Статья 18. Распоряжение имуществом государственного или муниципального предприятия

1. Комментируемая статья относится только к государственным или муниципальным предприятиям, а правила распоряжения имуществом казенного предприятия установлены ст. 19 Закона об унитарных предприятиях.

По сути, данная статья обнаруживает различия между правом собственности и правом хозяйственного ведения. В последнем, наряду с правомочиями владения и пользования, правомочие распоряжения также имеет место, но оно ограничено. Общепринято, что правомочие распоряжения означает возможность определять юридическую судьбу вещи, то есть это возможность передать ее в собственность, во владение и/или пользование, в залог и т.п. другому лицу или совершать иные действия (например, переделать или уничтожить).

2. В пункте 1, как и в ст. 295 ГК РФ, указывается, что по общему правилу унитарное предприятие вправе самостоятельно распоряжаться движимым имуществом. Ограничения на распоряжение движимым имуществом могут устанавливаться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Действующим законодательством предусмотрены следующие случаи ограничений (запрещений) для государственного или муниципального унитарного предприятия распоряжаться движимым имуществом.

Во-первых, требуется согласие собственника, когда унитарным предприятием заключается крупная сделка. Так, Закон об унитарных предприятиях в ст. 23 устанавливает, что крупные сделки унитарного предприятия, в том числе связанные с отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда, совершаются с согласия собственника унитарного предприятия (см. комментарий к ст. 23).

Во-вторых, требуется согласие собственника, когда государственное или муниципальное унитарное предприятие совершает сделки, связанные с предоставлением займа, поручительства, получением банковской гарантии, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также когда заключает договоры простого товарищества (п.

Представляется неудачной формулировка указанного п. 4 ст. 18 в связи с использованием таких формулировок, как: "сделки, связанные с предоставлением: получением", "с иными обременениями".

Включение слова "связанные" создает некоторую неопределенность. Например, не ясно, унитарное предприятие не вправе без согласия собственника и давать и брать взаймы, или не вправе только давать заем; либо, например, унитарное предприятие не вправе без согласия собственника и уступать и приобретать права требования, или только уступать? На первый взгляд, исходя из буквального толкования данной правовой нормы, следует, что согласовывать с собственником следует любые перечисленные сделки независимо от того, в каком качестве в них участвует унитарное предприятие. Однако очевидно, что нет никакого смысла устанавливать ограничения, например, на такие сделки, когда должник унитарного предприятия, чтобы гарантировать исполнение своих обязательств, предоставляет унитарному предприятию - кредитору дополнительные гарантии (приводит поручителей, предоставляет в залог имущество и т.д.), либо в других подобных случаях, где не возникает никакого распоряжения имуществом государственного или муниципального предприятия или возможности его какой-либо утраты. Как пример такого ограничительного толкования закона можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 ноября 2006 г. по делу N А17-811/2-2006. Так, Департамент управления имуществом Ивановской области (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд с иском о признании недействительным договора поручительства, заключенного открытым акционерным обществом "Коммерческий инвестиционный банк "Евроальянс", ЗАО "ЛИНКО" и областным государственным унитарным лесопромышленным предприятием "Ивлеспром". По мнению Департамента, буквальное толкование п. 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях позволяет применять данную норму и в случае, когда в качестве поручителя выступает не предприятие, а третье лицо, обеспечивая исполнение обязательства унитарного предприятия.

Следует обратить внимание на то, что согласие собственника на совершение сделок связанных с предоставлением займа, поручительства, получением банковской гарантии, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также согласие собственника на заключение договоров простого товарищества требуется независимо от стоимости имущества по таким сделкам ("цены договора").

Далее, следует учитывать и такой момент, что согласие собственника требуется на совершение сделок, связанных с "иными обременениями". Проблема заключается в том, что четкого определения понятия "обременение" в действующем законодательстве не дано.

Отчасти понятие "обременение" раскрывается законодателем в законах, регулирующих отношения, связанные с недвижимым имуществом. Легальное определение понятия ограничения или обременения недвижимого имущества содержится в ст. 1 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой ограничение (обременения) - это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и других).

Исследователи юридического явления "обременение" приводят его следующие сущностные черты: "Вследствие установления обременения собственник стесняется в правах из-за наличия прав третьих лиц в отношении его имущества (право аренды, залога, ограниченного пользования земельным участком) или прав требования от него совершения в их пользу каких-либо действий (право получателя ренты требовать от собственника выплаты определенного денежного содержания). В.П. Камышанский в качестве иллюстрации существа обременений приводит яркое и вполне точное высказывание мексиканского юриста Антонио де Ибарролу: "Установление обременений - это еще одна грань распоряжения как элемента права собственности. Оно предусматривает возможность возложения на вещь, составляющую объект этого права, определенных правовых притязаний со стороны иных лиц, подчинения ее правилам, обеспечивающим права этих лиц в вещных или обязательственных отношениях с собственником вещи" ("Ограничения и обременения гражданских прав", В.А. Микрюков, Статут, 2007).

Неясность определения понятия "обременение", непоследовательность законодателя в его использовании может иметь далеко идущие последствия на практике. Например, сможет ли вообще унитарное предприятие, формально не нарушив закона, участвовать в торгах? Ведь непонятно, является ли обременением такого имущества, как деньги, предоставление их (то есть денежных средств) для обеспечения участия в торгах либо предоставление их в залог в качестве обеспечения исполнения государственного (муниципального) контракта в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г.

Следует учитывать, что помимо необходимости согласия собственника на само совершение сделки, связанной с предоставлением займов, законодателем дополнительно в п. 2 ст. 24 Закона об унитарных предприятиях установлено, что унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования (получать кредиты, бюджетные кредиты, займы путем размещения облигаций и выдачи векселей) только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств. Порядок осуществления заимствований унитарными предприятиями определяется Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (см. комментарий к ст. 24).

В-третьих, согласно п. 3 комментируемой статьи движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия.

Следует отметить, что нарушение требования п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях в силу ст. 168 ГК РФ влечет ничтожность совершенных сделок точно так же, как и такие нарушения, когда сделки совершаются при отсутствии согласия собственника при наличии требований о необходимости такого согласия в других нормах (в частности, в п. 2 ст. 18, ст. 19, ст. 23 Закона об унитарных предприятиях), несмотря на то, что во всем тексте Закона об унитарных предприятиях только в п. 3 ст. 18 особо обращено внимание: "Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными". В п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" от 25 февраля 1998 г. N 8 дополнительно указывается: "Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (статья 49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества.

Поэтому в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований пункта 2 статьи 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием".

В-четвертых, случаи ограничений для государственного или муниципального унитарного предприятия распоряжаться имуществом могут быть установлены его уставом. В абз. 2 п. 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях также указано, что уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия. Интересно, но несмотря на название комментируемой статьи: "Распоряжение имуществом государственного или муниципального предприятия", правило абз. 2 п. 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях, исходя из его буквального толкования, относится вообще ко всем сделкам, хотя бы и не связанным с распоряжением имуществом унитарного предприятия.

Совершение (то есть заключение) сделок без согласия собственника имущества унитарного предприятия, если такое согласие требуется в соответствии с уставом унитарного предприятия, влечет возможность признания их недействительными по иску лиц, в интересах которых данные ограничения установлены, т.е. по иску собственника имущества унитарного предприятия или самого унитарного предприятия, а в соответствии со ст. 52 АПК РФ по иску прокурора; такие сделки оспоримы, а не ничтожны.

Такой вывод следует из системного анализа положений ст. 168 и 174 ГК РФ.

Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Статья 174 ГК РФ как раз и предусматривает оспоримость, а не ничтожность сделок совершенных унитарным предприятием без согласия собственника его имущества, если необходимость такого согласия предусмотрена уставом этого унитарного предприятия (но не законом!): "Если полномочия лица на совершение сделки ограничены договором либо полномочия органа юридического лица - его учредительными документами по сравнению с тем, как они определены в доверенности, в законе либо как они могут считаться очевидными из обстановки, в которой совершается сделка, и при ее совершении такое лицо или орган вышли за пределы этих ограничений, сделка может быть признана судом недействительной по иску лица, в интересах которого установлены ограничения, лишь в случаях, когда будет доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать об указанных ограничениях".

При определении последствий заключения унитарным предприятием сделок без согласия собственника его имущества, когда необходимость такого согласия предусмотрена уставом этого унитарного предприятия, также следует учитывать Постановление Пленума ВАС РФ от 14 мая 1998 г. N 9 "О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок"*(60). Согласно ему, в частности, следует иметь в виду, что ст. 174 ГК РФ не применяется в случаях, когда орган юридического лица действовал с превышением полномочий, установленных законом. В указанных случаях надлежит руководствоваться ст. 168 ГК РФ. Иск о признании сделки недействительной по основаниям, предусмотренным в ст. 174 ГК РФ, может быть предъявлен в течение года со дня, когда истец узнал или должен был узнать об обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной (п. 2 ст. 181 ГК РФ). Также указывается, что оспоримая сделка не может быть признана недействительной по инициативе суда без предъявления соответствующего иска (в том числе встречного).

В-пятых, только с согласия собственника имущества унитарного предприятия такое предприятие вправе распоряжаться вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями (абз. 2 п. 2 ст. 6 Закона об унитарных предприятиях; см. комментарий к ней).

В-шестых, без согласия собственника имущества унитарного предприятия, этим унитарным предприятием не может совершаться сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия (ст. 22 Закона об унитарных предприятиях; см. комментарий к ней).

В-седьмых, следует учитывать другие гражданско-правовые ограничения (запрещения) для совершения сделок, которые могут касаться и унитарных предприятий. Например, в силу ст. 575 ГК РФ дарение между коммерческими организациями запрещено.

3. В п. 2 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях в отличие от правил в отношении движимого имущества, императивно указывается, что государственное (муниципальное) предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему недвижимым имуществом без согласия собственника предприятия, в том числе продавать, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ.

Практически аналогичное правило установлено в п. 2 ст. 295 ГК РФ.

Сам собственник также не вправе изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. На это обращено внимание в п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Следует учитывать, что кроме согласия собственника имущества унитарного предприятия для совершения сделок с недвижимым имуществом, находящимся у унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения, законом могут устанавливаться дополнительные требования. Например, повторимся, что если даже есть согласие собственника унитарного предприятия на совершение сделки, нарушение государственным или муниципальным унитарным предприятием требования п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях, в силу которого такое предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия, влечет ничтожность совершенных сделок. Равно следует учитывать и другие гражданско-правовые ограничения (запрещения) для совершения сделок с недвижимостью, которые могут касаться унитарных предприятий.

При распоряжении имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, нельзя забывать, что в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям. Действие этой статьи не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имуществом, закрепленным за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении, за исключением случаев, если распоряжение имуществом в соответствии с законодательством Российской Федерации допускается с согласия собственника этого имущества, на отношения, возникающие в случае распоряжения государственным или муниципальным имуществом при реорганизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, и в случаях, установленных Федеральным законом "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" и Федеральным законом "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Отметим, что ранее до 2 июля 2008 г. федеральным законодательством не было установлено дополнительных требований для совершения муниципальными унитарными предприятиями и унитарными предприятиями субъектов Федерации*(61) сделок, влекущих переход прав владения и/или пользования недвижимым имуществом (в частности, для сдачи недвижимости в аренду), кроме требования о наличии согласия собственника имущества унитарного предприятия.

Однако Федеральным законом от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статьей 17.1 был дополнен Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствии с которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными бюджетными учреждениями и которым они могут распоряжаться только с согласия собственника, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за некоторыми исключениями.

По поводу органов, дающих согласие на распоряжение недвижимым имуществом федеральных государственных унитарных предприятий, добавим, что Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" в отношении унитарных предприятий (за исключением предприятий, находящихся в ведении Министерства обороны Российской Федерации или Управления делами Президента Российской Федерации) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) осуществляет в том числе согласование с учетом предложений федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, сделок, связанных с недвижимым имуществом. Несмотря на то что последняя фраза не позволяет различить, какие именно сделки с недвижимостью следует согласовывать с Росимуществом, очевидно, что такое согласование требуется не для всех сделок с недвижимым имуществом. На самом деле с Росимуществом подлежат согласованию сделки с недвижимым имуществом, закрепленным за федеральными государственными унитарными предприятиями федеральных государственных унитарных предприятий в случаях, установленных Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия".

Так, согласование сделок федерального государственного унитарного предприятия (далее - предприятие) в отношении закрепленного за ним в хозяйственном ведении находящегося на территории Российской Федерации федерального недвижимого имущества (далее - имущество), определенная в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности стоимость которого превышает 150 млн рублей, кроме сделок, связанных с передачей указанного имущества в аренду, осуществляется Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (ныне - федеральное агентство по управлению государственным имуществом) на основании решения Правительства Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федерации или решения, принимаемого по его поручению первым заместителем председателя Правительства Российской Федерации или заместителем председателя Правительства Российской Федерации. Согласование сделок предприятия, связанных с передачей указанного имущества в аренду, осуществляется Росимуществом с учетом мнения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие.

При этом представляется, что в настоящее время не применяется распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 05.11.2003 N 6155-р "О согласовании сделок ФГУП в отношении закрепленного за ним в хозяйственном ведении федерального недвижимого имущества", согласно которому для совершения сделок с недвижимым имуществом, принадлежащим федеральному государственному унитарному предприятию, в любом случае требуется согласие этого Министерства. Поскольку, несмотря на то что функции этого Министерства переданы Росимуществу, конкретные полномочия по согласованию всех сделок с недвижимым имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения, Росимуществу не переданы*(62).

Отдельные отличные от общих правила, регулирующие порядок распоряжения недвижимым имуществом, установлены для федеральных унитарных предприятий, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации или Управлению делами Президента Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333), для организаций федеральной почтовой связи (например, ст. 25 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи"*(63)), унитарных предприятий, подведомственных Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (ст. 20.1 Закона об унитарных предприятиях (см. комментарий к ней), Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"). Законодательством могут быть установлены и другие исключения.

Последний п. 5 устанавливает дополнительные запрещения на совершение сделок с государственными или муниципальными земельными участками, которые арендуют унитарные предприятия. В связи с этим получается, что государственное или муниципальное унитарное предприятие вправе только пользоваться таким земельным участком. В связи с этим весьма примечательна категоричность абзаца 2 ст. 69 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", согласно которой: "Ипотека здания или сооружения допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение, либо принадлежащего залогодателю права аренды этого участка". Во взаимосвязи соответствующих правовых норм видно, что государственное или унитарное предприятие вообще не сможет отдать в залог принадлежащее ему здание (сооружение, помещение) если под такой объект недвижимости государством или муниципалитетом предоставлен ему земельный в аренду участок (ст. 36 Земельного кодекса РФ).

О форме согласия собственника имущества унитарного предприятия, в том числе на сделки по распоряжению имуществом, смотрите комментарий к ст. 23.