власти вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, вряд ли казенное предприятие можно рассматривать как коммерческую организацию. При таком правовом положении казенное предприятие не может проявить необходимую в ряде случаев самостоятельность. Доведение до казенного предприятия обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг приводит к сдерживанию инициативы и предприимчивости, а установление субсидиарной ответственности собственника имущества казенного предприятия по обязательствам последнего при недостаточности его имущества ведет к безынициативности предприятия.

Таким образом, в рамках единого права государственной собственности приоритет отдается власти собственника, а само унитарное предприятие, особенно казенное, является скорее объектом управления, а не лицом, самостоятельно осуществляющим права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Такие права собственника имущества предприятия, предусмотренные ст. 20 Федерального закона о предприятиях, как определение порядка составления, утверждения и установления показателей плана (програм-MbI) финансово-хозяйственной деятельности, получение согласия на участие унитарного предприятия в ассоциациях, с°здание филиалов и представительств, совершение крупных и иных сделок, участие унитарного предприятия в иных юридических лицах, утверждение показателей экономической эффективности деятельности унитарных предприятий, противоречат ст. ИЗ, 121, 55, 48, 295 ГК РФ. Эти нормы устанавливают пРеделенные границы, нарушение которых ведет к фикции

99

юридического лица как коммерческой организации. С теоретической точки зрения подобное правовое регулирование также не отвечает демократизации государственной собственности, поскольку ведет к дисбалансу прав собственника в лице федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным имуществом, и прав унитарных предприятий, обладающих четко очерченными в Гражданском кодексе РФ вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления. В Федеральном законе о предприятиях явно просматривается тенденция к упразднению унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, что вряд ли оправданно экономически. Восстановление административной системы управления унитарными предприятиями не отвечает намерениям Правительства РФ осуществить реформу исполнительных органов, а главное, народное хозяйство страны лишается государственного предпринимательства, которое до сих пор составляет серьезную конкуренцию акционерным обществам.

При конструировании права государственной собственности на унитарные предприятия необходимо было бы учесть элементы, раскрывающие частную инициативу их работников. Без этого государственная собственность не будет ориентирована на рыночные формы ведения предпринимательской деятельности. В Законах СССР: о государственном предприятии (объединении), о собственности в СССР, о предприятиях в СССР — были закреплены правовые возможности реального участия трудовых коллективов в управлении имуществом государственного предприятия, создания в результате своего труда собственности членов трудового коллектива. К праву собственности полного хозяйственного ведения применялись правила о праве собственности, если законодательными актами или договором предприятия с собственником не было предусмотрено иное (п. 2 ст. 5 Закона о собственности в РСФСР). Организационно-правовая форма государственного предприятия в таком виде по существу была закреплена в Законе РСФСР о предприятиях 1990 г. Она позволяла работнику за счет эффективной работы его предприятия стать собственником части заработанной прибыли, так как ст. 25 Закона о собственности в СССР не была отменена постановлением Верховного Совета РСФСР «О введении в действие Закона РСФСР "О собственности в РСФСР"»

В социально-политических и экономических условиях 1991 г. эта законодательно оформленная правовая модель государствен-

100

ного предприятия была бы более эффективной, чем преобразование предприятий в открытые акционерные общества в процессе приватизации1. При подобном подходе процесс разгосударствления и приватизации государственной собственности протекал бы постепенно и справедливо, с учетом трудового участия работников. Единственный недостаток в регулировании права государственной собственности состоял в том, что законодатель прямо не признавал за государственным предприятием право собственности на заработанную трудовым коллективом чистую прибыль.

Отметим, что права хозяйственного ведения и оперативного управления являются не самостоятельными вещными правами, а лишь специфическими способами осуществления права государственной собственности2. Такие ограниченные вещные права не являются способами обременения права собственности3.

Невозможно ограничение права собственности договором. Любой договор, заключенный собственником, в силу которого собственник обязывается по отношению к своему контракту предоставить вещь во владение, пользование или даже распоряжение, должен быть отнесен к способам осуществления принадлежащего собственнику права собственности.

Суть права следования заключается в том, что ограниченное вещное право как бы следует за вещью независимо от смены фигуры собственника. Это говорит о том, что такое право, следующее за вещью, имеет самостоятельную ценность, не связанную с правом собственности.

Арест также не может быть отнесен к числу способов реализации права по той простой причине, что источником юридической силы ареста является не воля собственника, а постановление соответствующего уполномоченного государственного органа. Однако цель ареста состоит в ограничении возможности собственника в осуществлении его права. Наложение ареста никак не затрагивает право собственности, сохраняющееся и под арестом в полном объеме. Арест — мера обеспечительного, а не конфискационного порядка. Арест сам по себе не является

См.: Капелюшников Р.И. Экономическая теория права собственности: Методология, основные понятия, круг проблем. М., 1990. С. 11.

См.: Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли. Очерк третий: Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Иоффе О.С. Гражданское право: Избр. труды. М., 2000. С. 94—95; Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 242—267.

См.: Сенгищев В.И. О понятии обременения права // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. № 5. С. 109.

101

субъективным гражданским правом какого-либо другого лица, что также отличает его от обременения права. Целью ареста является, как правило, ограничение собственника в распоряжении принадлежащей ему вещью в ущерб правам и законным интересам других лиц, обычно оспаривающих право собственности на ту же вещь1.

По мнению Д.В. Петрова, единство сущности субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления заключается в необходимости управления имуществом собственника для достижения определенных им целей, при этом происходит отделение бремени содержания имущества от получения пользы и выгоды от его использования2. В то же время автор уравнивает право хозяйственного ведения и оперативного управления с правом собственности, когда утверждает, что все три права выступают правовым механизмом обособления собственного имущества субъекта права, т. е. правами обособления собственного имущества3.

Конечно, если для классификации вещных прав выбрать подобный критерий, то действительно право обособления собственного имущества можно отделить от вещных прав, целью которых является обременение субъекта одного из прав первой группы (хозяйственного ведения и оперативного управления) ради определенных общественно или частно-полезных интересов: право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бесспорного) пользования; сервитуты. Но подобная классификация вещных прав не учитывает производность и зависимость права хозяйственного ведения и права оперативного управления от соответствующего права собственности. Называть государственное имущество, переданное в хозяйственное ведение или оперативное управление, собственным имуществом предприятия или учреждения было бы неверно. Строить свое понимание классификации вещных прав на неточной формулировке Гражданского кодекса РФ по крайней мере некорректно. В ГК РФ есть и более точная формулировка — принадлежащее предприятию имущество (п. 5 ст. 113). В Федеральном законе о предприятиях на этот счет предусмотрена более ясная формула — права собственника унитарного предприятия-

1              См.: Скловский К.И. О возможности ограничения права собственности

договором // Хозяйство и право. 1999. № 5. С. 109—113.

2              См.: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного

управления в системе вещных прав: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канД-

юрид. наук. СПб., 2002. С. 17.

3              См. там же. С. 19.

102

Термин "свое имущество" в этом Законе, как и в ГК РФ, употребляется в смысле государственного (муниципального) имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

Д.В. Петров утверждает, что "предприятие как объект права (ст. 132 ГК), составляющий весь имущественный комплекс (все имущество) унитарного предприятия, находится в казне соответствующего публичного образования"1. С этим вряд ли можно согласиться. Во-первых, это утверждение прямо противоречит п. 4 ст. 214 ГК РФ, в которой ясно проводится различие между имуществом, закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, и государственным имуществом, не закрепленным таким образом. Вопреки мнению Д.В. Петрова имущественный комплекс предприятия принадлежит самому унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Во-вторых, согласно п. 1 ст. 132 ГК РФ предприятие как имущественный комплекс используется для осуществления предпринимательской деятельности. Поэтому аргумент, выдвинутый Д. В. Петровым в обоснование своей позиции о том, что право собственности на весь имущественный комплекс унитарного предприятия тождественно правам учредителя данного юридического лица, направлен мимо цели. Имущественный комплекс предприятия создается для осуществления предпринимательской цели, приведенные же Д. В. Петровым ссылки на статьи ГК РФ предусматривают взаимоотношения юридического лица с учредителем и возможность сохранения права хозяйственного ведения или права оперативного управления при переходе права собственности на Унитарное предприятие как имущественный комплекс к другому лицу. В-третьих, следует признать несостоятельной критику ряда авторов, считающих, что основным объектом права хозяйственного ведения (оперативного управления) унитарного предприятия является его имущественный комплекс в целом. Позиция этих ученых основана на нормах ГК РФ и вопреки мнению Д.В. Петрова не приведет "к невозможности публичного собственника распоряжаться имущественным комплексом унитарного предприятия без согласия последнего, а также к Допущению возможности унитарного предприятия самому Менять собственного учредителя"2. Этот вывод Д.В. Петрова

См.: Петров Д.В. Указ. соч. С. 22. См. там же.

103

можно объяснить тем, что с самого начала он избрал неправильную посылку в своих рассуждениях. На самом деле имущественный комплекс унитарного предприятия в фактическом, организационном и бухгалтерском отношениях конкретно выделен из государственного имущества и не имеет организационно-правового отношения к казне соответствующего публичного собственника. Юридически имущественный комплекс унитарного предприятия закреплен в самостоятельном балансе предприятия и представляет собой иное вещно-правовое качество — право хозяйственного ведения или право оперативного управления. Поэтому унитарное предприятие не вправе обладать ни долей в праве хозяйственного ведения другого предприятия, ни долей в праве оперативного управления. Унитарные предприятия могут быть участниками, членами хозяйственных обществ или товариществ, а также некоммерческих организаций (п. 1 ст. 6 Федерального закона о предприятиях).

В юридической литературе продолжается дискуссия об отраслевой принадлежности права собственности, и в особенности государственной. Д.В. Петров приводит дополнительные аргументы в поддержку мнения о гражданско-правовой природе права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления. Он считает, что различные действия собственников имущества учреждений, унитарных предприятий в отношении имущественных комплексов данных лиц подпадают под регулирование именно гражданского права, не относятся к актам органов публичной власти и являются, по общему правилу, односторонними сделками1.

Прежде всего следует отметить, что решение поставленного вопроса различно в зависимости от формы собственности. Право частной собственности, в особенности гражданина, имеет сравнительно простую структуру, которая не включает право хозяйственного ведения или право оперативного управления, равно как иные вещные права (пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование), за исключением сервитута.

Если речь идет о праве государственной собственности, то здесь чрезвычайно важным оказывается вопрос об объектах права собственности, ее субъектах и формах реализации права государственной собственности. Применительно к средствам государственного бюджета, имуществу Банка России и иным финансовым средствам с полным основанием можно утверж-

1 См.: Петров Д.В. Указ. соч. С. 23.

104

дать, что это предмет бюджетного права, нормы которого перед гражданским правом имеют приоритет специального законодательства. Распоряжение бюджетными средствами осуществляется в рамках бюджетного процесса, который имеет детально проработанную систему накопления и распоряжения этими средствами в рамках ежегодного Федерального закона о федеральном бюджете. Здесь к актам по распоряжению денежными средствами неприменимы нормы о сделках, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ. Как мы уже отмечали, нормы гл. 5 ПС РФ в этой части вообще должны быть исключены из Кодекса1.

Неудачно сформулированы и нормы Кодекса об осуществлении права государственной собственности. С одной стороны, к Российской Федерации, ее субъектам, названным субъектами гражданского права, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. С другой стороны, от имени Российской Федерации и ее субъектов могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Учитывая, что в актах, определяющих статус таких органов, могут оказаться пробелы в приобретении и осуществлении прав и обязанностей, в п. 3 ст. 125 ГК РФ предусмотрено выступление государственных органов, а также юридических лиц и граждан от имени Российской Федерации или ее субъектов по специальному поручению. Выходит, что Российская Федерация и ее субъекты не признаются юридическими лицами в плане ст. 48 ГК РФ, но являются субъектами гражданского права, права и обязанности которых приобретают государственные органы, юридические лица и граждане и осуществляются ими. Отсюда следует, что гл. 4 ГК РФ применяется к Российской Федерации и ее субъектам с учетом особенностей этих сУбъектов и иных федеральных законов (об унитарных предприятиях, приватизации государственного имущества, акдио-НеРных обществах).

Сопоставление норм гл. 5 и п. 3 ст. 214 ГК РФ позволяет сделать вывод, что осуществление права собственника от имени

См.: Андреев В.К. Правовые проблемы финансового контроля (о финан-вом праве и полномочиях Счетной палаты Российской Федерации) // Право и политика. 2001. № 3. С. 93.

105

Российской Федерации, ее субъектов органами и лицами, указанными в ст. 125 ГК РФ, имеет совершенно иное содержание и не сводится к приобретению гражданских прав и принятию на себя гражданских обязанностей в рамках ст. 53 ГК РФ. Российская Федерация, ее субъекты управляют своим имуществом либо решая вопросы о создании, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий и учреждений, либо передавая свое имущество в пользование и владение, либо приватизируя его. Осуществление права государственного собственника имеет более широкое содержание, и оно по существу отождествляется с управлением государственным имуществом. Последнее проявляется и в действиях по распоряжению имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями и учреждениями. Так, с согласия собственника осуществляется распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также акциями, принадлежащими унитарному предприятию (п. 2 ст. 6 Федерального закона о предприятиях).

Какова же природа действий государственного органа по выдаче согласия на совершение сделки, для которой требуется согласие собственника? Д. В. Петров считает, что в этих случаях совершается односторонняя сделка. Для публичных собственников указанные сделки могут совершаться в форме соответствующих распорядительных актов органа, уполномоченного на основании ст. 125 ГК РФ представлять собственника. Однако форма акта не может изменить сущности юридического факта (сделки)1. На наш взгляд, подобное мнение ошибочно. В данном случае акт государственного органа не может квалифицироваться как односторонняя сделка. Сделкой признаются действия граждан и юридических лиц, а не государственных органов. Акты последних, принятые в надлежащей форме, могут быть основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, представляющих собой самостоятельное гражданско-правовое обязательство. Нельзя рассматривать действие государственного органа при осуществлении права собственника как представителя. В ГК РФ представительство связывается с совершением только сделки, а не каких-либо иных юридических актов. При осуществлении права государственной собственности происходит производство товаров, работ и услуг, т. е. предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая деятельность, а также управленческая, социально-

1 См.: Петров Д.В. Указ. соч. С. 23.

106

культурная и иная деятельность некоммерческого характера. Объяснять эту деятельность с позиции теории представительства не позволяют узкие рамки ст. 184 ГК РФ, в которой коммерческое представительство сводится к заключению предпринимателями договоров с помощью представителей. Предпринимательская деятельность возникает и в сфере создания определенных предпосылок по возникновению подобных обязательств (в частности, в результате действий государственных органов). Все это не укладывается в рамки Гражданского кодекса РФ, требует принятия федеральных законов, которые никак не могут соответствовать нормам Кодекса, как это требует п. 2 ст. 3 ГК РФ, почему-то признаваемый первым федеральным законом среди равных. Сами по себе характер гражданского оборота, диспозитивность гражданско-правового регулирования, применение гражданского закона по аналогии отторгают названную норму, делают ее тормозом в развитии не только гражданского, но и других отраслей права, прежде всего предпринимательского.

Следует подчеркнуть, что право государственной собственности регулируется многими отраслями права, прежде всего конституционного, гражданского, административного, бюджетного, земельного. Конечно, преобладающую роль играют нормы (правила), содержащиеся в гражданском и административном праве, которые в сфере хозяйствования и оказания управленческих услуг должны войти в новый федеральный закон о государственной собственности и управлении ею, который органической частью должен войти в Предпринимательский кодекс Российской Федерации, очевидность принятия которого обозначалась в процессе применения Гражданского кодекса РФ.

Регулирование в ГК РФ как потребительских, так и предпринимательских отношений отрицательно сказывается и на Разделе II "Право собственности и другие вещные права" Кодекса. В нем нет ясных ориентиров, какие вещные права применяются при осуществлении предпринимательской деятельности, а какие представляют собой ограничения субъективного пРава собственности, т. е. в этих случаях собственник вынужден терпеть определенные неудобства в пользу лица, не являющегося собственником имущества. Например, ст. 216 ГК РФ названа "Вещные права лиц, не являющихся собственниками", °Днако в ней упоминается и право собственности. Видимо, это сДелано для того, чтобы выделить право собственности из других вещных прав и чтобы не было оснований для особой ха-

рактеристики этого вещного права. В упомянутой статье не решен вопрос о возникновении вещных прав: только на основании закона или и в силу договора? Казалось бы, ограниченное вещное право может возникнуть на основании закона. Но в п. 3 ст. 274 ГК РФ предусматривается, что сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. В случае недостижения соглашения спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

В Законе о приватизации 2001 г. предусмотрено установление публичного сервитута, по которому собственник обязан допускать ограниченное использование приватизируемого государственного имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно обеспечивать возможность прокладки и использования линий электропередачи, связи и трубопроводов, систем водоснабжения, канализации и мелиорации, обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд и т. п. (п. 3 ст. 31 Закона).

Целесообразно было бы вещные права, связанные с земельными участками, вовсе исключить из Гражданского кодекса РФ, равно как и всю гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю". Нормам, которыми регулируются эти отношения, место в Земельном кодексе РФ. В таком случае нормы, регулирующие право хозяйственного ведения и право оперативного управления, расположились бы вслед за нормами о государственной и муниципальной собственности. Надобность же в ст. 216 ГК РФ вовсе отпала бы. Право государственной собственности получило бы завершенное закрепление в ГК РФ, что не исключает специального закона о государственной собственности и управлении ею. Нормы гл. 19 "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления" были бы органически включены в право государственной собственности. Принятие Федерального закона о предприятиях непременно требует введения специальной главы о государственной собственности в Гражданский кодекс РФ, а лучше в Предпринимательский кодекс РФ, необходимость которого вызывается потребностями развития рыночной экономики в России.

Отношения государственной собственности, как отмечается в литературе1, характеризуются исключительной сложностью, здесь целая система отношений, определенным образом упорядоченная внутренними закономерностями и самим пра-

' См.: Зинченко С.А., Галов В.В. Собственность и производные вещные пра ва: Теория и практика. Ростов н/Д., 2003. С. 83—98.

108

воМ- Положения ст. 71 и подп. "г" п. 1 ст. 72 Конституции РФ приводят к выводу о существовании федеральной государствен-ной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, т. е. Конституция РФ не только выделяет федераль-ную собственность и управление ею, но и намечает разграничение между нею и собственностью субъектов Федерации, а также между ними. Конечно, такой вывод о внутрисистемном разграничении государственной формы как таковой, упомянутой в ст. 8 Основного закона, верен, исходя из лапидарности текста Конституции.

При определении границ государственной собственности и ее существа следует иметь в виду, что последняя определяется политическим характером, обусловленным не только тем, что ее субъектами являются государственные образования, но и ее громадной социальной ролью в деле обеспечения достойной жизни и свободного развития человека. Никакая другая форма собственности эту роль в нынешних условиях России играть не сможет. Продолжающаяся приватизация государственной собственности, безвозмездная передача в муниципальную собственность объектов государственной собственности, прежде всего жилищно-коммунального характера, не смогут поколебать эту роль государственной собственности. Не случайно земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Для государственной собственности признак общенародного достояния является характерным, только ей присущим. И федеральная государственная собственность, и собственность каждого субъекта Российской Федерации, будучи имущественно обособленными, имеют одинаковую правовую природу и социально-экономическую направленность. Имущество субъектов Российской Федерации — это не общая собственность Российской Федерации. Каждый субъект Российской Федерации и вся Российская Федерация — это отдельные, независимые друг от друга собственники своего имущества. Их объединяет установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, т. е. единое экономическое пространство.

Таким образом, в отличие от мнения С.А. Зинченко и "В. Галова1 о том, что в государственной собственности присутствуют две взаимодействующие закономерности (два нача-

1 См.: Зинченко С.А., Галов В.В. Указ. соч. С. 83—98.

109

ла): товарно-имущественная и управленческо-регулятивная, мы считаем, что для этой формы собственности характерно наличие четвертого правомочия — права управления. При таком подходе нет необходимости рассматривать Российскую Федерацию и как единого собственника имущества, и как собственника только того имущества, которое закреплено за ней непосредственно. Возможность установления правовых основ единого рынка и единого экономического пространства проистекает не из того, что Российская Федерация проявляет себя как единый собственник всего государственного имущества, а из возможностей соответствующего правового регулирования. Нельзя рассматривать взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов как соотношение целого и части. Субъект Российской Федерации — самостоятельный собственник своего государственного имущества; вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов.

Приведенный названными выше авторами пример из арбитражной практики о споре между ООО "Агро-Нефть-Транзит" и 000 "Азия—Сибирь" не подтверждает выдвинутого ими положения о том, что Российская Федерация — единый собственник государственного имущества. Согласно п. 6 ст. 126 ГК РФ, если Российская Федерация приняла на себя гарантию по обязательствам субъекта Федерации, то она и должна отвечать по этим обязательствам. Следует подвегнуть критике арбитражную практику, которая складывается вопреки нормам гражданского законодательства, и защищать в данном случае частную собственность, поскольку, еще раз подчеркнем, согласно ст. 8 Конституции РФ и частная, и государственная собственность пользуется равной защитой.

В экономической литературе отмечается тенденция к усилению роли государства во всех сферах экономики. Правовой природой государственного вмешательства служит сама сущность государственной организации и социальной жизни общества, в том числе экономики. Причиной меньшей активности государства служит лишь более высокая эффективность саморегулирования экономики, а не наоборот. Существуют и другие факторы, определяющие конечную эффективность фирмы, наряду с принадлежностью ее к той или иной форме собственности1.

' См.: Бирюков В., Кузнецова Е. Госсобственность и госсектор в рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 21-С. 57-58.

ПО

Огосударствление предпринимательской деятельности имеет свои пределы, которые зависят от соотношения эффективности предприятий двух секторов: государственного и частно-г0. Как всякие социально-экономические процессы, этот процесс также носит колебательный характер и представляет собой часть адаптационного процесса, который реагирует на множество сопряженных факторов. Поэтому из факта, что за два последних десятилетия доля государства в предпринимательской деятельности нации в индустриальных странах Запада снизилась, вовсе не следует, что мы наблюдаем принципиально новую долговременную тенденцию. Наличие количественных переделов и распределительных функций государства означает, что основные рычаги воздействия государства на экономику и в целом на социальные процессы все более становятся правовыми и институционными1.

Не случайно российское государство стремится все активнее участвовать в частном капитале. Примером может служить постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 548 "О порядке выделения средств из федерального бюджета на 1998 г. негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Российской Федерации либо увеличения доли Российской Федерации в уставном капитале этих организаций"2. Постановлением предусматривается выделение акционерным обществам государственных капиталовложений на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение находящихся в их собственности объектов, включенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд.

См.: Бирюков В., Кузнецова Е. Госсобственность и госсектор в рыночной кономике // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 3. lt;~. 14-21.

2 СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2550.