Ускладнення фінансового механізму освіти в умовах ринкової економіки

У сучасних умовах механізм функціонування освіти як сфери суспіль­ної та господарської діяльності надзвичайно ускладнюється, що знаходить прояв у появі нових форм організації та управління, диверсифікації дже­рел фінансування.

Освіта як суспільний феномен має ознаки суспільного блага, що зу­мовлює необхідність побудови відповідного механізму її функціонування. Водночас, досить мало країн у світі, які сприймають сферу освіти саме в такому аспекті. Основними причинами цього є: зростання значення освіти в житті кожної людини та суспільства в цілому, перетворення її в широко­масштабну сферу суспільної діяльності та, як наслідок, об’єктивна потреба у значно більших обсягах фінансових ресурсів, необхідних для належного функціонування та виконання освітою своїх функцій. Якщо середня освіта майже повсюдно є загальнообов’язковою та безкоштовною для споживачів, то вища і післядипломна, як правило, потребують, окрім державних, залу­чення додаткових коштів, оскільки далеко не всі країни світу можуть доз­волити собі безкоштовну вищу освіту. Утім, не лише питання достатності обсягів фінансування зумовлюють необхідність ускладнення фінансового механізму освіти. Не менш важливою залишається проблема ефективності функціонування системи освіти, що потребує пошуку таких механізмів, які включали б найкращі елементи як ринкового, так і суспільного способу виробництва, розподілу та споживання освітніх послуг.

Ні ринковий механізм, ні суспільний не є у своєму чистому вигляді ідеальними щодо організації та фінансування освітньої діяльності. Свої вади має ринковий механізм, і головне - він обмежує доступність освіти населенню. Певні недоліки має і суспільний механізм, хоча він за своєю природою більше відповідає характерові та суспільним цілям освіти.

Негаразди приватного сектору проявляються у тому, що орієнтація на платоспроможний попит виключає із системи освіти значні категорії на­селення, не здатного оплачувати задорогі освітні послуги. Крім того, це означає, що приватний сектор буде пропонувати тільки ті освітні послуги (у тих сферах і галузях), які потенційно є високоприбутковими. Серед не­доліків державного сектору називають недостатню ефективність, надмірну централізацію, відсутність функціональної та фінансової гнучкості, великі витрати та низьку зобов’язаність викладачів на кінцеві результати.

Узагалі жорстке розділення освіти на приватну та державну в сучасних умовах усе більше втрачає сенс. Для того, щоб зрозуміти це, необхідно визначитися: що таке державна освіта і що таке приватна? Навчання в дер­жавному навчальному закладі за умов оплати за контрактом - це державна чи приватна? А навчання в приватному закладі, яке одержує субсидії дер­жави? Що в цьому разі має значення: хто фінансує чи в якому навчальному закладі здобувається освіта?

Відповідь на ці запитання можлива на основі точного визначення термі­нології. Державні освітні видатки означають видатки з державних фондів. Приватні освітні видатки - видатки з приватних фондів. Видатки на дер­жавну освіту - видатки в державних закладах освіти за всіма джерелами фінансування. Видатки на приватну освіту - видатки в приватних закладах за всіма джерелами фінансування.

Ускладнення змісту цих понять відбувається під впливом постійних змін у трьох площинах: власність, фінансування й управління. Власність - кому належить, тобто в якій формі власності перебуває та здійснює свою діяль­ність даний навчальний заклад. Фінансування - хто оплачує здобуття освіти. Управління - хто вирішує проблеми менеджменту навчального закладу.

Зміни в одному з цих вимірів не обов’язково означають, що змінюють­ся інші два, і більше того, можливі одночасні зрушення в протилежних напрямах. Так, збільшення обсягів недержавного фінансування не вима­гає будь-яких змін у формальній власності навчальних закладів і зовсім не обов’язково дає тим, хто фінансує, більший контроль, ніж до цього. Реформи в менеджменті освіти, спрямовані на посилення залучення громадськості до управління навчальними закладами можуть бути проведені без змін у власності чи фінансуванні.

У деяких країнах (наприклад, Нідерландах, Данії) у систему освіти вхо­дять навчальні заклади, що номінально знаходяться у приватній власності, але отримують значне державне фінансування. Ці заклади є суб’єктами далекосяжного державного контролю та вважаються частиною державної освіти. І навпаки, у багатьох країнах, у тому числі й Україні, навчальні за­клади, що номінально є у власності та контролюються урядами, отримують суттєве недержавне фінансування і є частково суб’єктами недержавного керівництва. Може бути й така ситуація, що школи, створені як приватні заклади, зацікавлені та роблять усе можливе, щоб повторювати державні школи та розглядатися урядом як частина державного сектору.

Причиною вказаних процесів є значне ускладнення самих відносин власності, поглиблення диференціації повноважень, поява різноманітних варіантів їх поєднання. Традиційні категорії володіння, користування та розпорядження можуть бути більш конкретизовані в таких самостійних правах: володіння як можливість фізичного контролю, безпосереднього використання, право на управління, дохід від об’єкта власності, його капі­тальну вартість, захист власності, визначення строку повноважень власно­сті, можливість передати у спадок, неможливість використання на шкоду іншим людям, права сплати боргів і відшкодування збитків і «залишкові» права, що визначають використання об’єкта власності після припинення тих чи інших повноважень.

У сфері освіти відносини власності ускладнені вже за своєю природою. Процес освіти, метою якого є передання знань, передбачає зовсім не бай­дуже відношення учнів до того, чому їх будуть навчати, а також активну спільну працю учнів разом з учителями. У результаті процесу навчання формується нова власність на знання, що засвоєні, і це вже передбачає не пасивну участь у питаннях управління навчальним процесом. Право голосу учнів (або їх сімей) у ході вирішення питань організаційного й управлін­ського характеру, яке об’єктивно присутнє завжди в освітній діяльності, у сучасних умовах також усе більше розвивається та відгалужується.

Вказані права не поглинають одне одного, комбінація їх може бути різ­ною в кожному окремому випадку, чим і пояснюється складність однознач­ного визначення характеру власності. Навіть у разі повністю приватного підприємства чи окремих людей відносини власності не є такими простими, як здається на перший погляд. Держава, оподатковуючи доходи приватних підприємств і окремих громадян, фактично обмежує їх права на дохід і пе- редання майна, виступає як прихований акціонер, що претендує на певну частину прибутку. Така фіскальна політика фактично обмежує повнова­ження приватних суб’єктів, не змінюючи при цьому їх юридичного статусу. Саме тому важливим є не тільки визначення власника, а й тих суб’єктів, які мають реальні можливості використання встановлених законом прав для здійснення економічно важливих дій.

Фінансування освіти, як прояв певного набору прав для здійснення еко­номічно важливих дій у цій сфері, не має сталого змісту і структури ні в історичному, ні в географічному аспектах. Структура джерел фінансування освіти широко варіює серед країн світу, і не була однозначною у своєму історичному розвиткові. Історично майже вся освіта була приватною. Точ­ка зору, що уряди повинні відповідати за освіту своїх громадян, широко поширилася тільки в ХІХ ст. в Європі та тільки в середині XX ст. в інших країнах світу. До цього майже все навчання проводилося церквами та ін­шими релігійними органами, або викладачами, що наймалися сім’ями з достатнім рівнем доходу на індивідуальній основі.

У 60-70-ті роки XX ст. зростали видатки держави на освіту, хоча в різних країнах по-різному, але це була загальна тенденція. Фундаментом її стало поширення погляду на освіту як продуктивну діяльність, а витрат на неї - як високорентабельних інвестицій. З цього часу стала переважати думка, що 5% ВНП на освіту є не тільки нормальними, а й мінімально необхідними для забезпечення розвитку. У кінці ХІХ ст. країни витрачали дещо більше 0,5% ВНП на освіту. Нині ж не тільки високорозвинені країни витрачають у 10 раз більше.

Хоча сучасна глобальна економічна ситуація відрізняється від тієї, що була 100 років тому, зрозуміло, що таке суттєве зро стання витрат на освіту не може зберігатися постійно. Тому послідовне зростання частки держав­них бюджетів, що направлялася на освіту, уповільнило свої темпи. Так, 80- 90-ті роки стали свідками нової тенденції - зростання частини приватних джерел фінансування в загальному обсязі витрат на освіту. Ця тенденція продовжилася і в новому тисячолітті, водночас супроводжуючись розши­ренням джерел фінансування освіти та відповідними зміни в організації й управлінні освітньою діяльністю.

Еволюція системи освіти проявляється у все більшому розширенні дже­рел фінансування на кожному рівні освіти. У реальній практиці відбуваєть­ся не просто розширення приватних джерел, а ускладнення, комбінування різних фінансових потоків для оплати навчання.

Сучасний етап суспільного розвитку характеризується стрімкою інтелек­туалізацією економіки, коли найбільш цінним ресурсом є знання та інфор­мація. Конкурентні переваги може давати виробництво складних приладів, промислового обладнання, обчислювальної техніки, взагалі - продукції з високим ступенем обробки; надання «високих» послуг - консалтингових, комп’ютерних, фінансових, інжинірингових тощо. Першою неодмінною умовою створення середовища для поширення та розвитку цих ресурсів є наявність кваліфікованих кадрів, здатних продукувати та працювати з ін­формаційними ресурсами.

Зрозуміло, що за таких умов роль освіти як системи, призначенням якої ви­ступає передання та поширення знань, формування нової якості кваліфікованої робочої сили, зростає та водночас потребує переосмислення. Уже досить давно в науковій літературі витрати на вищу освіту справедливо розглядаються як ін­вестиції в людський капітал. Причому інвестиції, окупаючись, приноситимуть користь державі, суспільству в цілому й окремому працівникові.

Дослідження, проведені Національним центром якості освіти персоналу США (National Center on the Educational Quality of the Workforce), показали, що збільшення витрат на підвищення освітнього рівня працівників на 10% підвищить продуктивність їх праці на 8,6%. Тоді як збільшення на 10% інвестицій в обладнання зумовлює підвищення продуктивності тільки на 3,4%. Іншими словами, значно вигідніше вкладати кошти в інтелектуальний потенціал. До слова, за рахунок системи освіти та тісно пов’язаних із нею наукомістких галузей розвинуті країни світу отримують до 40% ВНП.

Саме тому важливою складовою аналізу освітньої політики є розрахунки виграшу в заробітній платі для осіб, які мають вищу освіту (див. табл. 4.1).

Виграш у заробітній платі осіб із вищою освітою

Таблиця 4.1

Примітка: 100 - рівень доходу осіб із середньою освітою [51]

Дані таблиці 4.1 пояснюють та обґрунтовують прагнення сучасної мо­лоді до здобуття вищої освіти, оскільки, отримавши високоякісну освіту та диплом бакалавра/магістра, особа може претендувати на значно вищий рівень оплати праці порівняно з працівниками, які не мають вищої освіти. Причому інформація, наведена в таблиці, дає можливість говорити про те, що найбільшу вигоду від вищої освіти (у розрізі заробітної плати) мають громадяни Сполучених Штатів Америки, Німеччини, Ірландії, Австрії, Угорщини та Польщі [51].

Трансформуючий вплив на розвиток освіти справляє й активізація гло- балізаційних процесів у сучасному світі, що відображається в посиленні інтернаціоналізації та глобалізації освіти: уніфікації освітнього контенту, визнання дипломів, глобалізації ринку освітніх послуг, розширенні форм міжнародного співробітництва у сфері освіти, міжнародного руху капіталу тощо. Глобалізація всіх світогосподарських процесів, посилення взаємоза­лежності та інформаційної єдності країн світу об’єктивно вимагають нових підходів як до визначення місця та ролі освіти в розвитку суспільства, так і відносно форм її організації та управління.

Для нашої країни є вкрай важливим урахування цих тенденцій у розро­бленні сучасної стратегії розвитку національної освіти з тим, щоб перетво­рити її на реальний чинник підвищення конкурентоспроможності економі­ки. За таких умов вагомим є вироблення державної стратегії розвитку освіти та підвищення її конкурентоспроможності в глобальному середовищі. Успіх розроблення та прийняття до виконання стратегії розвитку освіти можли­вий лише в умовах ефективної структури управління організацією самої системи, координації роботи всіх елементів механізму освітньої діяльності, поєднання структурних ланок, пошуку оптимального співвідношення між централізацією та децентралізацією функцій влади.

У сучасному складному глобальному та інформаційно насиченому се­редовищі країни знаходяться в пошуку нових моделей управління освітою та навчальним закладом зокрема, нових гнучких систем фінансування, і особливо - нових форм ефективної організації спільної освітньої, наукової та господарської діяльності університетів.

Світовий досвід функціонування освітніх систем у багатьох країнах свід­чить про відхід від концепції централізованого управління й організації системи освіти та професійної підготовки. Натомість приходить концепція децентралізації, яка передбачає посилення незалежності установ, секторів і механізмів таким чином, щоб підвищити їх гнучкість в адаптації до змін середовища. Пріоритет надається реальним принципам саморегулювання, свободи та гнучкості закладів освіти. Водночас, відхід від методів жор­сткого адміністрування не повинен означати послаблення регулюючої ролі держави, її міцність повинна проявлятися в гарантуванні високої якості освіти, що може бути забезпечене тільки високими освітніми стандартами, яким повинні повністю відповідати учні та студенти. Орієнтація на більшу самостійність суб’єктів освітньої діяльності змінює і підходи до політики їх фінансування.

4.2.