Становлення політичної системи сучасної України

Процес еволюції політичної системи в Україні після отримання нею державного суверенітету відбувався на базі вже існуючих інститутів державної влади. Останні, в свою чергу, сформувалися в результаті тривалого розвитку радянської системи влади, яка на момент розпаду СРСР вже пройшла інституційну трансформацію від представництва членів трудових колективів на територіальне представництво місцевих громад під жорстким контролем центрального рівня державної влади.

Аналіз закономірностей розвитку політичних інститутів передбачає, перш за все, визначення суб'єктності основних акторів політичного процесу. Для України можна виділити декілька етапів, на кожному з яких політичні інститути відображали відносини між різними групами суб'єктів політики. На першому етапі будівництва нової держави, відразу після отримання суверенітету, Україна мала досить децентралізовану систему виконавчої влади. Система рад, що дісталась у спадок від СРСР, передбачала подвійне підпорядкування галузевих органів управління народним господарством та соціальною інфраструктурою, а також органів охорони правопорядку. Всі ці органи, крім підпорядкування по лінії відомства, в організаційному плані були підпорядковані відповідним управлінням та відділенням виконкомів місцевих рад.

Ради мали вертикальне підпорядкування, а в період горбачовської «перебудови» ради вищого рівня отримали ще й право відміняти рішення органів виконавчої влади рад нижчих рівнів і навіть розпускати ці ради. Формально це було показником підвищення централізації влади, оскільки вся система рад таким чином стала жорстко підпорядкованою Верховній Раді України. Однак, оскільки більшість у самій Верховній Раді складали саме представники місцевих органів влади, державних установ місцевого рівня та підприємств, у реальності Рада своїми рішеннями закріпляла інтереси обласних еліт, пов'язані із децентралізацією. Аналогічний приклад можна знайти в історії, коли європейські середньовічні парламенти своїми рішеннями закріпляли суверенітет баронів на противагу королівській владі,

що ініціювала створення централізованої держави. В результаті легальна можливість скасовувати рішення органів влади нижчого рівня значно підвищила можливості керівників виконкомів обласних рад контролювати розподіл ресурсів на територіях районів та міст,

що входили до складу цих областей.

Друга особливість інституційної спадщини радянської організації системи виконавчої влади в Україні полягала в тому, що на території УРСР управління важкою промисловістю, транспортом та видобуванням природних ресурсів концентрувалося по лінії так званих союзно-республіканських міністерств.

територіальними підрозділами загальносоюзних міністерств. Після ліквідації СРСР колишні союзно-республіканські міністерства значною мірою втратили свої розпорядчі функції, натомість зросла компетенція керівників промислових підприємств та їх об'єднань, а також галузевих управлінь у складі виконкомів обласних рад.

Необхідно взяти до уваги те, що у радянський період можливості отримання владної ренти для керівників виконкомів рад були обмежені як жорстким антикорупційним законодавством, так і постійним наглядом за діяльністю рад із боку територіальних партійних комітетів, які були вертикально інтегрованими в загальносоюзну структуру партійного управління суспільством. В 1991р. КПРС було ліквідовано, а після розпаду СРСР майже остаточно втратило чинність і антикорупційне законодавство, дія якого була значно обмежена ще з 1987р.

Внаслідок ліквідації указаних вище інституційних бар'єрів контроль над основною масою державних активів перейшов до рук окремих груп регіональних еліт, які на початку 1990-х рр. формувалися навколо виконкомів обласних рад як нових центрів прийняття владних рішень щодо перерозподілу ресурсів.

Переважна більшість дослідників — як вітчизняних, так і зарубіжних характеризують ці групи як клани. Однак насправді для груп регіональних еліт України з самого початку їх формування характерною була побудова не на засадах сімейної ієрархії (котра й є основою кланового устрою), а на функціональності пільгового доступу до ресурсів, який можна було отримати через відповідні органи влади. Голова виконкому ради, промислового об'єднання чи відомства виступав не в якості глави клану, а як ренто- орієнтований державний чиновник, який здійснює контроль над владним перерозподілом суспільних ресурсів.

Система владно-розподільчих відносин, що формувалася навколо нього, будувалася не на основі жорсткої ієрархії доступу до центра прийняття владних рішень.

їх управлінь, включаючи управління внутрішніх справ та галузеві народногосподарські управління, а також місцевих підрозділів республіканських банків, постачальницьких організацій та контрольно-наглядових органів (у тому числі прокуратура), промислових підприємств та інших державних установ. На нашу думку, для визначення описаних угрупувань доцільно застосувати категорію «обласні мережі владно-бізнесових зв'язків». Саме на основі цих мереж і розпочалося формування місцевих фінансово-промислових груп.

Як правило, члени угрупувань, що займали керівні посади в державних органах та установах, були представлені в місцевих радах та їх виконавчих комітетах. Окрім того, управлінці обласного масштабу, керівники торгово-постачальницьких главків та директори великих підприємств у відповідності до традицій радянської системи державного управління мали значне представництво у Верховній Раді України. Все це надавало їм можливість закріплення правомірного характеру своєї діяльності через законотворчий процес. І хоча всю повноту влади від імені України здійснювала Верховна Рада (яка до того ж формувала

і розпускала уряд та мала в своєму підпорядкуванні внутрішні війська — Національну гвардію), реальні можливості по розпорядженню державною власністю залишалися в руках обласного рівня влади.

Тому на той час місцеві органи влади роздавали право перевести розміщену на їхній території державну власність у приватну у масовому порядку і фактично без контролю з боку центральних органів влади.

Після заснування інституту Президента України і виборів на цю посаду до конкурентної боротьби за перерозподіл владних повноважень долучився новостворений апарат президентської влади, який групувався навколо фігури першого глави держави Л.Кравчука. Логіка боротьби створюваної швидкими темпами «президентської вертикалі» із «всевладдям рад» передбачала руйнування перш за все організаційних засад радянської системи державного управління, в основі якої лежало вертикальне підпорядкування по лінії рад. При цьому Президенту необхідно було створити механізм компенсації побічного ефекту руйнування централізованої радянської системи побудови виконавчої влади - посилення непідконтрольності місцевих політичних еліт. Таким механізмом стала централізація жорсткого адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування по лінії «президентської вертикалі».

Вже у першому кварталі 1992 р. під тиском Президента через парламент були проведені закони, відповідно до яких вертикальне підпорядкування рад було скасоване, а уряд підпорядковувався Президенту. У сфері компетенції законодавців залишилося лише погодження складу уряду з Президентом. При цьому було утворено абсолютно незалежну від впливу парламенту систему виконавчої влади, яка складалася з місцевих державних адміністрацій на чолі з Представниками Президента. В областях та районах такі адміністрації перебрали на себе повноваження виконкомів, а в містах та селищах, де виконкоми були залишені — існували поряд із ними. Представники Президента отримали право контролювати діяльність рад та їх виконкомів і навіть місцеві бюджети, а також здійснювати нагляд за здійсненням Конституції і законодавства на даній території, фактично підміняючи собою прокуратуру. До того ж районні та обласні ради були позбавлені своїх виконавчих органів і перетворилися на суто представницькі установи.

Однак намагання Президента створити централізовану, вертикально інтегровану систему виконавчої влади наразилося на спротив обласних мереж владно-бізнесових зв'язків, які до того ж мали значне представництво у Верховній Раді України.

Президент за умовчанням не міг спертися на стійку парламентську більшість, оскільки централізація виконавчої влади зробила б неможливим вилучення політичної ренти керівниками обласних рад, які на той час тримали в своїх руках основні механізми приватизації на місцях. До того ж представлені у парламенті обласні мережі владно- бізнесових зв'язків, намагаючись знизити вплив Президента на прийняття законів, домоглися законодавчої заборони для Представників Президента суміщати дану посаду з членством

у вищому органі законодавчої влади. Після цього були припинені депутатські повноваження понад тридцяти державних чиновників, у результаті чого можливість глави держави впливати на прийняття законів істотно знизилася. У результаті представники місцевих мереж владно-бізнесових зв'язків у Верховній Раді на початку 1994 р. об'єднанними зусиллями домоглися скасування інститутів Представників Президента і місцевих адміністрацій. Було відновлено діяльність виконкомів місцевих Рад як реальних

центрів прийняття владних рішень на місцях. При цьому голови Рад усіх рівнів, що керували як Радами, так і їхніми виконкомами (тобто, поєднували в своїй особі керівництво як представницькою,

та і виконавчою владою на місцях) обиралися загальним голосуванням громадян, що населяли дану адміністративну одиницю. Таким чином, Президент не зміг домогтися легального права для усунення керівників областей (і навіть районів) із їхніх посад за своїм одноосібним рішенням. Децентралізація виконавчої влади була відновлена.

Однак, поряд з цим, уже в 1994 рр. проявилися ознаки хисткості положення регіональних центрів владного перерозподілу ресурсів. По-перше, через прискорену роздачу державних активів у приватну власність обсяг матеріальних та фінансових ресурсів у руках регіональних бізнес-груп виріс настільки, що це надало останнім можливість здійснювати цілеспрямований вплив на прийняття владних рішень на обласному рівні. У той же час масштабна приватизація позбавила виконкоми територіальних рад права здійснювати контроль над більшою частиною активів на своїй території, що різко знизило цінність владно-адміністративного ресурсу на місцевому рівні. При цьому необхідно брати до уваги, що бюджетної децентарлізації в країні не відбулося, тому всі фіскальні потоки від легального сектору економіки залишилися замкненими виключно на центральний рівень державної влади.

По-друге, ситуативні союзи зацікавлених груп у Верховній Раді України ніколи не були довготривалими і розпадався відразу після отримання децентрелізаційних прерогатив. При цьому високий рівень фрагментації правлячої еліти на протязі першої половини 1990-х рр. породжував досить численні внутрішньоелітні конфлікти, які в свою чергу тягли за собою відсутність стабільного положення самого уряду, склад якого змінювався у середньому через кожні 15 місяців.

Зовнішні спостерігачі описують даний етап інституціоналізації влади в Україні як «безформний плюралізм», або «плюралізм за умовчанням». Вітчизняні дослідники відмічають структуризацію суб'єктів конкурентної боротьби за перерозподіл владних повноважень у першій половині 1990-х рр. на основі центрів прийняття державно-владних рішень на рівні області («регіональні адміністративно-економічні угруповання»).

У цілому конфігурація розподілу владних повноважень в Україні у вказаний період відповідала паритетному співвідношенню ресурсного забезпечення суб'єктів конкурентної боротьби. Хоча формально Президент, спираючись на підпорядкований йому уряд, був розпорядником загальнодержавних ресурсів, його можливості в цій сфері були заблоковані обласними мережами владно-бізнесових зв'язків — як через генерування відповідного правового поля їх представництвами у парламенті, так і через розмивання вертикалі виконавчої влади вже на рівні областей. Таким чином, для Президента як носія централізаторської тенденції ціна придушення центробіжних прагнень обласних еліт була занадто високою. Коридор політичного маневрування Президента обмежувся можливістю спертися на одне з найміцніших угруповань для підкорення інших. Для цього дане угруповання мало отримати певні владні прерогативи і ресурсні гарантії збереження свого статусу.

Якщо звернутися до історичних реалій періоду першої половини 1990-х рр., то побачимо, що найбільш впливовими на той час були дніпропетровська, донецька та київська мережі владно-бізнесових зв'язків, кожна з яких у свою чергу була представлена

декількома конкуруючими між собою групами регіональних еліт. Саме в указаних регіонах існували центри владного перерозподілу найбільш цінних ресурсів. Так, м. Київ як великий промисловий центр і столиця держави (яка відразу стала центром діяльності фіскальних резидентів) мав найбільший серед українських міст бюджет, котрий на пільгових умовах поповнювався як із державного бюджету, так і за рахунок розпродажу надзвичайно цінних для ведення великого бізнесу столичних територій та нерухомості. У Донецьку

та Дніпропетровську знаходилися міністерства відповідно вугільної та металургійної промисловості, керівництва яких традиційно були пов'язані саме з місцевими групами інтересів, а ресурсна забезпеченість цих центрів владного перерозподілу постійно відновлювалася за рахунок видобування місцевої сировини.

Тому в своїй діяльності по підкоренню регіональних еліт Л.Кравчук як Президент послідовно спирався на дніпропетровську мережу владно-бізнесових зв'язків на противагу донецькій (призначивши представника Дніпропетровщини Л. Кучму на посаду глави уряду

з надзвичайними повноваженнями) та навпаки (призначивши на посаду тимчасово виконуючого обов'язки прем'єра представника Донбасу Ю. Звягільського), а в якості балансу використовував київську мережу, сформовану навколо колишнього голови Київського міськвиконкому В. Згуровського. Додатково в якості спроби створити політичний інструмент для реалізації централізаційних тенденцій можна відмітити спробу Президента заснувати «партію влади» на основі націонал-патріотичних організацій, створених для боротьби з радянською системою — так званий Конгрес національно- демократичних сил. Так, глави крайових проводів Руху були призначені заступниками глав Обласних державних адміністрацій із соціально-гуманітарних питань. Проте обмеженість електорального ресурсу національно-демократичних організацій, непрофесійність

їх кадрового складу та незацікавленість в участі у процесі реального державотворення зумовили провал даного політичного проекту. З іншого боку, регіональні еліти Києва, Донбасу та Дніпропетровщини не підтримували централізаторських зусиль Президента, намагаючись відстоювати власні позиції в системі виконавчої влади. При цьому відсутність жорсткої ієрархії в структурі відносин у середовищі самих цих еліт не дозволила

їх представникам у центральному органі виконавчої влади спертися на об'єднаний ресурс власного регіону для довготермінового закріплення своєї позиції в уряді.

Водночас швидкі темпи перерозподілу суспільних ресурсів у приватну власність підірвали не лише ресурсне забезпечення ієрархічного статусу обласних центрів прийняття владних рішень, але й викликали різке зубожіння населення. У результаті відбулося падіння легітимності всіх органів влади як на вищому, так і на місцевих рівнях, що у свою чергу потягло за собою підвищення невизначеності результатів конкурентної боротьби для всіх груп політичної еліти України і реальну загрозу руйнування вкрай дестабілізованої політичної системи внаслідок соціального вибуху. Вихід з цієї патової ситуації було досягнуто через тимчасову картельну угоду еліт, яка передбачала компромісне рішення: майже одночасні перевибори і Президента, і парламента, і місцевих рад.

Результат загального переформатування доступу до центрів державної влади в 1994р. став неоднозначним. Із одного боку, президентський пост зайняв Л. Кучма, виборча кампанія якого відбувалася під гаслами припинення грабіжницької приватизації, повернення жорсткого централізованого державного контролю в економіці та «наведення порядку», що мало на увазі ліквідацію безконтрольності регіональних еліт. З іншого боку, керівники переважної більшості областей і великих міст, а також великих державних підприємств у ході виборів отримали від населення підтвердження легітимності свого владного статусу. Однак при цьому значна кількість депутатських мандатів у радах всіх рівнів, починаючи від Верховної Ради України, перейшла безпосередньо до рук бізнесменів. Цей фактор, поряд

із уже описаним істотним посиленням ресурсного забезпечення фінансово-матеріального характеру, дозволив великому бізнесу вийти за рамки обласних мереж владно-бізнесових зв'язків. Статус народного депутата чи навіть керівника депутатської групи надавав лідеру регіональної фінансово-промислової групи легальну можливість отримати прямий доступ до Адміністрації Президента в обхід голови виконкому обласної чи міської ради. У результаті відбулося перенаправлення каналів доступу до перерозподілу ресурсів від регіональних центрів прийняття державно-владних рішень безпосередньо на інститут Президента.

Зменшення цінності владного ресурсу регіональних центрів виконавчої влади (виконкомів рад областей та великих міст) дозволило новому Президенту здійснити порівняно швидку відбудову президентської вертикалі виконавчої влади. Вже влітку 1994 р. Указом Президента було введено підпорядкування голів обласних і районних рад безпосередньо главі держави. Згідно діючого на той час законодавства, владні повноваження цих голів мали своїм джерелом не президентську владу, а вибір місцевого самоврядування, тому юридично Президент не мав ніяких повноважень на керівництво їхньою діяльністю. Тому протягом року між Адміністрацією Президента та виконкомами місцевих рад точилася перманентна боротьба за юридичне розмежування владних статусів. влітку 1995 р. Президент, користуючись розбіжностями інтересів між фінансово- промисловими групами

і керівниками виконкомів місцевих рад, зумів провести через Верховну раду закон, який значно обмежив використання власних бюджетних ресурсів місцевими радами. Після цього боротьба між центром і регіонами за розподіл владних повноважень завершилася укладенням нової картельної угоди еліт, вирішальний вплив на створення якої здійснили фінансово-промислові групи. Юридичне оформлення ця угода отримала у вигляді Конституційного договору між Президентом і Верховною Радою.

Цей договір фактично повністю підміняв собою стару систему нормативно-правових актів, включаючи Конституцію. Всі вони могли застосовуватися лише в тій частині, яка не суперечила договорові. Президент отримував нові конституційні повноваження в сфері виконавчої влади. Перш за все, було відновлено президентську вертикаль виконавчої влади у вигляді уряду та місцевих державних адміністрацій, глав яких призначав і зміщував зі своїх посад особисто Президент. Глави державних адміністрацій підпорядковували собі діяльність місцевих рад, оскільки договір передбачав, що головою обласної (районної) ради і главою відповідної державної адміністрації є одна й та ж особа, причому обрана як голова ради загальним голосуванням виборців, які проживають на даній території.

У результаті нової картельної угоди керівники органів місцевого самоврядування отримали можливість зберегти свої владні прерогативи, але за умови підпорядкування президентській владі. Обласні та районні ради позбавлялися виконкомів, функції яких переходили до відповідних державних адміністрацій. Таким чином галузеві органи виконавчої влади також виводилися з-під контролю рад. Виконкоми Рад були збережені лише на рівні населених пунктів, однак їхні голови обиралися загальним голосуванням населення, а не на сесії ради. Це значно збільшило затратність отримання посади глави органу місцевого самоврядування та підвищило рівень протистояння місцевих еліт. І наостанок парламент залишав за собою лише законодавчі функції, втративши право контролювати поточну діяльність уряду. Крім того, у грудні 1995 р. Президент своїм Указом затвердив формальну передачу повноважень державної виконавчої влади головам і керованим ними виконкомам рад населених пунктів, таким чином поставивши їхню діяльність під свій контроль. Зазначимо, що основою цих повноважень стало право вносити зміни в місцеві бюджети і встановлювати місцеві податки. Подібні бюджетні повноваження отримали також і місцеві державні адміністрації. Як свідчить європейська практика розмежування владних повноважень, встановлення місцевих бюджетів є прерогативою представницьких органів місцевого самоврядування за узгодженням із парламентом.

Однак те, що Президент фактично включив бюджетні питання до сфери компетенції підпорядкованої йому виконавчої влади, не означало повної політичної капітуляції всіх обласних мереж владно-бізнесових звязків та тих фінансово-промислових груп, які були рушійною силою діяльності цих мереж. Хоча у більшості областей та великих міст власні ресурси для великої приватизації значно скоротилися, а найбільш значимі з них опинилися під контролем центральних органів державної влади, для дрібного та середнього бізнесу доступ до місцевих центрів владного перерозподілу ще залишався актуальним. На цей час злиття влади і бізнесу вже досягло того рівня, при якому майже жоден із державних чиновників більш-менш високого рівня не залишався без власної бізнес-структури у вигляді акціонерного підприємства, банку чи фонду.

Отримавши статус керівників обласних державних адміністрацій, ряд колишніх голів обласних виконкомів навіть посилили свій владний статус. Так, відомий підприємець В. Пінчук, який розпочинав свою бізнес-діяльність на Дніпропетровщині, зазначав, що в описуваний період «весь бізнес області» вимушений був перераховувати у персональний фонд глави обласної державної адміністрації певні суми грошей за право «працювати з ним».

Таким чином, надання повноважень місцевим центрам влади від імені Президента, з одного боку, створювало правову основу для контролю глави держави за органами

місцевої влади, але з іншого — надавало останнім певні владні ресурси для закріплення автономії свого владного статусу. Як і раніше, можливості Президента щодо розпорядження державними ресурсами залишалися заблокованими через колективний спротив регіональних еліт, частина яких уже була включена до складу президентської вертикалі виконавчої влади, а частина була представлена лише в парламенті та радах різних рівнів. Тому так само

як і його попередник на посаді Президента, Л. Кучма вимушений був рахуватися із впливом найбільш ресурсозабезпечених обласних мереж владно-бізнесових зв'язків — київської, дніпропетровської та донецької. При цьому дніпропетровська мережа на той час була не лише найбільш організованою, але й найменш самостійною. У той час як м.Київ і Донецька область займали вищі місця за показниками обсягу іноземних інвестицій, Дніпропетровська область майже повністю залежала від фінансування з державного бюджету. Логічно припустити, що остання обставина стала важливим фактором у виборі Президентом базової мережі владно-бізнесових відносин для кооперації при придушенні опору децентралізаційних тенденцій, що їх генерували регіональні еліти.

Наприкінці весни 1996 р. керівник Дніпропетровської області П. Лазаренко був призначений на посаду глави уряду. При цьому дніпропетровська мережа отримала пільговий доступ до державних ресурсів. Так, корпорація Єдині енергетичні системи України, очолювана Ю.Тимошенко — близькою помічницею нового прем'єра, отримала від його уряду монополію на постачання державних підприємств та установ російським газом, що поступав по державному газопроводу. При цьому в оплаті підприємств за газ було дозволено бартер, а гарантію виплати всіх можливих боргів указаної корпорації перед російською стороною брала на себе держава. Пільгові умови державного кредитування отримав дніпропетровський Приват-банк. Ряд аграрно-промислових об'єднань, повязаних

із діючим прем'єр-міністром, отримали великі державні замовлення.

У якості балансу, який компенсував би посилення впливу дніпропетровської мережі на процес прийняття державних рішень, Президент намагався використати мережу харківську, наприкінці 1996 р. призначивши главою своєї адміністрації (яка фактично була паралельним урядом) тодішнього голову Харківської міської ради Є. Кушнарьова. Крім того, зі складу донецької мережі до президентського оточення було залучено одного із найвпливовіших її представників, який послідовно виступав за посилення централізації державної влади — М. Азарова. Восени 1996 р. він отримав надзвичайно важливу в плані контролю за владним перерозподілом ресурсів посаду глави новоствореної Державної податкової адміністрації.

Деякі автори трактують це як посилення «донецького клану». Насправді ж донецька мережа, так само як і всі інші мережі, ніколи не була внутрішньо монолітним угрупуванням. Навіть відносно поверхневі журналістські розвідки відзначають наявність у ній так званих «старих донецьких» - М. Азарова, В. Бойка, Ю. Звягільського, В. Рибака,

В. Януковича, яких зазвичай відносять до категорії «червоних директорів», та пов'язаних із криміналітетом «нових донецьких» - Р. Ахметова, А. Брагіна, Б. Колєснікова. У реальності високим був рівень протистояння не лише між «новими» та «старими» донецькими, але й між різними групами всередині цих умовних клітин журналістської класифікації «кланів». Тому призначення М.Азарова означало безумовне послаблення тих груп донецької регіональної еліти, які знаходилися з ним у протистоянні.

Таким чином, чергова картельна угода між групами політичних еліт України базувалася на домовленості Президента з впливовою дніпропетровською обласною мережею владно-бізнесових зв'язків при опорі на харківську мережу в якості балансу і відстороненні частини донецької мережі (так званих «нових донецьких» та групи Ю. Звягільського) разом із менш ресурсозабезпеченими мережами інших областей від безпосереднього впливу на уряд. Правове оформлення цієї угоди було оформлене у вигляді нової Конституції, яка була прийнята в червні 1996 р.

Нова Конституція інституційно зафіксувала компроміс щодо впливу на виконавчу гілку влади між Президентом як носієм централізаторської тенденції та представленими у Верховній Раді регіональними угрупуваннями. Ці угрупування через своїх представників у парламенті зберегли право надавати згоду Президенту на призначення прем'єр-міністра, затверджувати програму уряду, а також один раз протягом парламентської сесії висловити недовіру уряду (що надавало Президенту право розпуску уряду, але не означало обовязкової його відставки).

При цьому було законодавчо закріплене суттєве розширення владних повноважень Президента. Він отримав право без узгодження з парламентом відправляти у відставку як весь уряд у цілому, так і будь-кого із членів кабінету (включаючи прем'єра). До того ж глава держави отримав право в разі відсутності згоди парламенту на представлену ним кандидатуру призначати виконуючого обов'язки глави уряду. Виконуючий обов'язки прем'єр-міністра наділявся повним обсягом повноважень прем'єра. Крім того, значна частина функцій по керівництву місцевими органами виконавчої влади реально здійснювалася не через уряд, а через Адміністрацію Президента.

Водночас ряд норм Конституції України заклали інституційну базу для правового розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Подальший розвиток процесу законодавчого оформлення цієї бази було здійснено в Законах «Про місцеві державні адміністрації в Україні» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Проте через компромісний характер підходу до законотворчості указані нормативні документи визначили повноваження цих органів публічної влади переважно не на функціональних засадах, а на основі галузевої компетенції. Тому на практиці виявилося, що більшість повноважень місцевих органів виконавчої влади накладуються на компетенцію органів місцевого самоврядування. Це викликало серйозні проблеми в розмежуванні повноважень місцевих органів публічної влади. Фактично повноваження органів місцевого самоврядування, за виключенням населених пунктів, опинилися в сфері компетенції місцевих державних адміністрацій, які були більше забезпечені ресурсами державного бюджету.

Водночас ресурсозабезпечені групи використовували можливість через прямі домовленості з Президентом щодо призначення своїх прямих представників на посади голів Обласних державних адміністрацій отримувати контроль над місцевими адміністраціями як частинами державного механізму перерозподілу ресурсів. Таким чином, із одного боку ресурсозабезпечені угрупування, включаючись у систему виконавчої влади, поступово прибирали до своїх рук джерела владної ренти, а з іншого — вимушені були постійно демонструвати лояльність Президенту, котрий управляв розподілом цих джерел.

У вказаний період картельна угода між центральним рівнем державної виконавчої влади та місцевими мережами владно-бізнесових зв'язків базувалася на тому, що центр, який управляв стратегічними галузями економіки, лояльно відносився до місцевих еліт, дозволяючи їм фактично самостійно вирішувати питання відносин власності на своїх територіях, формування місцевих фінансових потоків, а також здійснювати вплив на діяльність місцевих правоохоронних та судових органів. У свою чергу, лояльність до центру місцевих мереж була гарантовано забезпечена централізованою системою розподілу державних ресурсів, яка базувалася на вертикальній інтеграції української економіки.

При цьому центральний рівень виконавчої влади утримував статус загальновизнаного всіми місцевими мережами арбітра у вирішенні міжкорпоративних конфліктів щодо перерозподілу власності та сфер впливу. У цілому таку модель виконавчої влади з повним правом можна охарактеризувати як моноцентричну патримоніалістську.

При цьому у рамках формальної централізації виконавчої влади одночасно закладувалися підвалини її децентралізації. Скорочення обсягу державних активів, які Президент вимушений був постійно роздавати задля збереження свого статусу, підривав можливості централізованого контролю над діяльністю місцевих органів виконавчої влади, кадровий склад яких все більше зрощувався з ресурсозабезпеченими угрупуваннями як місцевого, так і загальноукраїнського масштабу.

Це проявилося вже у ході парламентських виборів 1998 р., коли Адміністрація Президента вимушена була рахуватися з неконтрольо- ваністю результатів виборчої кампанії в ряді округів, контрольованих певними ресурсозабезпеченими угрупуваннями (група П. Лазаренка, «нові донецькі», група Суркісів-Медведчука). Президентські вибори 1999 р. Л. Кучмі вдалося виграти лише за рахунок використання апробованої перед цим у Російській Федерації технології залякування великого бізнесу загрозою «реставрації комунізму», яка забезпечила діючому Президенту ситуативну підтримку не лише найбільш ресурсозабезпечених угрупувань, але й середнього і навіть дрібного бізнесу.

Після цих виборів протиріччя між носіями централізаторської та децентралізаторської тенденцій знову загострилися. Потенціал, який на той час був накопичений ресурсозабезпеченими угрупуваннями, що опиралися на ресурси промислово розвинених та торгово-трейдерських регіонів, дозволяв їм переорієнтуватися від доступу до Президента як центра перерозподілу державних активів та владної ренти на самостійні домовленості щодо розподілу сфер впливу. В інституційному плані це передбачало не лише перенесення центра боротьби за формування вищого органу виконавчої влади з Адміністрації Президента

в парламент, але й автономізацію прийняття владних рішень на рівні окремих областей.

Намагаючись протистояти тенденціям децентралізації державної влади, Л. Кучма на початку 2000 р. ініціював проведення референдуму, на якому були схвалені президентські пропозиції щодо переформатування системи державної влади. Ці пропозиції передбачали значне скорочення кількості депутатів парламенту та створення його верхньої палати, яка отримувала б право затверджувати прийняті нижньою палатою законопроекти. При цьому членами верхньої палати, яка представляла б регіони, мали стати глави відповідних обласних адміністрацій, які б призначалися Президентом. Фактично реалізація положень референдуму підривала б можливості фінансово-промислових груп впливати на прийняття державних рішень через механізм парламенту. Це було прямим порушенням умов картельної домовленості між ними та Президентом, яка була укладена при прийнятті Конституції 1996р. Тому всі ресурсозабезпечені групи єдиним фронтом виступили проти президентських ініціатив.

Оскільки придушення такого виступу виглядало надзвичайно затратним, Л. Кучма відмовився від своїх пропозицій щодо посилення централізації виконавчої влади. У подальшому доступне для нього поле політичного маневрування звузилося до розподілу частин механізму державної влади між найпотужнішими фінансово-промисловими групами в обмін на визнання ролі Президента як арбітра у вирішенні міжелітних суперечок. Проте зосереджений в руках цих груп обсяг ресурсів був уже цілком достатнім для того, щоб спільно здійснювати вирішальний вплив на прийняття державних рішень всупереч волі Президента, який до того ж вичерпав конституційний термін своїх повноважень.

У грудні 2004р. Законом «Про внесення змін і доповнень до Конституції України» позиція Президента як домінуючого суб'єкта прийняття державно-владних рішень була ліквідована. Натомість було створено нову конституційну модель влади, яка дозволяла фінансово-промисловим групам боротися за ресурси безпосередньо через своє представництво у парламенті та місцевих радах. Формування депутатського корпусу мало здійснюватися виключно через партії та громадські об'єднання, які всі в тій чи іншій мірі були підконтрольні цим групам.

Таким чином, уряд як вищий орган виконавчої влади, підпорядковані йому відомства, а також обласні адміністрації були розподілені між основними угрупуваннями бізнес- еліти. Моноцентрична модель виконавчої влади змінилася на поліцентричну, в якій реальними центрами прийняття владних рішень стали не органи державної влади, а бізнес-еліти.

З 1.01.2006 р вступили в дію доповнення до Конституції України від 8.12.2004 р, які суттєво обмежили повноваження президента і посилили повноваження прем'єр-міністра. Прем'єр фактично став ключовим гравцем в політичній системі. Перерозподіл повноважень посилило суперництво між президентом і прем'єром, а також між Кабінетом Міністрів і Парламентом.

Проте в умовах значного скорочення суспільних ресурсів їх розподіл на окремі сфери інтересів не дозволяв найвпливовішим бізнес-угрупуванням підтримувати звичні для них темпи відчуження цих ресурсів на свою користь. Тому така модель влади виявилася нестійкою. Вже через декілька місяців після її встановлення розгорнулася політична криза, викликана зіткненням інтересів різних бізнес-груп. У рамках поліцентричної моделі вона

не знайшла свого вирішення. У результаті виникло ситуативне об'єднання периферійних бізнес-груп, які були фактично відтиснуті від процесу владного перерозподілу найбільш значимих ресурсів, навколо найбільш впливової групи на чолі з Р. Ахметовим. Це привело до часткової реставрації моноцентричної системи виконавчої влади, центральним елементом якої став інститут глави уряду. Периферійні бізнес-групи були поставлені під політичний контроль монополістів і таким чином видалені з поля конкурентної боротьби за владу

як її окремі суб'єкти.

Після заміни уряду В.Януковича урядом Ю.Тимошенко ця система не зазнала суттєвих змін. У той же час необхідність роздачі державних ресурсів найвпливовішим бізнес-групам

в обмін на їх лояльне ставлення до глави уряду потребувала нових джерел забезпечення такої політики. Тому було відновлено практику кредитних займів від Міжнародного валютного фонду, основна частина яких переходила до олігархічних груп через рефінансування Національним банком України підконтрольним їм банків. Однак розгортання другої хвилі світової фінансової кризи в 2009 р. поставило під загрозу доступ експортерів української сировини до ряду традиційних для них зовнішніх ринків збуту, що поставило значну частину вітчизняних бізнес-груп перед перспективою різкого зниження капіталізації їхніх активів.

У свою чергу, це спровокувало посилення прагнення домінуючої групи на чолі з главою уряду до різкого прискорення темпів нарощування власної ресурсної бази за рахунок зменшення роздачі підконтрольних уряду ресурсів іншим групам. Утримання моделі «ресурси в обмін на лояльність» стало занадто затратним. Необхідність придушення спротиву найвпливовіших бізнес-груп зменшенню ресурсних надходжень від уряду викликала до життя посилення централізації виконавчої влади і нівелювання парламентського контролю за її діяльністю, щоб мінімізувати затрати на боротьбу з представниками цих груп у законодавчому органі.

Так, уряд Ю. Тимошенко продовжував утримувати владу незважаючи на те, що через вихід бізнес-еліт із укладеної при його формуванні картельної угоди парламентська коаліція давно перестала існувати. З іншого боку, відсутність підтримки уряду Ю. Тимошенко з боку найвпливовіших бізнес-груп надала можливість В. Януковичу після перемоги на президентських виборах 2010 р. не лише усунути цей уряд без перевиборів парламенту, але й повернути підпорядкування всієї виконавчої влади інституту Президента.

Таке підпорядкування було здійснене через визнання Конституційним Судом невідповідності конституційним положенням процедури прийняття змін до Конституції від 08.12.2004 р. Після цього з 30.09.2010 р в Україні було відновлено дію старих положень Конституції 1996 р., відповідно до яких Президент повернув собі контроль над державною виконавчою владою. Крім того, 07.10.2010 р. відбулося прийняття нової редакції закону про Кабінет Міністрів, що закріпило домінуючий статус Президента в системі органів державної влади і поставило Кабінет Міністрів в майже повну залежність від глави держави.

Так, Кабмін, хоча і визнаний вищим органом у системі органів виконавчої влади, знову став відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Президент повернув собі право призначати прем'єр-міністра (за згодою парламентської більшості) і за його поданням членів уряду, а також відправляти уряд у відставку.

Разом із цим законом через парламент було проведено зміни ще до 32 законів, щоб привести їх у відповідність до рішення Конституційного Суду про скасування політичної реформи 2004 р. 10.12.2010 р. було прийнято Указ Президента «Про оптимізацію системи центральних органів влади», за яким глава держави отримав право призначати керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників. Як відзначають деякі дослідники, це навіть перевищило обсяг президентських повноважень за часів Л. Кучми.

Крім того, через скорочення загального обсягу ресурсів у країні угрупування, яке склалося навколо В. Януковича, вимушене було порушити картельну угоду з обласними мережами владно-бізнесових зв'язків і вдертися до чужих сфер впливу. На адміністративні посади в ряд областей та великих міст були призначені особи, пов'язані з цим угрупуванням. Під їх впливом відбувалося досить жорстке переформатування усталених владно-бізнесових відносин в ряді регіонів.

Проте нової централізації виконавчої влади в країні вже не відбулося, оскільки новий Президент вимушений був рахуватися з силою найвпливовіших бізнес-груп як реальних центрів прийняття владних рішень. Тому механізм виконавчої влади як джерело владної ренти знову був розподілений між декількома найбільш впливовими угрупуваннями, які перебували у стані гострої конкурентної боротьби за доступ до державних ресурсів в умовах затяжної економічної кризи. Так, група Р. Ахметова—С. Тарути отримала контроль над транспортною галуззю, група Д.Фірташа—Ю.Бойка-С.Льовочкіна — сферу енергетики та користування надрами (при цьому обидві групи отримали представництво у виконавчій владі на рівні віце-прем'єрів, а С. Льовочкін, крім того, отримав посаду глави президентської адміністрації). Група І. Коломойського-Г. Боголюбова зберегла за собою домінуюче положення у приватній банківській сфері та в авіаційних перевезеннях. Президент не міг приймати самостійні від впливу цих угрупувань політичні дії без створення власної фінансово-промислової групи, яка й формувалася швидкими темпами за рахунок ренти від прийняття владних рішень Президентом та його довіреними особами в органах та установах державної влади. Однак утворення цієї групи різко скоротило частку суспільних ресурсів,

на відчуження яких на свою користь розраховували всі інші угрупування.

Насильницьке відсторонення від центрів прийняття державних рішень фінансово- промислової групи, тісно пов'язаної з В. Януковичем, привело до порушення нестійкої рівноваги картельної міжелітної угоди, чим миттєво скористалися зовнішні сили для входу

у внутрішньополітичний простір України. Крім того, до регіональних центрів прийняття державних рішень у декількох найбільш значимих в економічному відношенні областях прорвалася група І. Коломойського—Г. Боголюбова. У результаті виникла загроза відсторонення ряду вітчизняних еліт від контролю за виділеними їм за результатами попередніх домовленостей сегментами державного механізму і, відповідно, втрати значної частини активів.

Тому великий бізнес перейшов до безпосереднього управління найбільш економічно значимими регіонами. Група І. Коломойського—Г. Боголюбова взяла під контроль Дніпропетровську, Запорізьку, Одеську та Харківську області, а також ряд районів Донецької, Луганської та Полтавської областей. Група Р. Ахметова—С. Тарути — частину районів Донецької області, група О. Єфремова — частину районів Луганської області. Останні дві групи за допомогою зовнішніх сил навіть проголосили на контрольованих ними територіях створення незалежних від центральної влади державних утворень.

В умовах суттєвого послаблення державного механізму розширили сферу свого впливу на місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування регіональні еліти інших областей. Група П. Порошенка—І. Кононенка, яка опанувала пости президента та спікера парламенту, виявилась заблокованою в прийнятті внутрішньополітичних рішень соціально-економічного блоку зовнішньополітичними суб’єктами через інститути глав уряду (прем’єр-міністр до того ж вступив у спілку з групою Р. Ахметова—С. Тарути) та Нацбанку.

Нова розстановка сил серед мереж владно-бізнесових зв’язків викливала до життя рух в сторону укладення нової картельної угоди еліт на основі територіальної децентралізації державної влади. Однак така угода не була втілена в життя, оскільки адміністративний ресурс груп І. Коломойського—Г. Боголюбова, Д. Фірташа—Ю. Бойка—С. Льовочкіна та О. Єфремова було підірвано за посередництвом зовнішніх суб’єктів, а група Р.Ахметова— С. Тарути, яка понесла тяжкі втрати від боротьби з конкурентами, погодилася на визнання домінуючої ролі президентської мережі владно-бізнесових зв’язків. Проте входження у внутрішньополітичний простір України конкуруючих зовнішніх суб’єктів, які ставлять за мету розподіл між собою економічних активів на територіальних засадах, зробив невідворотним процес децентралізації державної влади в країні.

У цілому еволюція політичної системи в Україні відбувалася під впливом відсутності повного переважання ресурсів у домінуючого актора, що постійно відтворювало ситуацію, при якій придушення місцевих мереж владно-бізнесових зв’язків потребувало високих затрат на фоні постійної загрози з боку зовнішніх конкурентів.

Усе це в комплексі стимулювало серію «картельних угод», які вичерпувалися в силу обмежень, заданих політичними інститутами (обмеження термінів перебування Президента при владі і конкурентні вибори), в результаті чого конфлікти еліт завершувалися новими інституційними компромісами на основі перерозподілу владних повноважень між центральним і місцевими рівнями публічної влади.

Ключовими моментами інституційного закріплення такого перерозподілу можна вважати:

1) 1992 р. — запровадження місцевих державних адміністрацій на чолі з представниками Президента України та ліквідацію виконавчих комітетів місцевих рад;

2) 1994 р. — скасування системи місцевих державних адміністрацій та відновлення виконкомів рад як органів місцевого самоврядування;

3) 1995 р. — ліквідацію виконкомів обласних і районних рад та відновлення місцевих державних адміністрацій на чолі з головами відповідних рад;

4) 1996-1998 рр. — закріплення даного положення в Конституції України та Законах «Про місцеве самоврядування» і «Про місцеві державні адміністрації»;

5) 2004-2006 рр. — передача контролю над виконавчою владою від Президента до парламента шляхом конституційної реформи;

6) 2010 р. — повернення Президентом контролю над виконавчою владою шляхом скасування конституційної реформи 2004 р.;

7) 2014 р. — повторна передача контролю над виконавчою владою від Президента до парламента шляхом відновлення конституційної реформи 2004 р.;

8) 2016 р. — встановлення президентським угрупуванням контролю над виконавчою владою шляхом проведення власного ставленика на пост глави уряду.

Основною рушійною силою еволюції політичної системи в Україні стала конкурентна боротьба ресурсозабезпечених груп за доступ до владних центрів перерозподілу суспільної власності та фондів суспільного споживання. Ці групи використовували інститути державної влади і місцевого самоврядування у якості механізмів задоволення своїх власних потреб, сприяючи формуванню таких інституційних механізмів, які закріплювали їх привілейоване положення. При цьому через постійне зниження обсягу ресурсів, доступних для присвоєння цими групами конкурентна боротьба між ними мала тенденцію до загострення. Картельні угоди між представниками груп укладалися з урахуванням того, що ні одна з цих груп не мала достатнього ресурсного забезпечення для довготривалого закріплення власного становища. Тому ці угоди були націлені не на створення стійкої конфігурації інститутів влади, а на можливість їх найменш затратного переформатування у відповідності з динамікою балансу сил. У результаті серії таких угод механізм державної влади як джерело владної ренти був розподілений між декількома найбільш впливовими угрупуваннями, які перебувають у стані гострої конкурентної боротьби між собою за доступ до суспільних ресурсів в умовах затяжної економічної кризи.