§ 2. Система государственного сектора экономики

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации в государственный сектор экономики включаются экономические отношения, связанные с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казной Российской Федерации, а также имущественные права Российской Федерации, вытекающие из ее участия в коммерческих организациях.

БНА федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 18. С. 52—54. Там же. № 15. С. 158-159.

75

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 939 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. № Г'1 при разработке прогноза развития государственного сектора экономики к хозяйствующим субъектам государственного сектора экономики относятся:

• государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;
• государственные учреждения;
• хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности;
• хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

Названное постановление Правительства РФ позволяет считать Банк России хозяйствующим субъектом государственного сектора экономики, хотя правовой статус его как юридического лица исходя из Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (далее — Закон о Банке России)2 не ясен. Банк России является юридическим лицом, но организационно-правовая форма его в Законе не указана. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, Банк владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены названным Федеральным законом.

'СЗРФ. 2003. № 1.С. 132. 2 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

76

иНое не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, Банк России является государственным учреждением, особенности правового положения которого определены специальным Федеральным законом (в соответствии с п. 3 ст. 120

ГК РФ)-

В Концепции указывается, что ее положения не распространяются на государственное имущество, вовлекаемое в бюджетный процесс. Но это замечание неточно, так как согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ средства бюджета, равно как и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации.

Вслед за Концепцией предметом специального рассмотрения в настоящем исследовании не являются земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, а также объекты интеллектуальной собственности, хотя они и могут быть объектами государственной собственности. По этим соображениям при определении состава государственной собственности на недвижимые и движимые вещи, ценные бумаги во многом следует руководствоваться упомянутой Концепцией и теми законами и иными правовыми актами, которые приняты для ее реализации. Названные в Концепции элементы государственного сектора экономики составляют федеральную собственность, право на которую принадлежит Российской Федерации.

По такому же образцу строится другой вид государственной собственности — государственная собственность субъектов Российской Федерации, т. е. она включает также государственные предприятия и учреждения, государственную казну, имущественные права субъектов Российской Федерации, возникающие из их участия в коммерческих организациях.

Таким образом, систему права государственной собственности в России составляют два ее вида: собственность Российской Федерации и собственность 89 субъектов Российской Федерации. Как уже указывалось, объектами права государственной собственности являются пять наиболее крупных групп имуще-Ства: предприятия и другая недвижимость, движимое имуще-Тв°, финансовая собственность, земля и другие природные Ресурсы, результаты интеллектуальной деятельности. Финан-°вая собственность Российской Федерации по существу со-

адает с казной России, выражается прежде всего в средствах федерального бюджета, других государственных бюджетах, ф°ндахит. п.

77

Согласно подп. "в" п. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пункт 5 ст. 214 ГК РФ предусматривает, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. До принятия такого закона действует постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"1.

Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК РФ). Специального закона на этот счет пока не принято, но в п. 6 ст. 43 Закона о приватизации 2001 г.

Собственниками государственного имущества являются лица, обладающие правом присвоения имущества и осуществления в отношении него юридически значимых действий. В отличие от частной собственности пределы экономической власти публичного собственника регламентируются не только правилами о сделках и юридических поступках, но и властными актами определенной структуры федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации. В п. 3 ст. 214 ГК РФ предусматривается, что от имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы,

1 ВСНД и ВС. 1992. № 3. Ст. 89.

78

также юридические лица и граждане. Так, в Законе о приватизации 2001 г. установлено, что по специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (ст. 6). Таким образом, система государственной собственности выражается не только в двух видах собственности — федеральной и собственности субъектов Российской Федерации. Существует еще и внутреннее членение их субъектов, которые в гражданском законодательстве называются собственниками государственного имущества. Например, в ряде статей ГК РФ при определении хозяйственного ведения и оперативного управления употребляется понятие "собственник" (ст. 295, 296, 297, 299, 300).

Как мы отметили, в систему государственной собственности входит также членение государственного имущества в зависимости от того, закрепляется ли оно за государственными предприятиями и учреждениями или составляет государственную казну.

В Законе о собственности в РСФСР от 24 декабря 1990 г. были установлены случаи, когда по усмотрению собственника правами владения, пользования и распоряжения его имуществом могут быть наделены другие лица, которые осуществляют эти права в пределах, предусмотренных Законом и собственником. Статья 5 Закона о собственности в РСФСР называла такие права вещными и специально выделяла право полного хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Характеризуя юридическую природу вещных прав в период Действия Закона о собственности в РСФСР, следует подчеркнуть, что лица, обладавшие ими, имели право владения, пользования и распоряжения, т. е. те же правомочия, что и собственник. Но вещные права, будучи производными от пра-ва собственности, устанавливались по усмотрению собствен-Ника как в пределах форм, предусмотренных Законом, так и самостоятельно. Эти два обстоятельства позволяли сделать вы-В°Д, что право собственности по российскому законодатель-ТвУ не включалось в вещные права. В то же время в отличие от "Щей правовой традиции вещные права, как мы отметили, °гли устанавливаться самим собственником, т. е. их перечень фого не определялся Законом.

79

В России вещные права закрепляли формы хозяйственного или иного использования имущества собственника. Создавая определенную устойчивость в исполнении трудовых функций, они могли гармонически сочетать интересы собственника и граждан, работающих на предприятии или в учреждении. В отличие от собственности эти права всегда являлись вещно-трудовыми, так как несли в себе остатки социалистических представлений об общенародном характере государственной собственности, трудовом коллективе как хозяине на производстве. Если сравнивать их с западными аналогами, то сходными их можно считать лишь по названию. Массовое акционирование государственных и муниципальных предприятий показало, что право полного хозяйственного ведения вступает в явное противоречие с титулом права частной собственности акционерного общества.

По Закону о собственности в РСФСР любой собственник мог закрепить свое имущество на праве полного хозяйственного ведения за созданным им предприятием. Вопрос о создании предприятия решал только собственник, и никто другой независимо от того, шла ли речь о частном, государственном (муниципальном) предприятии или о предприятии общественного объединения (организации). Правда, здесь имелись различия в порядке создания предприятия, вызванные структурой разных форм собственности. Применительно к государственной (муниципальной) собственности появляется орган, уполномоченный управлять имуществом.

Решая вопрос об открытии предприятия, собственник "проигрывает" множество хозяйственных ситуаций с целью получения максимально большой прибыли, идет на риск в поисках сбыта предполагаемых к выпуску товаров, берет на себя имущественную ответственность в пределах, определяемых организационно-правовой формой предприятия. Предприятие — самостоятельный хозяйствующий субъект, и его собственник не имеет права вмешиваться в деятельность предприятия после заключения договора с управляющим (п. 2 ст. 3 Закона РСФСР о предприятиях). Право полного хозяйственного ведения давало возможность предприятию в рамках контракта (договора) с собственником имущества активно заниматься предпринимательской деятельностью, отвечая по своим обязательствам любым имуществом.

Осуществляя право полного хозяйственного ведения закрепленным за ним имуществом, предприятие владело, пользовалось и распоряжалось им, совершало в отношении указанного имущества любые действия, не противоречащие закону. К нему применялись правила о праве собственности, если законода-

80

тельными актами или договором предприятия с собственником не предусматривалось иное (п. 2 ст. 5 Закона о собственно-сти в РСФСР).

Право полного хозяйственного ведения предприятия определялось законодателем как право собственности, ограниченное законодательными актами и договором собственника с предприятием. Это право, так же как и право собственности, сложное по составу и содержанию. Оно не сводится к отдельным проявлениям права владения, пользования и распоряжения, а представляет собой комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных возможностей по хозяйственному использованию имущества, направленному на производство продукции, выполнение работ и оказание услуг в целях получения прибыли.

Формула закона о применимости к праву полного хозяйственного ведения правил о праве собственности — это прежде всего юридико-технический прием, позволявший уменьшить объем нормативного материала, но при этом затруднявший понимание и применение этого института. В Законах о собственности, о предприятиях, в текущем законодательстве не только раскрывались различные грани этого правового института, но и давались несовпадающие формулировки. В одних случаях говорилось о наделении собственником других лиц правами владения, пользования и распоряжения, в других — о закреплении за предприятием имущества на праве полного хозяйственного ведения, в-третьих, перечисляя вещные права на землю и природные ресурсы, закон вовсе не определял их природу. Применительно же к предприятиям, созданным или приобретенным общественными объединениями, а также к государственным и муниципальным предприятиям утверждалось, что они обладают правом полного хозяйственного ведения на закрепленное за ними имущество (п. 2 ст. 17 и п. 2 ст. 24 Закона о собственности в РСФСР).

В Законе РСФСР о предприятиях 1990 г. указывалось, что Имущество государственных и муниципальных предприятий Может передаваться в хозяйственное ведение предприятию в лице трудового коллектива (п. 2 ст. 6 и п. 2 ст. 7 Закона). Из-за Небрежного изложения норм можно даже прийти к выводу, Что существует хозяйственное ведение, отличное от полного х°зяйственного ведения.

Следует согласиться с положением, выдвинутым Д.В. Петровым, о том, что отказ от института хозяйственного ведения ак способа управления имуществом любого собственника за Чет расширения сферы применения института права соб-

81

ственности хозяйственных обществ и товариществ является преждевременным. В то же время, на наш взгляд, было бы неправильно создавать в российской правовой системе единое производное от права собственности, формы обособления собственного имущества, объединяя действующее ныне право хозяйственного ведения и право оперативного управления1. Не соответствует п. 4 ст. 214 ГК РФ и утверждение Д.В. Петрова о том, что предприятие как объект права (ст. 132 ГК РФ), составляющее имущественный комплекс унитарного предприятия, находится в казне соответствующего публичного образования2. Имущественный комплекс унитарного предприятия хотя и входит в систему государственной собственности, но как элемент ее структуры имеет совершенно иной характер.

Собственник в лице уполномоченных им органов государственной власти управляет не предприятием, а его имуществом, решая вопросы создания предприятия и определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначения директора, осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего имущества (п. 1 ст. 295 ГК РФ). Значит, в случае создания собственником унитарных предприятий возникают проблемы управления ими, которые он решал лично либо уполномочивал для этой цели других лиц. Юридически право управления имуществом предприятия закрепляется в уставе предприятия путем определения прав собственника имущества унитарного предприятия и компетенции руководителя унитарного предприятия. Не случайно ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (далее— Федеральный закон о предприятиях)3, в которой перечислены многочисленные права собственника имущества унитарного предприятия, помещена в гл. IV "Управление унитарным предприятием". Это говорит о том, что экономические права собственника в отношении имущества по-прежнему выглядят как права вышестоящего органа. Собственник в лице органов государственной власти приобретает право тотального контроля за использованием имущества предприятия, которое Гражданским кодексом РФ признается коммерческой организацией. Контроль осуществляется не только через опреде-

1              См.: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного

управления в системе вещных прав: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канД-

юрид. наук. СПб., 2002. С. 8—9.

2              См. там же. С. 9.

3              СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 47.

82

леНие цели, предмета и видов деятельности, показателей экономической эффективности, но и через квалификацию сделок, заключаемых унитарным предприятием независимо от его вида- Собственник вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожных сделок (п. 3 ст. 20 Федерального закона о предприятиях).

По содержанию полномочия государственных органов, осуществляющих права собственника имущества унитарного предприятия, представляются предпринимательскими, однако по форме они являются административно-правовыми. Следует признать плодотворной модель, предложенную С.А. Зинченко, который еще в период действия административно-командной системы управления народным хозяйством рассматривал систему прав общенародной собственности как структурно-сложную, включающую права и хозяйственного руководства, и оперативного управления1.

Право государственной собственности на уровне правомочия распоряжения независимо от ее вида сосредоточивается как в самом унитарном предприятии, так и в государственных органах, в ведении которых оно находится. И хотя имущественные права на объекты государственной собственности принадлежат унитарному предприятию, что находит отражение в его самостоятельном бухгалтерском балансе, осуществить их предприятие вправе лишь с согласия государственного органа. Тем самым содержание права государственной собственности дополняется еще одним правомочием — управлением. Данное правомочие носит имущественный характер, т. е. свидетельствует об экономической власти государственного собственника.

Законодатель не только не проводит различий между управлением как коммерческим правомочием права государственной собственности и административным управлением государственным имуществом, что проявляется в создании, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий, но и не всегда проводит четкую грань между правом хозяйственного ведения (оперативного управления) и правом собственности хозяйственно общества. Ярким примером такого подхода является пра-Вов°й статус Центрального банка Российской Федерации. Мы отмечали ранее, что Законом о Банке России предусмотрено,

См.: Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР (хозяйствен-, ~пРавовой аспект): Автореф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра юрид. наук. М., 1У89. с. П.

83

что уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены этим Законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию, распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Значит, для того чтобы изъять имущество и обременить его какими-то обязательствами, требуется издание федерального закона, т. е. парламент Российской Федерации должен принимать специальный закон для изъятия своего же имущества. Не случайно в названном Законе не определена организационно-правовая форма юридического лица, а значит, и имущественная ответственность за неправомерные действия Банка России. Зачем же существует формулировка ч. 2 ст. 2 Закона о Банке России о том, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом? Мы уже отмечали, что такая неясная позиция Банка России в отношении осуществления полномочий, а не прав (что характерно для собственника) приводит к значительным нарушениям других законов и ведет к обогащению руководящих работников Банка России за счет государственных средств1.

Ошибочно строить понятие органа, управляющего имуществом собственника, его структуру и функции, опираясь на сеть многочисленных министерств, комитетов, служб, агентств, комиссий, надзоров. В переходный к рыночной экономике период их существование и функционирование необходимо, но конечно же не в таких масштабах и не с такими по-прежнему нередко командно-административными полномочиями.

Собственник вправе получать часть прибыли от использования имущества, которое он передал предприятию в размере, определяемом договором между собственником и предприятием. Споры, возникающие при определении этой доли, решались судом (п. 2 ст. 5 Закона о собственности в РСФСР). Ныне часть прибыли, остающейся в распоряжении унитарного предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей, перечисляется в бюджет в порядке, размерах и в сроки, кото-

1 См.: Андреев В. О займе, смежных договорах и банках // Экономика И жизнь. 1999. №28. С. 24.

ie определяются Правительством РФ либо органами субъектов Российской Федерации. Никакого оспаривания, как было панее, не предусматривается (п. 2 ст. 17 Закона). Спрашивается, будет ли заинтересован коллектив предприятия в увеличении прибыли от результатов своей предпринимательской деятельности?

Другим видом вещного права является право оперативного управления. Собственник финансирует за счет своих средств учреждение или казенное предприятие, закрепляя за ним свое имущество. Казенное предприятие (учреждение) осуществляет права владения, пользования и распоряжения указанным имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Хотя учреждение (казенное предприятие) обладает триадой правомочий собственника, оно может осуществлять юридические действия с имуществом, строго руководствуясь указаниями собственника. Такими ограничениями право оперативного управления отличалось и отличается от права хозяйственного ведения. Поскольку казенное предприятие (учреждение) финансируется собственником, оно не несет бремя, связанное с содержанием закрепленного за ним имущества. Учреждение несет ответственность по своим обязательствам только денежными средствами, и на его имущество, находящееся в оперативном управлении, нельзя обратить взыскание. В случае недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность за него несет собственник. Если у предприятия нельзя изымать и перераспределять имущество, закрепленное за ним на праве хозяйственного ведения, то у казенного предприятия (учреждения) это возможно, основываясь на законе (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона о предприятиях собственник имущества казенного предприятия вправе изымать у него излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, Доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Почему же законодателем избрана именно вещно-правовая Форма использования, а не договорная, скажем, аренда имущества? Право оперативного управления, включающее право Падения, пользования и распоряжения имуществом собственника, пусть с известными и довольно значительными ограни-ЧеНиями, позволяет обеспечить стабильность выполнения функций учреждения, что практически невозможно при договорных

85

формах использования имущества, которые не включают в единстве права пользования, владения и распоряжения.

Право оперативного управления выгодно и собственнику. Он вправе без каких либо объяснений, по своему усмотрению перераспределить изъятое имущество между другими созданными им юридическими учреждениями. В отношении же имущества предприятия собственник может изъять его только в случаях, предусмотренных в учредительных документах.

Учреждения с согласия собственника вправе заниматься предпринимательской деятельностью в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Они приобретают право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов. В законах об отдельных видах учреждений эти положения получают дальнейшее развитие и конкретизацию. Так, в Законе "Об образовании" от 10 июля 1992 г.1 предусмотрено, что образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом. В этой деятельности образовательное учреждение приравнивается к предприятию и подпадает под действие законодательства Российской Федерации в области предпринимательской деятельности (ст. 47 Закона). Образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности; а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Аналогичные нормы содержатся в Законе РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"2.

Норма о возможности учреждения заниматься предпринимательской деятельностью и иметь право полного хозяйственного ведения на полученные от нее доходы и приобретенное таким образом имущество (п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства) позволяла сблизить права учреждения по распоряжению доходами с правами предприятия.

Однако оставался открытым вопрос: может ли государственное учреждение обладать имуществом на праве полного хозяйственного ведения, не получая разрешения от собственника на

1              ВСНД и ВС. 1992. № 30. Ст. 1797.

2              Там же. №46. Ст. 2615.

86

занятие предпринимательской деятельностью? Видимо, исходя из содержания п. 1 ст. 5 Закона о собственности в РСФСР, которая предусматривала наделение правами владения, пользования и распоряжения других лиц в пределах, установленных собственником, ответ должен быть положительным. Собственник может предоставить учреждению, финансируемому за его счет, право полного хозяйственного ведения в отношении всего или какой-то части имущества, оговорив в учредительном документе пределы использования триады правомочий. Тем не менее это будет учреждение, а не предприятие, поскольку оно содержится главным образом за счет средств собственника, а не получает их в виде доходов от своей предпринимательской деятельности.

Гражданский кодекс РФ уравнял в правах на закрепленное за казенным предприятием и учреждением имущество, определив, что оно закрепляется за ними на праве оперативного управления. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Оно самостоятельно реализует производимую продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. В настоящее время эти отношения регулируются Федеральным законом о предприятиях 2002 г. и многочисленными постановлениями Правительства РФ, принятыми как до принятия этого Закона, так и после.

Статья 298 ГК РФ в качестве общего правила устанавливает, что учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Продукция, плоды и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения. В то же время п. 2 ст. 298 ГК РФ предусматривает, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих Доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Поскольку ст- 120 ГК РФ дает общее определение учреждения независимо 0ттого, на какой форме оно основано, постольку неверно свя-Зь1вать право оперативного управления, возникающее у учреждения, только с государственной или муниципальной собствен-

87

ностью. Это является дополнительным обоснованием верности позиции Ю.К. Толстого о том, что право самостоятельного распоряжения доходами, полученными учреждением, и приобретенным за их счет имуществом является особым (непоименованным) вещным правом1. По этим соображениям нельзя признать противоречащими Гражданскому кодексу РФ нормы Законов "Об образовании", "О высшем послевузовском образовании" и других, поскольку из норм Кодекса прямо не вытекает, что частное и общественное учреждение не может обладать имуществом на праве собственности, полученным в качестве дара, пожертвования, завещания. Соотнесение общегражданских и специальных, особенно предпринимательских, норм права требует анализа всех норм Гражданского кодекса РФ в их совокупности, а не только нормы п. 2 ст. 3 Кодекса.

Высказанные соображения о правовом режиме имущества предприятий и учреждений позволяют сделать вывод об искусственности деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ). В Законе о собственности в РСФСР предприятия и учреждения регламентировались как вещно-трудовые образования, различающиеся по объему прав владения, пользования и распоряжения имуществом, которое закрепил за ними собственник. Предложенная же классификация не только не учитывает этого, но и по существу игнорирует самостоятельную форму собственности общественных объединений (организаций). Растворение ее в частной собственности не позволяет эффективно использовать имущество для уставных целей общественных объединений и благотворительных фондов, религиозных организаций и целиком коммерциализировать их деятельность. В данном случае происходит подмена классификации правового режима предприятий и учреждений на деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие.

Исследование проблемы сущности и существования права государственной собственности в рыночной экономике России требует обратиться к истории развития института аренды государственного имущества в СССР.

Арендное движение в стране приобрело массовый характер со второй половины 1988 г., и к середине 1991 г. в промышленности России арендные предприятия составляли более 15%

1 См.: Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого-СПб., 1996.

88

ii

обшего числа предприятий. Основы законодательства Союза qCP и союзных республик, принятые Верховным Советом Союза ССР 23 ноября 1989 г., определили аренду как основанное на договоре срочное возмездное владение и пользование имуществом, необходимым арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной или иной деятельности1.

Различались арендные предприятия, во-первых, образованные на базе аренды имущества государственного предприятия (объединения), его подразделения или структурной единицы объединения, во-вторых, созданные на основе имущества, принадлежащего общественным организациям, в-третьих, возникшие за счет аренды государственного предприятия (объединения) кооперативом.

Граждане или группа граждан могли взять в аренду средства производства и иное имущество, необходимое для ведения хозяйственной деятельности, условия которой определяются договором об аренде. Созданные для этой цели товарищества, арендующие имущество государственного, муниципального предприятия, рассматривались как субъекты хозяйственной деятельности. Однако арендное предприятие как самостоятельная организационно-правовая форма предпринимательской деятельности не была воспринята российским законодателем. Более того, с принятием Закона РСФСР о приватизации от 3 июля 1991 г. (далее — Закон о приватизации 1991 г.) выкуп имущества государственного и муниципального предприятия, сданного в аренду, мог осуществляться только по договорам, заключенным до вступления в силу этого Закона, т. е. до 17 июля 1991 г.

Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду"2 было Установлено, что арендные отношения регулируются Основами гражданского законодательства. В гл. 10 "Аренда" Основ аренда °пределяется как договор имущественного найма, т. е. предоставление имущества во временное владение и пользование либо Пользование за плату для самостоятельного осуществления предпринимательской деятельности и иных целей. Тем самым содержание договора аренды сводится к обычному найму имущества с °следующим его возвращением прежнему владельцу.

Аренда с этого времени в основном перестала быть формой Риватизации государственного и муниципального имущества.

2 Подробнее см.: Андреев В. Аренда // Закон. 1993. № 4. С. 36—38. ВСНД и ВС. 1992. № 43. Ст. 24229.

89

Однако в определенных пределах допускается выкуп государственного имущества на основании заявления арендатора такого имущества в сроки, установленные договором аренды с правом выкупа, если в нем содержатся условия о размерах выкупа, сроках и порядке его внесения. Если же такие условия в договоре отсутствуют, то выкуп арендованного государственного имущества осуществляется в течение 6 месяцев с даты вступления в силу Закона о приватизации 2001 г. (п. 2 ст. 43). Таким образом, названным Законом предусматривается еще один способ приватизации наряду с указанным в ст. 13 этого же Закона. Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. № 707 утверждено Положение о реализации договоров аренды федерального имущества с правом выкупа, заключенных до вступления в силу Закона о приватизации 2001 г.1

Сдача в аренду недвижимого имущества государственным и муниципальным предприятиям допускается с разрешения соответствующего комитета по управлению имуществом. Предприятие вправе было самостоятельно сдать в аренду недвижимое имущество на срок не более одного года.

Договор аренды — это соглашение арендодателя и арендатора вещно-правового характера, предусматривающее не только временное приобретение правомочий владения и пользования, но и право использования конечных результатов деятельности. В соответствии с договором произведенная продукция, полученные доходы и другое приобретенное за счет средств товарищества имущество за вычетом арендной платы и других обязательных платежей является его собственностью. Арендатор приобретает право собственности и на произведенные им отделимые улучшения арендованного имущества, если договором аренды не предусмотрено иное. Арендатор имеет право на защиту его владения против всех третьих лиц, включая и собственника (ст. 305 ГК РФ).

В то же время правомочия владения и пользования арендатора не образуют в своей совокупности вещного права. Имущественную основу для предпринимательской деятельности арендатора составляет не право хозяйственного ведения или оперативного управления, а договор аренды.

Система государственной собственности, исходя из п. "г" ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В ГК РФ устанавливается

1 СЗ РФ. 2002. № 39. Ст. 3804.

90

сдельная ответственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по своим обязательствам, т е. когда указанные субъекты вступили в гражданские правоотношения со своими контрагентами, третьими лицами по отношению к другим участникам системы. Однако Российская федерация несет ответственность по обязательствам субъекта федерации (равно как и муниципального образования, а также юридического лица), если она взяла на себя гарантию (поручительство) по обязательству указанных лиц. В свою очередь указанные субъекты несут ответственность по обязательствам Российской Федерации, если они приняли на себя гарантию (поручительство) по таким обязательствам. Этой нормой ст. 126 ГК РФ регулируются внешние, внесистемные отношения государственной собственности. В упомянутой статье указаны все юридические лица, а не только государственные, и это вызывает недоумение, поскольку подобная редакция не согласуется с иммунитетом государства и его собственности в отношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. Подобное законодательное решение дает определенное правовое основание для предъявления претензий к Российской Федерации, подобных искам швейцарской фирмы "Нога". Система государственной собственности порождает внутренние отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами Российской Федерации, которые далеко не всегда носят гражданско-правовой характер. При этом следует иметь в виду, что в эти внутрисистемные отношения не включаются государственные предприятия и учреждения, поскольку, как правило, Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц. Передача федерального имущества субъекту Федерации или муниципальным образованиям может осуществляться и на безвозмездной основе вне рамок бюджетного процесса. Так, в настоящее время приняла массовый характер передача жилых домов, объектов коммунального назначения, ранее находившихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность. Встречаются случаи передачи объектов, находящихся в собственности субъектов Российской ФеДерации, в собственность последней. Подобные акты нельзя Рассматривать как гражданско-правовые, поскольку в данных СлУчаях отсутствуют признаки, характерные для имуществен-

bix отношений, регулируемых гражданским законодательством.

аким образом, приобретение и прекращение права государ-

91

ственной собственности осуществляется вне рамок гражданского оборота. Подобным образом осуществляется приобретение объектов, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.

Все сказанное позволяет утверждать, что право государственной собственности регулируется нормами конституционного гражданского, административного, бюджетного и земельного законодательства.