Региональная политика: состояние и направления развития местного самоуправления

С усилением влияния глобализации на все стороны общественной и экономической жизни стран мира региональная политика превратилась в один из самых важных факторов экономического и социального развития.

В течение последних десятилетий теоретические подходы и практические мероприятия региональной политики существенно изменились. В 50-х годах ХХ столетия в развитых странах в центре внимания региональной политики находились, как правило, вопросы преодоления региональных кризисов, связанных с проблемами отдельных отраслей, в частности угольной, металлургической, кораблестроительной. В этот период в большинстве случаев при решении вопросов регионального развития использовался подход «сверху - вниз», то есть решение проблем при помощи прямых государственных инвестиционных интервенций в производственную сферу с конкретными стимулами и льготами, которые были рассчитаны на поддержку больших предприятий. Этот подход оказался более или менее эффективным, однако успех определялся ограничением конкурентной среды внутри страны, искусственной поддержкой конкурентоспособности таких предприятий на мировом рынке.

В 70-х годах изменения в экономической структуре и внедрение инновационных технологий совместно с усилением международной конкуренции выдвинули требования к поиску новых подходов. Следствием динамического роста на базе распространения инноваций стало то, что эффективность предпринимательской деятельности все в большей степени связывалось с территорией внедрения новых технологий. Подход «сверху - вниз» не отвечал этой ситуации и уступил место горизонтальному подходу, по которому основными становились наличие на территории соответствующей инфраструктуры и ее качество, уровень обслуживания и т. д. Увеличение влияния интеграционных процессов, взаимосвязанности рынков также способствовало уменьшению подхода «сверху - вниз».

Указанные изменения развернулись в два основные направления региональной политики - «активной», которая связана с необходимостью качественно изменить структуру экономики.

Цель второго направления - «пассивной» региональной политики - заключается в улучшении регионального развития с проведением мероприятий, способствующих более эффективной работе рыночных механизмов через устранение барьеров для движения рабочей силы и капитала и обеспечения лучшего обмена информацией и технологиями между регионами.

Как правило, большинство европейских стран применяет соединение «активной» и «пассивной» региональной политики.

Указанный подход предусматривает повышение роли и ответственности местных органов власти за будущее территории, необходимости поиска ими новых инструментов стимулирования экономического роста, в частности объединения усилий местного бизнеса, общественности, самоуправления и государства для преодоления последствий структурных изменений. Региональные и местные органы становятся ключевым фактором в организации развития территории. Государство делегирует им ряд полномочий с целью максимального приближения услуг административного и общественного характера к населению, усиливает способность территориальных громад и их представительских органов к решению местных проблем собственными силами.

Практически во всех развитых странах наблюдается четко очерченное стремление создать условия, которые позволили бы регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал, максимально увеличить их вклад в национальную экономику, получить конкурентные преимущества на мировых рынках.

Реализация такого типа региональной политики оказывается очень сложной задачей даже для стран с развитой экономикой. Страны-члены ЕС сталкиваются с широким кругом региональных проблем, несмотря на то, что ими наработан широкий спектр методов проведения региональной политики с использованием разнообразных инструментов.

В структуре расходов совместного (комунитарного) бюджета 15-ти стран ЕС расходы на региональную политику занимают второе место после расходов на сельскохозяйственную политику (в 2000 году - 30 и 35% соответственно). Это свидетельствует о большом внимании, которое уделяется проблемам диспропорций в уровне социально-экономического развития стран сотоварищества и, в частности, отдельных регионов стран-членов. На период 2000-2006 гг. еврокомиссия выделила на цели региональной политики 213 млрд. евро, что приблизительно составляет 30,5 млрд. евро в год.

Опыт решения проблем регионального развития в разных странах указывает на необходимость обеспечения баланса между мерами, направленными на уменьшение региональных диспропорций, помощи депрессивным территориям и мерами относительно поддержки динамического роста.

Ключевой проблемой, сформировавшейся в Украине в течение последних десяти лет и требует поэтапного решения, является рост дисропорций социально-экономического развития регионов и низкая экономическая активность у них.

Дифференциация развития регионов страны в течение 90-х годов происходила на фоне усиления кризисных проявлений в экономике. Основными причинами этого процесса являются: 1) для механизма рыночной конкуренции, что вызвало разделение регионов по их конкурентным преимуществам и недостаткам; 2) разный уровень адаптации к условиям рынка регионов с разной структурой экономики и разной способностью местной власти к внедрению реформ на региональном уровне; 3) ослабление роли государства относительно регулирования и стимулирования регионального развития.

Ослабление дисбаланса экономико-социального и культурного преобразований, формирование общегосударственного рынка товаров и услуг, увеличивает угрозу региональных кризисов, дезинтеграции национальной экономики.

Главным недостатком существующего механизма формирования государственной региональной политики является несовершенство правовой и институционной базы ее разработки и реализации, что обуславливает несистемность и несогласованность действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления относительно проблем развития регионов.

На данном этапе отсутствуют механизмы координации: с одной стороны, средне- и долгосрочной политики центральных органов исполнительной власти между собой относительно конкретной территории; с другой - между ними и местными органами исполнительной власти и органами самоуправления в согласовании целей и приоритетов развития на государственном, региональном и местном уровнях.

Нет четкого разграничения сфер полномочий и ответственности между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления разных уровней относительно регионального и местного развития. Властные полномочия органов местной исполнительной власти и органов местного самоуправления являются чрезвычайно размытыми; система государственного управления перезагружена дублированием полномочий; хотя полномочия и дублируются, существует очень мало источников разработки альтернативных вариантов политики; существует чрезвычайно мощный формальный аппарат контроля за деятельностью региональных и местных органов власти, хотя реально никто не несет ответственности за качество рекомендаций относительно разработки направлений политики и предоставления услуг.

Местные органы власти еще не имеют полноценного законодательного основания для выполнения новых полномочий, делегированных от центральных органов исполнительной власти, а также дополнительных, которые будут определены во время реализации задач децентрализации и деконцентрации. Это приводит к медленному реформированию системы местного самоуправления в процессе осуществления административной реформы на региональном и местном уровнях, является одной из причин недостаточных темпов осуществления экономических и социальных преобразований.

Для осуществления политики развития региональные и местные органы должны иметь соответствующие экономические и финансовые возможности. Отсутствие этого и в дальнейшем будет приводит к территориальной разбросанности государственных и региональных ресурсов, неэффективного их использования, дезинтеграции усилий в решении государственных, региональных и местных проблем, что обуславливает дальнейшее углубление территориальных диспропорций в экономическом и социальном развитии.

Низкая институционная способность и недостаточная финансовая обеспеченность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления относительно решения проблем развития регионов в условиях ограниченности государственных средств приводит к снижению экономической активности и углубления дифференциации территориального развития, усиления дисропорций, обострения социальных проблем, ухудшение жизненного уровня населения. В этом контексте особой поддержки требуют депрессивные территории, уровень развития которых в экономическом отношении значительно уступает по показателям среднегосударственному уровню.

С другой стороны, важное значение приобретает вопрос эффективного использования бюджетных средств и их направленности на решение наиболее актуальных региональных проблем.

В этот час предоставление государственной поддержки регионам осуществляется путем направленности межбюджетных трансфертов; финансирование центральными органами исполнительной власти, осуществление в областях мероприятий относительно реализации соответствующей отраслевой политики; распределение инвестиционных субвенций, определяемых в государственном бюджете.

Главным недостатком действующего порядка предоставления регионам финансовой поддержки из государственного бюджета является его низкая результативность.

Одним из условий «региональной справедливости» в бюджетно-налоговых отношениях является учет не только трансфертного потока, а и объемов распределения всех расходов государственного бюджета по всем получателям средств на территориях регионов и соответственно всех расходов местных бюджетов по всем получателям этих средств на территориях.

Реальные объемы такого распределения, которые не учитываются при разработке государственного бюджета и местных бюджетов и не отслеживаются официальной статистикой, неявно, но существенно корректируют оценки финансового состояния регионов.

Государственный бюджет растекается по территории Украины в виде параллельных и пересекающих потоков прямой и непрямой, явной и тайной финансовой поддержки регионов. Такой поддержкой являются не только и не столько трансферты, сколько налоговые льготы отраслям (например, горнометаллургический, автомобильный, сельскохозяйственный), конкретным предприятиям, финансирования в рамках множественных (отраслевых, межотраслевых, экологических, научнотехнических) целевых программ, реализуемых на территориях областей.

Существует потребность установить качественно новые (по сравнению с действующим порядком) требования к обоснованию и оценке результатов государственной помощи регионам; наладить полный учет и координацию всех поступлений из государственного бюджета в отдельные территории; усовершенствовать механизмы контроля и ответственности центральных и местных органов исполнительной власти за использование этих средств, перейти от предоставления отдельных льгот к бюджетному финансированию конкретных приоритетов.

Предоставление государственной поддержки регионам должно осуществляться на основе прозрачного четкого механизма в соответствии к определенным критериям на условиях тесного сотрудничества органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, негосударственных организаций субъектов хозяйствования в разработке и реализации мероприятий по решению проблем развития регионов. Требует также дальнейшего усовершенствования механизм формульного расчета межбюджетных трансфертов с учетом состояния и особенностей социально-экономического развития каждого региона.

С целью решения этих вопросов Правительство предусматривало:

• разработать Государственную стратегию регионального развития;
• ввести, начиная с 2003 года, на законодательном уровне региональное стратегическое планирование (разработку и принятие местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления региональных стратегий развития), которое будет определять стратегические направления и приоритеты развития регионов на средне- и долгосрочные периоды и будет осуществляться местными органами исполнительной власти с привлечением общественности, самоуправленческих и предпринимательских структур;
• расширить в 2003-2006 годах практику двухстороннего согласования деятельности центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• внедрить в виде эксперимента, а с 2004 года ввести в практику отношений между Правительством и Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским местными советами совместные мероприятия, направленные на стимулирование развития регионов на основе соглашений о региональном развитии, которые заключаются на 4-5 лет;
• включить в Государственный бюджет Украины на 2004 год специальную бюджетную программу по развитию регионов; внедрить механизм финансирования государственных программ поддержки регионального развития и отраслей экономики в соответствии со стратегическими приоритетами;
• разработать механизм концентрации и оптимизации потоков государственных ресурсов, которые направляются в регионы (в виде текущего финансирования государственных учреждений, капитальных расходов главных распорядителей средств государственного бюджета); внедрить формульную схему распределения инвестиционных субвенций по определенным критериям.

Реализация этой политики позволит более эффективно влиять на социально-экономическое развитие регионов, создаст дополнительные условия экономической активности в них, и в конечном счете повысит способность региональных и местных органов к решению социальных проблем.

Одним из ключевых вопросов способности органов местного самоуправления к решению социальных и экономических проблем является завершение формирования материальной и финансовой базы развития территорий.

Прежде всего это касается передачи в коммунальную собственность объектов жизнеобеспечения, разграничения земель государственной и коммунальной собственности.

Процесс передачи объектов социальной сферы в коммунальную собственность до конца не нормирован. Не определен порядок компенсации органам местного самоуправления средств на содержание объектов, передаваемых в коммунальную собственность (от обанкротившихся государственных предприятий, КСП, военных формирований).

Не нормированы вопросы совместной собственности территориальных громад.

В это время в Украине фактически не существует единой целостной системы регистрации прав собственности на недвижимое имущество, а есть только разрозненные элементы регистрации.

Очевидный бессистемный и фрагментарный характер существующей регистрации права собственности на землю. Регистрируются только правоустанавливающие документы на определенные технико-экономические характеристики недвижимости. Не осуществляется проверка реального правового статуса имущества с учетом всех прав относительного него. Не существует накопления необходимого объема информации в единой регистрационной базе и взаимосвязи между данными регистрации, отсутствует взаимная координация, имеют место ведомственность и дублирование функций.

Установление четкого механизма управления и эффективного использования земель государственной коммунальной собственности в интересах общества и территориальных громад требует неотложного осуществления разграничения этих земель.

Разграничение земель права государственной собственности нужно для обеспечения прав территориальных громад сел, поселков, городов на владение, использование и распоряжение земельными участками путем определения и передачи земельных участков из государственной в коммунальную собственность.

Главным фактором дальнейшего развития местного самоуправления является формирование первичного субъекта местного самоуправления - территориальной громады, которая владела бы материальными и финансовыми ресурсами, достаточными для реализации задач и функций местного самоуправления и обеспечения надлежащего уровня социальных услуг населению.

За исключением больших городов (областного значения) перечень полномочий, выполняемых органами местного самоуправления базового уровня (село, поселок, город) в Украине, является чрезвычайно ограниченным.

Актуальной является проблема обеспеченности доходами местных бюджетов на выполнение собственных полномочий. Перечень этих доходов предусмотренный на выполнение собственных полномочий, является недостаточным, особенно на уровне сел.

Финансовое обеспечение выполнения полномочий сельских органов местного самоуправления на это время в 3-4 раза меньше возможностей местных бюджетов (особенно в части предоставления услуг в жилищно-коммунальной и социальнобытовой сферах, которые обеспечиваются собственными доходами).

В соответствии с Программой государственной поддержки местного самоуправления Правительством предусматривается осуществление мероприятий, направленных на обеспечение финансово-экономических основ местного самоуправления путем:

• укрепления собственной доходной базы местного самоуправления;
• повышения роли местных налогов и сборов в формировании доходов местных бюджетов;
• расширения доступа органов местного самоуправления к рынку займового капитала;
• формирования и использования объектов собственности территориальных громад;
• осуществления государственного контроля за финансовоэкономической деятельностью органов местного самоуправления.

Проблемами, которые делают невозможным предоставление органами местного самоуправления базового уровня качественных государственных и общественных услуг населению, являются:

• неудовлетворительное состояние строений, сооружений и коммуникаций, находящихся в коммунальной собственности территориальных громад и составляющих их материальную базу, требующих значительных капитальных вложений на модернизацию;
• передача в коммунальную собственность органов местного самоуправления заведений и учреждений социальной инфраструктуры, которые принадлежали реформированным сельскохозяйственным предприятиям, не подкреплена соответствующим наполнением местных бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для их содержания;
• отсутствие четкого круга налогоплательщиков в бюджет вследствие неопределенности во многих случаях границ административно-территориальных единиц (местное самоуправление осуществляется только в границах населенных пунктов, а свыше 90% территории находится вне его юриспруденции, в том числе земли, ресурсы и т. д.);
• большой удельный вес населения, которое работает за границами территорий сельских советов, что вызывает уменьшение поступлений в местный бюджет подоходного налога с граждан;
• существенная межрегиональная дифференциация объемов доходов и расходов местных бюджетов в расчете на одно лицо (колебания средних объемов доходов на одного жителя села (от максимального до минимального) достигает: по закрепленным доходам - более 50 раз; по собственным доходам - до 10 раз; по расходам, учитываемым при определении межбюджетных трансфертов - до 6 раз, по расходам, не учитываемым при определении межбюджетных трансфертов - до 50 раз)[9];
• ограниченный перечень полномочий, реально выполняемых органами местного самоуправления базового уровня (село, поселок) вследствие их недостаточной финансовой обеспеченности. Частично эта проблема решается путем предоставления дотации с районных бюджетов (уровень дотаций в общих расходах сельских бюджетов достигает 90%) и передачи 20-50% бюджетных учреждений на содержание с районного бюджета (дошкольные заведения, фельдшерско-акушерские пункты, участковые больницы, клубы, жилищно-коммунальные предприятия);
• состояние материальной базы бюджетных учреждений (детские сады, школы, фельдшерско-акушерские пункты, участковые больницы, клубы) в селах и городах районного значения неудовлетворительное. За период 2000-2001 годы ни в каком бюджете не предусматривались средства на проведение капитальных ремонтов и строительство этих заведений. В нормативах финансового обеспечения по содержанию этих заведений не предусматриваются средства на замену оборудования и обеспечение предоставления бесплатных услуг льготных категориям населения (установленных законодательством Украины);
• отсутствие минимальных государственных социальных нормативов в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, транспорта и связи, жилищнокоммунального, социального, бытового и торгового обслуживания и механизмов расчета их финансового обеспечения.

Органы местного самоуправления отвечают также за обеспечение ежедневных потребностей на местном уровне - водо- и энергообеспечения, уборка территории, вывоз мусора, функционирование местного общественного транспорта, содержание путей местного значения, социальное обеспечение, фактическое планирование территории, предоставление услуг в сфере общественного питания и других. Обеспечение этих услуг осуществляется за счет собственных доходов местного бюджета и никаким образом не регламентировано.

Не обеспечено финансовыми ресурсами выполнение социально-экономических и культурных программ развития территориальных громад. В частности, из общего количества 344 малых городов только 22% малых городов интенсивно развиваются и в течение последних трех лет имеют положительные показатели роста производства, 60% городов, которые слабо развиваются, и 33% малых городов являются депрессивными.

С целью решения указанных проблем Правительством предусматривается дальнейшее создание и реализация нормативно-правовой базы по вопросам:

• формирование государственного и местных бюджетов в отрасли образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры на основе общегосударственных социальных стандартов;
• внедрение взаимоотношений государственного бюджета непосредственно с бюджетов Автономной Республики Крым, областными, районными бюджетами и бюджетами территориальных громад;
• трансформация низшего звена системы административнотерриториального устройства Украины (село, поселок и город), формирование коммунальных объединений территориальных громад для решения вопросов местного развития;
• развитие трансграничного и межрегионального экономического сотрудничества;
• разработка межрегиональных центров передачи и распространения высоких технологий;
• создание государственных и региональных информационных систем о регионах, их потенциале и потребностях, а также о территориальных громадах Украины;
• формирование экономических, организационных и иных условий для участия Украины в соответствующих мероприятиях по реализации региональной политики в рамках Европейского Союза.

С целью разграничения сфер ответственности и компетенции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления разных уровней за предоставление государственных и общественных услуг, обеспечения необходимого перечня и качества общественных услуг и расширения полномочий органов местного самоуправления необходимо усовершенствование законодательного поля, внесение изменений в действующие и принятие новых законов в части:

а) получения реальной самостоятельности и ответственности в своей компетенции органами местного самоуправления;

б) увеличение количества собственных полномочий местного самоуправления за счет уменьшения количества делегированных полномочий;

в)              упорядочение самых важных терминов и понятий в сфере предоставления услуг.

В 2007-2008 годах и в последующие годы работа центральных органов исполнительной власти относительно государственной поддержки развитию местного самоуправления должна быть направлена на дальнейшее усовершенствование законодательной базы по вопросам разграничения ответственности между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления разных уровней за предоставление административных и общественных услуг и включать нормативно-правовое урегулирование проблем:

• оптимизации и классификации видов услуг, оснований и порядка их предоставления центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в соответствующей сфере;
• обеспечение качества и полноты предоставления услуг, которые потребитель может получить от органов исполнительной власти в таких сферах, как социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, налогообложение и др.;
• определение количественных критериев государственных социальных гарантий в соответствии с Государственным классификатором социальных стандартов и нормативов и т. д.