§ 2 Финансовый механизм

Деятельность всех субъектов финансовой системы осуществляется путем их взаимодействия, проводником которого являются деньги, принимающие форму особенных у каждого из субъектов финансовых ресурсов.

Анализируя вклад нобелевских лауреатов по экономике в исследование проблемы и определяя понятие «механизм», авторы статьи «Теория экономических механизмов» пишут: «Самое общее определение, которое можно применить к любому взаимодействию между экономическими субъектами, рассматривает такое взаимодействие как стратегическую игру и называет механизмом саму форму игры. Игра - это описание того, как могут действовать игроки (экономические субъекты) и к чему приведет любой набор действий»^{[4] [5]. На политическом уровне принятия управленческих решений еще нет экономических субъектов, они предполагаются, но пока не вовлечены в ту парадигму отношений, которую для них избрали политики, действующие в том числе и от их имени через систему представительства интересов. Это не означает, что экономических субъектов нет вообще до момента введения в действие нового механизма. Экономические субъекты продолжают взаимодействовать в рамках тех норм и правил, которые сложились или были установлены ранее.}

Цели, заданные на политическом уровне, должны быть конкретизированы в виде таких правил игры, которые, будучи законодательно зафиксированными, создали бы легитимные условия для хозяйственно-распорядительной деятельности и способствовали бы изменению поведения экономических субъектов.

Отсюда следует вывод о том, что создание механизма означает распределение ролей, спецификацию полномочий, установление стимулов и определение ответственности экономических субъектов, т.е. разработку системы институтов применительно к конкретной сфере экономической деятельности. Дж. Ходжсон определяет институты как «разновидность структур, принадлежащих социальному пространству: они представляют собой

содержание общественной жизни; значительная доля взаимодействий и деятельности людей структурирована в терминах явных или неявных правил. .... Институты и ограничивают поведение, и вместе с тем делают его возможным. Существование правил предполагает наличие ограничений. Однако такое ограничение открывает новые возможности для выбора и

п

действий, которых в противном случае не было бы» .

Таким образом, избранные и установленные цели как объективированные ценности не только задают вектор развития, но и формулируются как планируемые результаты, механизм достижения которых должен быть создан как система дополняющих друг друга институтов.

Г осударство в своей деятельности предстает, прежде всего, как надсистемный агент, определяющий для всех экономических субъектов правила поведения (институты), координирующие действия всех участников экономических отношений.

Устанавливая формальные правила, государство принимает законы и осуществляет контроль за их исполнением. Одновременно формальные институты формируют поведение экономических субъектов, в т.ч. и самого государства. Законодательные нормы иногда могут приходить в противоречие с ^[7]

устоявшейся практикой взаимодействия (неформальными институтами) между экономическими субъектами. Но если новые институты направлены на достижение тех целей, которые сформулировало государство в качестве своих приоритетов, то изменение поведения других экономических агентов является условием достижения этих приоритетов. Поэтому государство должно быть последовательным при распространении системы взаимосвязанных и поддерживающих друг друга институтов, которые призваны или заместить неформальные институты, или сформировать новое социально-экономическое пространство.

В формальных институтах разных стран наблюдается разная степень общности и различий. Например, частная собственность представляет собой в рыночной экономике общий институт, который имеет множество конкретных форм, как и налоги, обеспечивающие само существование государства.

Установление формальных институтов посредством развития разных отраслей права представляет внешнее и обязательное для соблюдения условие формирования финансового механизма каждым экономическим субъектом, в т.ч. и самим государством как самостоятельным субъектом экономической системы, которое в данном случае предстает как организация.

Применительно к пониманию государства как организации, в свою очередь, следует выделить два аспекта: управленческий, осуществляемый в рамках бюрократического аппарата через распределение функций, и экономический, характеризующийся распределением прав собственности. В определенной степени они пересекаются, поскольку бюрократические модели управления имеют выход на внешнюю по отношению государственному аппарату среду. Наиболее распространенными формами взаимодействия с ней являются следующие: непосредственное оказание услуг населению, преследующее цели определения льготных категорий граждан и назначения им денежных выплат; оказание услуг через созданные для этих целей некоммерческие организации, которым государство передает в рамках заключаемого контракта право на выполнение обязательств, принятых самим государством.

Передача государством права на производство общественных благ (в сферах образования, здравоохранения, культуры) некоммерческим организациям выражается в расщеплении правомочий между принципалом и агентом. Государство как собственник созданных им государственных (муниципальных) учреждений выступает принципалом, учреждение получает право на доступ к государственной казне, к имущественной и денежной ее частям. В результате появляется государственное (муниципальное) учреждение как полномочный представитель государства, наделенный им определенными правомочиями: правом на пользование имуществом, правом на получение бюджетных средств для выполнения функций.

Государство как организация по производству общественных благ характеризуется многоуровневой организационной структурой. От имени государства полномочия собственника реализует министерство, которому подведомственны государственные учреждения в соответствующей сфере деятельности. Министерство как орган исполнительной власти выполняет различные функции, в частности, осуществляет правоустанавливающие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, реализует правоприменительные функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом. Министерство, выполняя правоустанавливающие функции, находится на политическом уровне принятия государственных решений.

Для целей управления государственными финансами министерство выступает главным распорядителем бюджетных средств, бюджетные полномочия которого установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. В частности, главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания и т.д.

Главный распорядитель бюджетных средств как участник бюджетного процесса находится на распорядительном уровне принятия государственных решений, реализуя функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, которое в случае производства общественных благ находится в оперативном управлении государственных учреждений.

Деятельность главного распорядителя бюджетных средств является

промежуточным этапом между принятием политических решений и их

практическим осуществлением в виде произведенных государственными

учреждениями общественных благ. Решения главного распорядителя призваны

обеспечить достижение целей, сформулированных на политическом уровне. Но

сами эти решения в секторе государственного управления не воплощаются в

36

37

Рисунок 3 - Финансовый механизм организации взаимоотношений между главным распорядителем и учреждением

конкретных общественно значимых результатах. Их достижение - результат деятельности государственных и муниципальных учреждений. Поэтому финансовый механизм в секторе государственного управления является способом передачи управляющих воздействий от главного распорядителя бюджетных средств к государственным и муниципальным учреждениям. Финансово-экономические отношения между главными распорядителями бюджетных средств и учреждениями строятся на основе иерархии как единственно возможном способе их взаимодействия. Иерархия («власть-как- навязывание») предполагает субординацию полномочий, обеспечиваемая всеобъемлющими процедурами или формальными правилами, которые устанавливаются главными распорядителями бюджетных средств и проводятся через все функции управления. Поэтому финансовый механизм в секторе государственного управления следует построить, рассматривая субординацию полномочий в реализации функций планирования, организации, координации, мотивации и контроле.

Планирование понимается как определение параметров развития объекта управления (учреждения), согласование показателей его развития с объемом финансовых ресурсов, доступных для использования; распределение финансовых ресурсов между разными направлениями деятельности. Система современного бюджетного планирования построена по принципу «сверху вниз» и ориентирована на достижение стратегических целей. Однако их реалистичность, обоснованность и достижимость может быть обеспечена за счет встречного потока информации в процессе планирования «снизу вверх». Принцип участия имеет значение в бюджетном планировании, но масштаб государства как децентрализованной организации ограничивает сферу применения этого принципа участия. Степень участия учреждений в бюджетном планировании «сверху вниз» зависит от степени восприятия управляющей системой обратных связей, от ее умения правильно оценить результаты предшествующей деятельности и внести необходимые поправки.

Подход к планированию «сверху вниз» касается не только установления целей и задач, но и расчета объема бюджетных средств, необходимых для их достижения с учетом заданных бюджетных ограничений. В практике бюджетного планирования наибольшее распространение получил нормативный метод. Он применяется при наличии утвержденных главным распорядителем бюджетных средств нормативов затрат, выраженных в натуральных показателях (нормативов питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, норм потребления расходных материалов, нормативов затрат рабочего времени и др.), которые оцениваются затем в денежной форме в расчете на одного потребителя услуг (учащегося школы, воспитанника детского сада, студента и т.д.). Нормативный метод используется для расчета объема бюджетного финансирования услуг, оказываемых подведомственными главному распорядителю бюджетных средств учреждениями. Этот метод должен поставить в равное положение учреждения, оказывающие одинаковые виды услуг. Однако объем услуг, которые заказывает государство, различаются, поэтому общий объем текущего финансирования разных учреждений, подведомственных одному распорядителю, зависит от планируемого числа потребителей услуг.

Инициатива самих учреждений, как правило, выражается в получении бюджетных инвестиций на новое строительство или капитальный ремонт. Для этих целей учреждение составляет бюджетную заявку, в которой обосновывает необходимость бюджетных инвестиций. Заявки рассматриваются главным распорядителем бюджетных средств и удовлетворяются с учетом бюджетных ограничений, т.е. в пределах того объема бюджетных средств, которые утверждены законом о бюджете.

Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет планирование расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований в подведомственной сфере деятельности; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств.

Организация как функциональный элемент управления означает распределение полномочий между разными уровнями управления государственными финансами, между главным распорядителем бюджетных средств и учреждением. Базовым инструментом организации в секторе государственного управления остается процедура, наличие которой соответствует бюрократической модели управления. Процедуру отличает четкость и однозначность, что принципиально важно для обеспечения рациональности выполнения конкретной задачи: максимум результата при минимуме затрат времени и ресурсов. Содержание бюджетной процедуры должно соответствовать полномочиям, выполняемым в ходе исполнения бюджета, т.е. процедура подстраивается под полномочия, но не наоборот. Несоответствие между ними может быть выявлено, если последовательность выполняемых процедур не дает положительного результата, или он наступает с опозданием из-за необходимости дополнительного согласования.

Возрастание значения процедуры на стадии исполнения бюджета связано и с тем, что на первый план выходит принцип законности, в соответствии с которым осуществляется контроль за соответствием исполнения бюджета утвержденному закону. Следование установленным процедурам обеспечивает законность использования бюджетных средств, позволяет достичь запланированных целей в установленные сроки, но лишь при том условии, что выработка процедуры опирается на однозначное понимание последовательности целеориентированного процесса.

Главный распорядитель бюджетных средств, реализуя функцию организации, формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений; порядок утверждения и форму финансовых документов, составляемых бюджетными и автономными учреждениями; условия привлечения и использования внебюджетных средств; требования к учетной политике, к организации внутреннего финансового контроля и др.

В теории управления координация определяется как «вид деятельности по согласованию и упорядочению усилий объединенных общей целью и совместной деятельностью людей в производственно-хозяйственных

организациях, участников выполнения того или иного задания» . Для реализации этой функции в секторе государственного управления проводится мониторинг деятельности учреждений, принадлежащих к одной сфере деятельности, по наиболее важным показателям. В отношении высших учебных заведений Российской Федерации на протяжении ряда лет проводится такой мониторинг. Информация о результатах размещена на сайте

http: //indicators .miccedu.ru/monitoring/.

По результатам мониторинга в настоящее время принимаются решения о реорганизации отдельных вузов (присоединение, слияние, ликвидация). Это является мощным стимулом для повышения результативности всех видов работы с целью сохранения вуза как самостоятельной единицы. С позиции главного распорядителя такие решения направлены не только на наказание вузов за недостаточно хорошие показатели деятельности, но и на экономию бюджетных средств.

Другая составляющая управленческих решений пока в должной мере не задействована. Результаты мониторинга должны быть положены в основу создания системы бенчмаркинга, под которым понимается оценка, сопоставительный анализ и передача управленческих новаций, основанные на изучении системы показателей результативности. Использование результатов бенчмаркинга в целях отбора лучших практик достижения результативности и распространения ее среди учреждений является важным, но недостаточно развитым направлением координации в секторе государственного управления. ^[8]

В реализации функции координации учреждения остаются пассивными участниками: как правило, они представляют информацию о результатах своей деятельности по запросу главного распорядителя бюджетных средств. Это связано с тем, что для сектора государственного управления доминирующей формой связи остается иерархия, тогда как координация предполагает взаимодействие равноправных партнеров. Поэтому акцент на бенчмаркинг со стороны главного распорядителя бюджетных средств мог бы привнести координационную составляющую как в иерархические связи, так и отношения между учреждениями одного типа, позволил бы распространить лучшие практики организации разных сторон деятельности между учреждениями одного типа. С учетом финансовой составляющей взаимодействия между главным распорядителем и учреждениями бенчмаркинг позволяет повысить результативность деятельности и эффективность использования бюджетных средств.

Результаты мониторинга следует использовать для мотивации руководителей учреждений - для поощрения или применения санкций. Применение санкций направлено на корректировку поведения руководителей учреждений. Карательный аспект санкций обеспечивает сдерживающий эффект в последующем поведении руководителей. Повышение рациональности их поведения на основе следования установленным главным распорядителем бюджетных средств процедурам ориентировано на предотвращение возможного ущерба не путем наказания за уже совершенное необоснованное действие, а путем недопущения такого действия.

Контроль как функция управления представляет собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых управленческих решений, выявления отклонений от запланированных параметров и причин этих отклонений с целью принятия корректирующих мер. Контроль призван установить обратные связи между управляющей системой и управляемым объектом. Финансовый контроль - совокупность действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности государственных и муниципальных учреждений с применением специфических форм и методов его организации и доведение этой информации до лиц, принимающих решения.

В секторе государственного управления контролю уделяется большое внимание, поскольку большинство общественных услуг предоставляются в неконкурентной среде, где точная их оценка потребителем на основе сравнения с другими аналогичными услугами затруднена, а нередко - невозможна. При этом учреждения, работающие в одной сфере, но с разным качеством, могут получать одинаковый объем финансирования от государства. Контроль с позиции соотношения выгод и затрат имеет весьма ограниченное применение, поскольку результаты деятельности учреждения сопряжены с внешними эффектами, выходящими за пределы общественного сектора экономики: бюджетные средства работают на экономику, создавая условия для воспроизводства рабочей силы, свойства которой находят приложения в разных сферах. Поэтому главный распорядитель бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации обеспечивает соблюдение учреждениями, как получателями субсидий и бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Вышесказанное позволяет определить финансовый механизм взаимодействия главного распорядителя бюджетных средств и государственного (муниципального) учреждения как совокупность соответствующих функциям управления методов и адекватных им инструментов использования бюджетных и внебюджетных средств, обеспечивающих реализацию стратегических целей в секторе государственного управления.

К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы

1 Определите субъектный состав финансовой системы в сравнении с экономической системой.

2 Какой субъект является основой финансовой системы и почему?

3 Назовите основные статистические показатели, характеризующие финансы хозяйствующих субъектов.

4 Оцените последствия трансграничного перемещения капитала.

5 Назовите основные финансовые проблемы развития российского бизнеса.

6 Назовите основные статистические показатели, характеризующие финансы домохозяйств. Какие показатели следовало бы ввести дополнительно?

7 Какова структура финансового рынка Российской Федерации? По каким показателям ее можно охарактеризовать?

8 В чем состоит назначение негосударственных пенсионных фондов? Каково их место в финансовой системе? В чем причины низкого уровня пенсионных накоплений в Российской Федерации?

9 Что объединяет негосударственные пенсионные фонды и страховые организации?

10 Какие организации относятся к числу коллективных инвесторов? В чем состоит их назначение в сравнении с другими субъектами финансового рынка?

11 Назовите ключевые проблемы российского фондового рынка.

12 Назовите основные статистические показатели, характеризующие финансы организаций финансового рынка. Какие показатели следовало бы ввести дополнительно?

13 Что такое общественные финансы? Каковы основные задачи повышения качества управления ими?

14 Назовите основные статистические показатели, характеризующие общественные финансы. Какие показатели следовало бы ввести дополнительно?

15 Каковы формы организации взаимодействия субъектов финансовой системы?

16 Как соотносятся политика и механизм ее реализации?

17 Какова роль институтов в формировании механизма достижения политических целей?

18 В чем проявляется деятельность государства как надсистемного агента?

19 В каком случае государство следует рассматривать как организацию?

20 В чем состоит проблема «принципал - агент» применительно к государству как организации?

21 В чем отличие министерства от главного распорядителя бюджетных средств?

22 Какие уровни принятия управленческих решений в секторе государственного управления следует выделить?

23 Какова роль государства как надсистемного агента?

24 Каким образом устанавливаются формальные институты?

25 Каковы признаки государства как организации по производству общественных благ?

26 Каковы характеристики главного распорядителя бюджетных средств как участника бюджетного процесса?

27 Чем характеризуется иерархия в секторе государственного управления?

28 Почему система современного бюджетного планирования построена по принципу «сверху вниз»?

29 Какие полномочия выполняет главный распорядитель бюджетных средств, реализуя функцию планирования?

30 Какую роль в организации взаимодействия между главным распорядителем бюджетных средств и учреждением выполняет процедура?

31 Каким образом реализуется координация между главным распорядителем бюджетных средств и учреждением?

32 Что такое бенчмаркинг?

33 Почему в секторе государственного управления контролю уделяется большое внимание?

34 Назовите элементы финансового механизма.

З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы

1 Используя материал последнего по дате издания Российского статистического ежегодника, проведите сравнительный анализ основных статистических показателей, характеризующих финансы хозяйствующих субъектов, организаций финансового рынка за ряд лет. Выявите динамику, исследуйте причины. В качестве источника аналитического материала привлеките издания Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара «Российская экономика: тенденции и перспективы» (ежегодный обзор), «Оперативный мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития» (ежемесячный обзор).

2 Выявите структуру финансирования инвестиций в основной капитал, сделайте выводы.

3 Проведите сравнительный анализ по структуре и динамике иностранных инвестиций в Российскую Федерацию и оттока капитала из страны. Сделайте выводы и предложения.

4 Проанализируйте исполнение Стратегии развития финансового рынка на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 года № 2043-р) и сделайте выводы.

5 На основе предложенной выше модели формирования финансового механизма в секторе государственного управления разработайте аналогичную модель применительно к коммерческим организациям. Следует учесть, что для коммерческой организации также характерна иерархия во внутренней организации финансово-экономических отношений.