Глава пятая. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ТОРГИ

В последние годы интенсивное развитие инвестиционно-строительной сферы российской экономики привело к увеличению потребности в незастроенных земельных участках, пригодных для возведения объектов жилищного, административного, промышленного и иного назначения.

Процедура предоставления земельного участка представляет собой сложное правоотношение. Получить земельный участок из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления строительства в большинстве случаев можно либо в собственность, либо в аренду lt;1gt;. Порядок предоставления земли принципиально различается в зависимости от многих обстоятельств. Пожалуй, основным, в своем роде внешним отличием является наличие или отсутствие торгов как одного из этапов в процедуре предоставления земельного участка для строительства.

--------------------------------

lt;1gt; Государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование (п. 1 ст. 20 ЗК РФ). Религиозные организации получают земельные участки для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов в безвозмездное срочное пользование на срок строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).

Нормами ЗК РФ установлено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, должны выделяться для строительства путем проведения торгов (конкурса или аукциона). Земельные торги имеют много преимуществ.

Во-первых, это оперативный и эффективный вариант привлечения инвестиций в экономику, так как максимальная выгода достигается именно при применении конкурентных способов продажи земельных участков или права их аренды.

Во-вторых, предоставление земельных участков путем проведения торгов - это весомое пополнение бюджета, поскольку цена объекта в ходе торгов может существенно увеличиться. Ведь при наличии конкуренции между покупателями цена продажи земельного участка на аукционе может превысить начальную цену в несколько раз.

Основной целью проведения земельных торгов является гласное распределение земель, установление реальной рыночной цены земельных участков, создание благоприятных условий для отечественных и зарубежных инвесторов и получение дополнительных средств в бюджет.

Аналогичные правила установлены, например, в Украине, где земельные участки государственной и коммунальной собственности, кроме тех, где расположены объекты недвижимости, продаются гражданам и юридическим лицам на конкурентных началах (на аукционах и конкурсах). Продажа земельных участков государственной и коммунальной собственности под застройку субъектам предпринимательской деятельности также осуществляется на земельных торгах (ст. ст. 127, 134 Земельного кодекса Украины). Однако в отличие от отечественного законодательства в Украине на сегодняшний день нет единых общегосударственных правил проведения земельных торгов. Местные органы власти самостоятельно устанавливают порядок проведения торгов, начиная с формирования лота и методики определения стартовой цены до определения круга участников торгов.

Объектом земельных правоотношений может быть земельный участок, границы которого удостоверены и описаны в установленном порядке. Следовательно, предметом какой-либо сделки, в том числе предметом земельных торгов, может быть лишь земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет lt;1gt;. Именно государственный кадастровый учет выступает способом индивидуализации земельных участков, как и других объектов недвижимого имущества lt;2gt;. Только после присвоения кадастрового номера земельный участок становится объектом земельных отношений, недвижимым имуществом, в отношении которого может быть принято решение о его предоставлении lt;3gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

lt;2gt; См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 7 ноября 2006 г. N А28-19615/2005-488/4.

lt;3gt; См.: Попов М. Предоставление земельного участка для строительства: завершение процедуры // Хозяйство и право. 2006. N 9. С. 114.

lt;4gt; См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 апреля 2007 г. N Ф08-1635/2007.

Существующее правовое регулирование права собственности в отношении земельных участков (в частности, п. 1 ст. 38 ЗК РФ) не позволяет говорить о таком самостоятельном объекте правоотношений, как часть земельного участка. Части земельных участков реально существуют и в определенных случаях могут находиться в обороте, если они надлежащим образом выделены на планах земельных участков, частями которых они являются lt;1gt;. Части земельных участков могут выступать объектами земельных (например, привлечение виновного лица к ответственности за нарушение земельного законодательства), но не гражданско-правовых отношений. Для того чтобы быть включенным в имущественный оборот, земельный участок должен обладать четкими индивидуализирующими признаками и быть сформирован в точном соответствии с требованиями законодательства lt;2gt;. Таким образом, часть земельного участка на торги выставляться не может.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Бадулин О. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. N 1. С. 89, 93.

lt;2gt; См.: Ерш А. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство и право. 2006. N 4. С. 43, 44; Она же. Некоторые проблемы правового регулирования аренды земельных участков // Вестник ВАС РФ.

Следует остановиться на двух случаях, когда предоставление земельного участка для строительства осуществляется "напрямую", т.е. без проведения земельных аукционов или конкурсов. В первую очередь это нормы Градостроительного кодекса РФ, посвященные развитию застроенной территории lt;1gt;. Земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, предоставляется для строительства без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории. Этот договор, в частности, содержит обязательства по: подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект ее межевания; передаче в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма; осуществлению строительства на данной территории и т.д. (ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ).

--------------------------------

lt;1gt; См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.

Однако сам по себе договор о развитии застроенной территории заключается с победителем аукциона, открытого по составу участников и форме подачи заявок, который проводит орган местного самоуправления или на основании договора с ним специализированная организация (ч. 2 ст. 46.2, ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ). Если застройщик отобран в результате аукциона, одним из условий которого является принятие им проекта соответствующего договора (п. 9 ч. 8 ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ), нет причин впоследствии проводить отдельные земельные торги по предоставлению земельного участка. Ведь в данном случае землепользователем должно быть только то лицо, которое принимает на себя обязательства по развитию застроенной территории.

Второй случай, когда процедура предоставления земельного участка для строительства не предполагает проведение торгов, - это предварительное согласование мест размещения объектов (п. 3 ст. 30 ЗК РФ). На практике подобная процедура часто оспаривается антимонопольными органами. Их позиция основана на том, что само по себе наличие двух претендентов и более на один и тот же земельный участок означает необходимость проведения торгов. "Прямое" предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта расценивается как предоставление заявителю льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам. В литературе высказывается обоснованное мнение о том, что практика предоставления земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта должна быть сокращена до исключительных случаев, оговоренных в законе lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10. С. 57.

Тем не менее если следовать буквальному содержанию норм ЗК РФ, то процедура предварительного согласования места размещения объекта исключает проведение торгов. Лицо, в отношении которого принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, имеет право на предоставление ему выбранного земельного участка в исключительном порядке, т.е. без проведения торгов lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Попов М. Указ. соч. С. 118, 119.

Если предоставление земельного участка происходит без предварительного согласования мест размещения объектов, в обязательном порядке должны проводиться торги.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.В. Попова "Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2006.

lt;1gt; См.: Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2008. С. 119.

Отсутствие земельных торгов в случаях, когда они должны были проводиться, иными словами, "прямое" предоставление земельного участка заявителю, является нарушением не только земельного, но и антимонопольного законодательства. На основании ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции это квалифицируется как бездействие, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Поэтому Федеральная антимонопольная служба России нередко выдает предписания о проведении земельных торгов в случае, если участки выделялись без аукциона или конкурса lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Постановление ФАС Московского округа от 13 февраля 2008 г. N КА-А40/14830-07 по делу N А40-24938/07-79-172 и проч.

В юридической литературе в качестве акцессорного способа защиты нарушенных прав и интересов предлагается использовать "требование об обязании уполномоченного лица организовать и провести торги", заявленное заинтересованным лицом в судебном порядке, хотя это и не предусмотрено в ГК РФ. Это требование должно быть заявлено в порядке гл. 24 АПК РФ наряду с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов lt;1gt;. Однако обоснованность этой формулировки вызывает сомнения хотя бы по той причине, что нормы ЗК РФ не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Пендюрин Н.П. Торгам - быть! // Юрист. 2007. N 2. С. 10, 11.

lt;2gt; См.: п. 15 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

Несмотря на очевидные преимущества земельных торгов, можно отметить и их негативные стороны. Дело в том, что отсутствие эффективно функционирующего земельного рынка ставит под сомнение целесообразность такой рыночной процедуры, как торги. В последние годы наблюдается некая идеализация торгов как основного способа определения рыночной цены земельного участка исходя из существующего соотношения спроса и предложения. Есть мнение, что торги - формализованная и неудобная процедура реализации при малом спросе и наличии градостроительных ограничений, связанных с освоением предоставляемого земельного участка. Поэтому более предпочтительной является прямая сделка с одним претендентом lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Солдатенков В.В. Указ. соч. С. 18.

Так или иначе, но конкурентные принципы предоставления земли имели место в нашем законодательстве и раньше, в настоящее время они лишь получают свое дальнейшее развитие. Впервые конкурсное предоставление земельных участков было предусмотрено в Указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" lt;1gt;, согласно которому местным администрациям предписывалось организовать продажу земель по конкурсу, а также передачу их в аренду с правом последующего выкупа. Нераспределенные земли передавались или продавались по нормативной цене, при наличии нескольких претендентов - на аукционах.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53. В настоящее время утратил силу.

Собственник мог продать земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, самостоятельно либо с помощью районного (городского) комитета по земельным ресурсам и землеустройству путем проведения конкурса или аукциона lt;1gt;. Земельные участки на территориях городских и сельских поселений, предназначенные под застройку, либо право их аренды подлежали продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах) lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: ст. 2 Закона РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26. В настоящее время утратил силу.

lt;2gt; См.: п. 2 Указа Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5546. В настоящее время утратил силу.

Земельные торги применялись и в процессе приватизации. В частности, собственники приватизированных государственных и муниципальных предприятий для расширения и дополнительного строительства могли приобретать на конкурсной или аукционной основе земельные участки, не обремененные правами пользователей, арендаторов lt;1gt;. Таким образом, принципиальных нововведений относительно необходимости проведения земельных торгов действующее законодательство не содержит.

--------------------------------

lt;1gt; См. п. 12 Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1427. В настоящее время утратил силу.