Государственное управление и исполнительная власть
Все признаки и черты социального управления так или иначе находят проявление в государственном управлении.
С возникновением государства неизбежно появилось и государственное управление, имманентно ему присущее.
Без него государство и общество существовать не могут. В государственном управлении и через него наиболее ощутимо для каждого человека находит свое выражение и реализацию государственная власть. Именно она обеспечивает развитие экономики, социально-культурной сферы, административно-политической деятельности.«Государственное управление» как понятие и термин широко используется в научной литературе и законодательстве. На всем протяжении советского периода оно было доминирующим как один из видов государственной деятельности наряду с законодательной, судебной, прокурорской.
Конституция РФ 1993 г. на основе теории разделения властей вместо понятия государственного управления, имевшего организационно-правовой смысл, ввела понятие исполнительной власти, отражающее его политикоправовое содержание как ветви государственной власти, представляющей триединство законодательной, исполнительной и судебной властей. В результате некоторые авторы стали избегать употребления термина «государственное управление». Тем не менее, разумеется, государственное управление, несмотря на отсутствие этого термина в Конституции, никуда не исчезло.
Сущностное назначение исполнительной власти, так же как и государственного управления, состоит в том, чтобы «практически организовать» проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Этой работой повседневно, непрерывно занимаются органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление. Таким образом, конституционное понятие исполнительной власти не исключает, а, напротив, предполагает необходимость государственного управления и его постоянного совершенствования
Государственное управление характеризуется рядом особенностей.
Во-первых, это организующая деятельность, состоящая в образовании необходимых государственных органов и коллективов людей, определении порядка их деятельности для достижения поставленных целей, например при реализации мероприятий Программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы» в полном объеме показатель систематических занятий физической культурой и спортом населения предполагается увеличить с 11,6%в 2004 году до 30% в 2015 году.
Во-вторых, это исполнительно-распорядительная деятельность. Для исполнения законов и иных нормативных правовых актов органы исполнительной власти и их должностные лица наделены необходимыми распорядительными полномочиями, без которых государственное управление невозможно.
В-третьих, это юридически властная деятельность. Исполнение и распорядительство невозможно без наличия у органов исполнительной власти государственно-властных полномочий, диапазон которых весьма широк - от требования соблюдать нормы права, подчиниться установленному правопорядку до применения физической силы и даже оружия.
В-четвертых, это деятельность подзаконная, т. е. она должна осуществляться на основе и во исполнение закона, а в широком смысле - всех правовых актов. Главное здесь состоит в том, что любые действия органов исполнительной власти и их должностных лиц могут осуществляться только в рамках правовых стандартов, предоставленных правовыми актами полномочий.
В-пятых, это деятельность творческая, исключающая бездушный бюрократизм, волокиту, неуважительное отношение к людям, чтобы не получилось так, как говорил один из классиков: по форме все правильно, а по существу - издевательство. В государственном управлении очень важно при принятии и исполнении управленческих решений достигать «золотой середины», когда законность, целесообразность и справедливость «идут» вместе к поставленной цели. Для исполнения любого закона, иного правового акта (приказа, команды, поручения) необходимо использовать свой творческий и интеллектуальный потенциал, современные достижения науки и техники, передовой опыт, чтобы наилучшим образом достичь положительного результата.
В-шестых, это повседневная, непрерывная деятельность. Ежедневно миллионы граждан и многие государственные и негосударственные организации нуждаются в решении их повседневных дел, помощи, защите, внимании органов исполнительной власти и их должностных лиц. Именно на них ложится конституционная обязанность обеспечить условия для реализации всеми объектами управления своих прав, свобод и законных интересов.
В-седьмых, это деятельность, основанная на функциональной структуре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, регулирование, взаимодействие и координация, контроль и надзор, учет и оценка эффективности.
Изучение административного права на современном этапе неразрывно связано с исполнительной ветвью государственной власти, которая осуществляет практическое государственное управление.
Ее содержание как политической категории заключается в особом виде отношений - властеотношениях, суть которых проявляется в способности и возможности подчинять других своей воле, оказывать воздействие на поведение и деятельность всех субъектов общественных отношений.
Взгляды на исполнительную власть как ветвь государственной власти в юридической науке многообразны. Вместе с тем все ученые единодушно указывают в качестве особенностей исполнительной власти ее функциональные и организационные проявления.
Под функциями исполнительной власти, как правило, понимаются основные виды управленческой деятельности, в рамках которых реализуются ее государственно-властные формы и методы. Вместе с тем видение функций исполнительной власти обусловлено сущностью государственного управления как направляющего, организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения. Особое значение имеют такие функции, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе. Осуществление этих функций позволяет рассматривать исполнительную власть в качестве государственноуправленческой деятельности, реализуемой в различных сферах социально-экономической жизни.
При определении функций учитываются и основные функции государства (организация и защита территории страны, обеспечение суверенитета Российской Федерации и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспечение экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества). Обращается внимание на функции координации государственного сектора с секторами корпоративным и частным, аналитические и консультативные, прогнозирования и планирования в соответствующей сфере - регулятивной, правотворческой, контрольно-надзорной, правоохранительной, юрисдикционной, оперативно-исполнительной.Без необходимых правовых властных форм практически невозможно обеспечить исполнение закона и других решений государства, повседневное руководство работой управляемых (регулируемых) объектов. В силу этого исполнительная власть имеет особые формы властвования. В первую очередь это правовые акты, представляющие собой юридический вариант управленческого решения. Путем издания правовых актов субъекты исполнительной власти решают тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе их деятельности. При определении существа правовых форм исполнительной власти важно подчеркнуть факт принятия управленческого решения не только на основании, но и во исполнение закона. Акцент на значении правотворческой деятельности в сфере исполнительной власти «во исполнение» закона предполагает наличие двух начал в правовом регулировании:
а) строгое соответствие правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти, актам более высокой юридической силы;
б) выработка и проведение в жизнь политики государства по вопросам, имеющим общую значимость.
Поскольку в каждом управленческом решении отражается воля соответствующего субъекта исполнительной власти, признак формы как официального документа, выражающего юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, не вызывает сомнения.
В то же время используются и другие способы организации государственноуправленческой деятельности. В частности, применяется такой вариант принятия управленческого решения, при котором субъекты не имеют по отношению друг к другу властных полномочий, а решают вопросы на основе согласования воль. В науке административного права такое юридическое средство осуществления исполнительной власти получило наименование административного договора, соглашения.В правовых формах исполнительной власти проявляется ее распорядительный характер. Данное качество исполнительной власти находит выражение и в принятии индивидуальных управленческих решений по конкретному вопросу государственно-управленческой деятельности. Как правило, такого рода правовые формы являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений. В этом случае они персонифицированы и индивидуализированы, т. е. адресованы определенному физическому или юридическому лицу и по своему содержанию представляют собой предписания или выступают в качестве актов исполнительного характера.
Наряду с правовыми формами в процессе реализации исполнительной власти важная роль отводится методам, т. е. способам, приемам, практической реализации задач и функций исполнительной власти, достижения ее целей. В них находят выражение все основные качества, присущие функциям исполнительной власти. Это установление правил поведения в рамках компетенции субъектов исполнительной власти, установление стандартов; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений; осуществление регистрационных действий; проведение конкретных мероприятий по контролю и надзору; материальное и моральное поощрение; применение санкций и др. Выбор методов находится в прямой зависимости от формы собственности, сферы управления и регулирования.
Исполнительная власть является активной и целенаправленной, реализуется повседневно и непрерывно на всей территории РФ.
Подобные свойства исполнительная власть приобретает благодаря тому, что, во-первых, осуществляется по отношению к важнейшим сферам социальной, экономической, культурной и политической жизни общества и государства, а во-вторых, в ее непосредственном ведении находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти - воинские формирования, финансы, природные, информационные и иные ресурсы.Проявлением организационного механизма исполнительной власти выступают ее специальные субъекты - органы исполнительной власти. Определенное субъектное выражение исполнительная власть приобретает благодаря функциям, компетенции, формам и методам этих органов, вытекающим из особенностей сфер деятельности (промышленность, оборона, культура, здравоохранение и т. д.). Каждый из органов исполнительной власти ответствен за состояние своей предметной сферы ведения.
Важнейшим организационным инструментом исполнительной власти, которому отводится особая роль в обеспечении исполнения предоставленных полномочий, выступает государственная должность. В положениях о федеральных органах и их структурных подразделениях, уставах, должностных регламентах и других нормативных правовых актах, по сути, определяются задачи, функции, обязанности, права, основные формы и методы деятельности государственного служащего применительно к каждой должности.
Изложенное подводит к выводу о том, что исполнительная власть как ветвь государственной власти представляет собой совокупность организационно-функциональных механизмов государственно-властного характера для реализации целей и задач государственной политики, изложенных и закрепленных в нормативных правовых актах.
8.2.