Президент Российской Федерации

В о з н и к н о в е н и е и р а з в и т и е и н с т и т у т а п р е з и д е н т с т в а в России

1. й период (12 июня 1991 г. - 12 декабря 1993 г.): президентская республика Советов.

Президент - принципиально новый для России государственный институт, который внес значительные изменения в существующую в момент его учреждения прежнюю советскую форму организации власти.

Президентская власть была призвана наладить действенное государственное управление, исполнение законов. Ее определенная самостоятельность по отношению к представительным органам, укрепление с ее помощью единой системы исполнительной власти должны были обеспечить устойчивость системы управления обществом, предпосылку стабилизации обстановки в стране.

При создании института президентства в России использовался опыт зарубежных стран. Этот институт распространен в мире, имея заметные особенности в разных странах. В одних государствах - их называют президентскими республиками - президент возглавляет государство, а также правительство, исполнительную власть, играет фактически ведущую роль в управлении страной, обладая большим объемом прав. В других - это парламентарные республики - президентство представляет собой в значительной мере формальную структуру. В этом случае реальные функции управления выполняет правительство, а глава его занимает первое место в системе исполнительной власти.

В мировой практике встречается сочетание черт и парламентской и президентской республики - смешанные формы правления (которые оказали влияние на конструирование института президентства в России). Наконец, различно избирается и сам президент. Всенародное его избрание обычно свойственно тем странам, где реальная исполнительная власть концентрируется в руках президента.

Конституционный статус Президента Российской Федерации:

• Президент Российской Федерации рассматривался как глава исполнительной власти, руководивший Правительством, подотчетным и ответственным и перед федеральными законодательными органами;
• он был наделен правом вето, которое, однако, легко преодолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а в отношении актов Съезда народных депутатов Российской Федерации у него такого права не было.

Организация власти представляла собой конгломерат черт президентской, смешанной, а также советской форм правления: принцип разделения властей проводился непоследовательно. В Конституции РФ сохранились положения о полновластии высшего представительного органа, его всеобъемлющей компетенции. Оставались положения о распорядительных полномочиях законодательных органов, что влияло на юридический статус главы исполнительной власти.

2. й период (начался 12 декабря 1993 г.
   с принятием новой конституции): суперпрезидентская республика.

Основы конституционного статуса Пр езидента

Действующая Конституция Российской Федерации ставит институт президентства на первое место среди федеральных государственных органов. Президент Российской Федерации - глава государства:

1. Представляет Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях;
2. выступает в качестве высшего представителя государственной власти и высшего должностного лица государства;
3. наделен большими реальными полномочиями, обеспечивающими реализацию его важнейших прав и обязанностей, которые применяет самостоятельно, юридически независимо от других государственных органов, но взаимодействуя с ними;
4. не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, получая свои полномочия от народа на основе Конституции Российской Федерации;
5. не несет за свой политический курс, проводимую политику, за свои законные действия политической ответственности перед парламентом (исключение составляет лишь юридическая ответственность его в случае обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления с соблюдением сложной, в несколько этапов процедуры отрешения, осуществляемой палатами Федерального Собрания);
6. является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;
7. обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, гарантируя ее целостность и суверенитет;
8. принося президентскую присягу, глава государства обязуется сам уважать, соблюдать и защищать эти важнейшие государственные и социальные ценности;
9. вправе принимать определенные Конституцией Российской Федерации меры в отношении актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, нарушающих права и свободы человека и гражданина:

• может отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам;
• может приостанавливать действие решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам государства или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом;
• может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции РФ указанных в Основном Законе Российской Федерации (ст.
  125 Конституции РФ) нормативных актов государственных органов Федерации и ее субъектов;

10. обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это способствует и выполнению его роли гаранта Конституции Российской Федерации, ее защите, гарантируя реализацию конституционных норм, регламентирующих организацию и деятельность органов государственной власти, осуществление принципов их взаимоотношений, в т. ч. разделения властей, поддержание законности в деятельности органов исполнительной власти. Он может быть своего рода «арбитром» в системе органов государственной власти, помогая разрешению противоречий между ними, согласованию их работы. Это, прежде всего, относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов и органов государственной власти субъектов федерации. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов. Если же не удается достичь согласованного решения, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Положение Президента в системе государственных органов

Президент занимает особое место в государственном механизме и системе разделения властей (ст. 80 Конституции РФ).

1. В организационном отношении:

• он самостоятелен, не включен ни в законодательную, ни в судебную власть;
• участвует в формировании кадрового состава судебных органов,

однако судьи независимы от Президента, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Глава государства обязан соблюдать независимость судебной власти, а также федеральные законы и тем самым прерогативы парламента.

2. Тесно связан с исполнительной властью, занимая по отношению к ней определяющее, верховное положение и существенно воздействуя на ее осуществление, хотя нынешняя Конституция Российской Федерации не применяет к нему формулу «глава исполнительной власти»:

• имеет решающие права по назначению главы Правительства и других его членов;
• может отменять акты Правительства Российской Федерации;
• может принять решение об отставке Правительства;
• имеет право председательствовать на его заседаниях;
• Правительство издает свои постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции Российской Федерации, федеральных законов, но и нормативных указов главы государства;
• Председатель Правительства, определяя основные направления его деятельности и организуя его работу, руководствуется не только Конституцией РФ и федеральными законами, но и указами Президента.

3. Президент Российской Федерации как глава государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
4. Выступает как бы «арбитром» между законодательной и исполнительной властью, обеспечивая их взаимодействие, необходимое для нормального функционирования государственного механизма, способствуя согласованию их позиций, разрешению противоречий и конфликтов между ними:

• право Президента распускать Государственную Думу в определенных Конституцией РФ случаях, связанных с противоречиями между этой палатой и главой государства.
  Это действенный способ разрешения конфликтов между ними;
• но Президент может избрать и другой путь при выражении недоверия Правительству, отказе ему в доверии со стороны Думы, приняв решение об отставке Правительства и разрешив конфликт в пользу законодателя.

Своевременное разрешение противоречий между ветвями власти, права Президента, направленные на это, способствуют согласованию законодательной деятельности и политики, проводимой исполнительной властью, должны помочь избежать острого политического противоречия между властями в обществе в целом.

5. Является непременным участником законодательного процесса, подписывая и обнародуя законы, наделен эффективным правом вето. Оно помогает отстаивать политическую позицию главы государства, исполнительной власти.
6. Обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти, верховенство федерального законодательства.

Иногда во взаимоотношениях с иными органами роль Президента подкрепляется другими его полномочиями. Так, при назначении Председателя Правительства с согласия Государственной Думы у Президента имеется право ее роспуска после трехкратного отклонения предложенных Президентом кандидатур.

П о р я д о к  вы б ор о в Пр

езидента

Порядок выборов Президента определяется Конституцией Российской Федерации (ст. 81 Конституции РФ) и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г.:

а) выборы Президента назначаются Советом Федерации;

б) Президент избирается непосредственно народом. В его выборах участвуют граждане Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

в) Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет;

г) срок полномочий главы государства - 4 года; одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд.

д) возможно досрочное прекращение исполнения полномочий Президента по следующим основаниям:

• отставка;
• стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять эти полномочия;
• отрешение от должности;

е) в случае досрочного прекращения исполнения президентских полномочий не позднее 3-х месяцев с момента прекращения должны состояться выборы Президента;

ж) во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно берет на себя Председатель Правительства. Но исполняющий обязанности главы государства не имеет права осуществлять некоторые полномочия Президента Российской Федерации:

• распускать Г осударственную Думу;
• назначать референдум;
• вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ;

з) Президент, обладая неприкосновенностью, может быть привлечен к юридической ответственности - отрешен от должности Совета Федерации - только на следующих основаниях. Основания выдвижения обвинения Государственной Думой:

• обвинение в государственной измене;
• обвинение в совершении иного тяжкого преступления.

Стадии порядка отрешения (ст. 93 Конституции РФ):

1. Государственная Дума выдвигает обвинение;
2. эта инициатива, должна исходить от не менее чем 1/3 ее депутатов;
3. требуется заключение специальной комиссии, образованной данной палатой парламента;
4. решение о выдвижении обвинения против Президента принимается Г осударственной Думой квалифицированным большинством - не менее чем 2/3 голосов от общего числа ее депутатов;
5. обвинение подтверждается заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением (по запросу Совета Федерации) Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;
6. решение об отстранении Президента от должности принимается Советом Федерации не менее чем 2/3 голосов от общего числа членов этой палаты. Но такое решение Совета Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Г осударственной Думой обвинения. Если же в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение считается отклоненным.

П р а в и т е л ь с т в о Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство - федеральный орган власти общей компетенции, т. к. в процессе его деятельности воплощаются все функции государства.

Задача - обеспечение осуществления Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента на практике.

Конституционный статус (его состав, структура, порядок формирования и компетенция, а также отношения с другими государственными органами) определяется Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом.

Состав: Российское Правительство - коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители, федеральные министры.

Порядок формирования:

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в двухнедельный срок после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Г осударственной Думой. После трехкратного отклонения Г осударственной Думой представленных кандидатур на пост Председателя Правительства Российской Федерации Президент назначает его, а Г осударственную Думу распускает, объявляя досрочные парламентские выборы.
2. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность Президентом по предложению главы правительства.
3. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность отставки Правительства и в других случаях, если:

• Правительство само подает в отставку, и Президент принимает ее (последний может и отклонить такую отставку);
• Президент по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства;
• Г осударственная Дума выражает Президенту недоверие, и он объявляет об отставке Правительства;
• Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации, и Дума отказывает ему в доверии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства.

Компетенции:

1. лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, в т. ч. политических партиях. Они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую другую оплачиваемую работу, кроме препо-

давательской, научной и иной творческой деятельности. Член Правительства не может одновременно быть депутатом Г осударственной Думы;

2. Правительство действует в пределах срока полномочий Президента (4 года) и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.

В случае отставки Правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, оно (по поручению главы государства) продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная отставка отдельных его членов, которые могут освобождаться от должности Президентом;

3. Если Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то на Правительство Российской Федерации возлагается конкретная реализация этой политики. Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента формирует стратегию федерального органа исполнительной власти;
4. Президент и Правительство обеспечивают совместное осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны (ст. 78, ч. 2 Конституции РФ), проводя, например, контроль за исполнением федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации (ст. 85, ч. 2 Конституции РФ), создавая территориальные органы исполнительной власти. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;
5. Правительство обладает определенными полномочиями, связанными с деятельностью парламента:

• право законодательной инициативы, в т. ч. право разрабатывать и представлять Г осударственной Думе на утверждение федеральный бюджет;
• финансовые законопроекты (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и др.), а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Г осударственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 104 Конституции РФ).

Отношения с другими органами власти:

1. Правительство Российской Федерации несет ответственность за свою деятельность перед Президентом и Государственной Думой. В Российской Федерации складывается смешанная форма правления, которая сочетает в себе способы взаимодействия высших органов власти, характерные как для парламентарной, так и президентской республики. Хотя по Конституции Российской Федерации Президент провозглашается главой государства, он осуществляет и некоторые полномочия руководителя исполнительной власти;
2. постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации;
3. Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление Государственной Думой парламентского контроля за деятельностью Правительства:

• рассмотрение вопроса о доверии Правительству по инициативе самой Г осударственной Думы или по инициативе Правительства;
• парламентские слушания комитетов и комиссий Г осударственной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти;
• образование Счетной палаты Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (финансовый контроль);
• отчет Правительства об исполнении федерального бюджета;
• назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связывается с контролем за Правительством и другими органами администрации в области соблюдения прав человека (статус этого должностного лица будет определен федеральным конституционным законом). Регламент Государственной Думы, федеральные законы, вероятнее всего, предусмотрят и такие формы парламентского контроля, как вопросы и запросы депутатов;
• отчет Правительства;
• депутатские расследования и т. д.

Таким образом, Государственная Дума воздействует на Правительство.

Деятельность Правительства охватывает, по существу, все стороны жизни общества.

1. в сфере управления экономикой:

• разрабатывает программы экономического развития;
• создает условия для свободного развития предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• проводит единую политику цен, рационального природопользования; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

2. в сфере социальной политики:

• разрабатывает программы социального развития;
• реализует в Российской Федерации единую государственную политику в области здравоохранения, науки, образования, способствует развитию культуры;
• руководит социальным обеспечением, поддерживает группы населения, в социальном смысле менее защищенные;

3. в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан:

• предпринимает меры по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

4. Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.

Правительство осуществляет также иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента.

Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента издает постановления и распоряжения, контролирует их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Отраслевые и межотраслевые органы государственного управления - органы специальной компетенции. Их структуру Председатель Правительства представляет Президенту не позднее недельного срока после назначения на должность (ст. 112, ч. 1 Конституции РФ).

Организационно-правовые формы органов федер аль- н о й и с п о л н и т е л ь н о й в л а с т и

1. министерства Российской Федерации - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие руководство порученными им отраслями или сферами деятельности. Глава министерства (министр) входит по должности в состав Правительства, он функционирует на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство обязанностей, издает приказы. В министерствах имеются совещательные органы - коллегии;
2. государственные комитеты Российской Федерации осуществляют на основе коллегиальности межотраслевое регулирование (например, Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур). Их Председатели входят по должности в состав Правительства. Решения государственных комитетов по межотраслевым вопросам, имеющим нормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления. Члены государственных комитетов утверждаются и освобождаются Правительством Российской Федерации;
3. комитеты, федеральные службы, российские агентства, государственное управление, федеральный надзор, департамент (например, Федеральная служба безопасности). Эти структуры исполнительной власти обладают функциональной или смешанной компетенцией, осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении, специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Руководители этих органов не всегда входят по должности в состав Правительства. Комитеты, федеральные службы, российские агентства не входят в состав министерств и государственных комитетов. Руководители министерств и государственных комитетов координируют деятельность этих органов по вопросам, относящимся к их совместной компетенции, в соответствии с положениями о каждом из них;
4. иные органы.

Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением тех, чья деятельность направлена на обеспечение конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственных. Последние находятся в ведении главы государства (в

соответствии с законодательными актами Российской Федерации). Ему подведомственны министерства обороны, внутренних и иностранных дел, службы внешней разведки и контрразведки, Главное управление охраны, Агентство правительственной связи и информации, Государственная архивная служба и Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию.

Правительство имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов РФ и других подведомственных ему органов. Правительство назначает и освобождает от должности заместителей министров и заместителей председателей государственных комитетов, членов их коллегий и других должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Правовой основой деятельности федеральных органов управления служат (кроме федеральных законов, актов Президента и Правительства) специальные положения. Положения о каждом из федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом или по его поручению Правительством.

Виды федеральных органов исполнительной власти:

• общефедеральные - осуществляют управление в отраслях и сферах деятельности, которые находятся в ведении РФ (министерства обороны, путей сообщения, служба внешней разведки, федеральное агентство правительственной связи и информации и др.). Они руководят подведомственными отраслями как непосредственно, так и через территориальные управленческие структуры и назначаемых должностных лиц;
• совместные - упорядочивают деятельность в отраслях и сферах управления совместного ведения РФ и ее субъектов. Они осуществляют общее руководство, а непосредственное - управленческие структуры, находящиеся на территории субъектов федерации. К совместным ведомствам относятся, например, Министерство образования, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, Министерство культуры, Министерство труда.