Фінансово-економічне управління системою освіти

Фінансово-економічне управління освітою включає дві підсистеми: фі­нансове забезпечення та фінансове регулювання, яке ґрунтується на постій­ній взаємодії фінансових індикаторів і фінансових інструментів.

Сутність фінансового забезпечення освіти полягає у виділенні певної суми фінансових ресурсів із державного бюджету на діяльність галузі, а також на розв’язання окремих завдань щодо здійснення фінансової політики в системі освіти [5].

Фінансування освіти державою залишається основним і пріоритетним дже­релом. Експертами ЮНЕСКО критичним вважається рівень витрат на освіту - 5% ВВП, нижче якого вона просто буде руйнуватися. Розвинені країни витра­чають на всі рівні освіти в середньому 6,2% ВВП (і державних, і приватних витрат). За даними ОЕСР рівень витрат на освіту становить: в Австралії 5,2% (з них 3,8% - державні), Данії - 7,1% (державні - 6,6%), Ісландії - 7,8% (7,0%), Південній Кореї - 7,0% (4,2%), США - 7,6% (5,0%) ВВП.

Таблиця 4.2

Видатки на освіту за джерелами, % ВВП (2009) [51]

В Україні фінансування освіти постійно зростає в абсолютних і відно­сних показниках, але все одно залишається недостатнім: у 2010 р.

Таблиця 4.3

Фінансування освіти в Україні (2000 - 2011 рр.) [37]

Одним із ключових показників ставлення країни до проблем забезпе­чення конкурентоспроможності національної економіки виступає рівень фінансування вищої освіти.

Що ж стосується України, то ми бачимо, фінансування вищої освіти офіційно становить близько 2%. Водночас, ураховуючи, що на початок 2011­2012 навчального року 52,6% усіх студентів ВНЗ ІІІ-ІУ р.а. навчалися за рахунок коштів фізичних і юридичних осіб, то реально держава виділяє на вищу освіту близько 1% ВВП. У цілому, такі відносні показники свідчать про належну увагу до вищої освіти в Україні.

Разом з тим, важливими є й абсолютні показники фінансування в розра­хунку на одного студента. У таблиці 4.4 містяться дані щодо обсягу видатків у доларах США: найбільшими вони є у Сполучених Штатах Америки - 27 010 на одного студента, Канаді - 20 278, Швеції - 18 361, Норвегії - 17 140. Середнє значення серед країн ОЕСР - 12 907 дол., ЄС-19 - 12 084. В Україні у 2009 р. бюджетною програмою бюджетні витрати на одного студента були визначені в розмірі 13 550,6 грн., або приблизно 1694 долари.

Таблиця 4.4

Видатки на одного студента, USD (2007) [51]

Незважаючи на досить вагому увагу, що приділяється урядами провід­них країн цій сфері, існує певна межа можливостей держави у фінансуванні освіти.

Таблиця 4.5

Динаміка частки державного фінансування третинної освіти (%) [51]

За даними таблиці 4.5 видно, у яких країнах і яким чином складаються пріоритети у фінансуванні вищої освіти.

Хоча спостерігається зменшення частки державного фінансування в за­гальному фінансовому кошику вищої освіти, в абсолютному вимірі обсяги фінансування постійно зростають. Причому, збільшуються як державні витрати на навчання студентів, так і обсяги інших фінансових ресурсів (приватних, підприємств тощо), що характеризує тенденцію необхідності збільшення видатків на сучасну високоякісну вищу освіту. Загалом же слід зазначити, що саме на рівні вищої освіти є найбільшою частка інших дже­рел. Така ситуація пояснюється поширеною думкою про те, що вища освіта є скоріше індивідуальним, а не суспільним благом і тому в її фінансуванні повинен брати участь і той суб’єкт, у якого здійснюються інвестиції.

Таблиця 4.6

Державні витрати на освіту, вищу освіту (% ВВП) та одного студента вищої освіти (у дол.), 2008 [51]

Аналіз статистичної інформації, поданої у таблиці 4.6, дає можливість зробити обґрунтований висновок про те, що в Україні на навчання одного студента витрачається невиправдано мало коштів (1 743 дол.). Хоча варто звернути також увагу й на те, що є багато країн, які витрачають значно менше: Молдова (1 138 дол.), Киргизія (458 дол.), Російська Федерація (1 740 дол.), Індія (1 228 дол.).

Вищенаведені витрати дано по паритету по купівельній спроможності. В абсолютному обсязі динаміка витрат на одного приведеного студента буде виглядати таким чином (таблиця 4.7). Витрати на одного приведено­го студента за паспортом бюджетної програми є основним нормативом на макрорівні, і можна побачити, що він постійно зростає.

Таблиця 4.7

Динаміка витрат на одного приведеного студента, грн. [7]

Разом з тим, якщо простежити його динаміку в доларовому еквіваленті та з урахуванням валютного курсу, то фактично витрати наближаються до 4 тис. доларів. Сукупність витрат із загального та спеціального бюджетів у іноземній валюті за офіційним курсом можемо спостерігати в таблиці 4.8.

Таблиця 4.8

Динаміка витрат на одного приведеного студента в іноземній валюті, дол.

Примітка: розраховано автором

Таким чином, аналізуючи зростання фінансування на одного приве­деного студента, варто відмітити такі тенденції: зростання витрат, за­тверджених бюджетною програмою на одного приведеного студента із загального та спеціального фондів у гривні у 2010 р. до 2005 р. становить 2,6 раза, натомість у доларах таке зростання становить лише 1,7 раза. Зростання виконаних витрат на одного приведеного студента в гривні із загального і спеціального фондів відбулося в 3 рази, тоді як у доларах - лише в 1,9 раза.

Ускладнення функції фінансового забезпечення неминуче вимагає по­силення й ускладнення змісту іншої, а саме - функції фінансового регулю­вання. Фінансове регулювання є активним впливом на процес фінансового забезпечення з метою вирішення конкретних завдань і проблем. Цей вплив може здійснюватися як через виділення достатніх коштів, так і через регу­лювання інших форм фінансового забезпечення. Отже, фінансове регулю­вання освіти включає такі підсистеми:

• визначення форм і методів державного фінансування, регулювання міжбюджетних відносин;

• визначення джерельної бази фінансування освіти;

• регулювання фінансових потоків з інших джерел (обмеження або сти­мулювання);

• визначення меж фінансово-господарської автономії навчальних закла­дів.

Визначення форм і методів державного фінансування, регулювання між­бюджетних відносин. Методи фінансування: ситуативне фінансування (на рівні минулого року); нормативне (на основі встановлених нормативів); за результатами діяльності (з урахуванням певних результатів).

Форми фінансування: пряме фінансування, додаткові асигнування за категоріальними програмами (підтримка обдарованої молоді, малозабезпе­чених верств, осіб із обмеженими можливостями та ін.); додаткові асигну­вання за результатами діяльності (кількість випускників із відзнакою, ско­рочення норми вибуття тощо); виділення матеріальних ресурсів (наприклад, по лінії міжнародної технічної допомоги); надання пільг тощо.

Регулювання міжбюджетних відносин полягає у формуванні багаторів­невих схем фінансування на основі комбінації централізованих і місцевих джерел фінансування.

Практика державного фінансування освіти не залишається сталою та незмінною, необхідність підвищення її економічної ефективності потребує вдосконалення всього фінансового механізму: податкової бази, норматив­ного визначення обсягів фінансування, системи міжбюджетних відносин. Нагальною є потреба формування прозорого, цільового, стимулюючого ха­рактеру фінансування бюджетних сфер і освіти в тому числі, з посиленням елементів відповідальності та зменшенням впливу суб’єктивних чинників (ручного керівництва) на процес прийняття фінансових рішень у системі освіти.

Державне регулювання приватної освіти може набувати різноманітних форм, залежно від цілей, поставлених центральними керівними органами. У світі поширюється думка, що державна освіта набагато менше забезпечує рівність можливостей для студентів, ніж політика направлення видатків тим, хто найбільше їх потребує. Тому часто практикується державне фінан­сування приватних закладів нарівні з державними.

Визначення джерельної бази фінансування освіти - визначення кола суб’єктів, які можуть виступати інвесторами освіти. Крім традиційних дже­рел (державних, приватних, коштів підприємств), розвиваються змішані та з’являються нові механізми оплати освітніх послуг (позики на навчання, ваучерна освіта тощо), метою яких є поєднати різні механізми фінансування та надання освітніх послуг, ввести елементи конкуренції та відповідально­сті за якість наданої освіти. Залучення приватних ресурсів в освіту може відбуватися шляхом створення навчальних закладів приватної форми влас­ності або переходу на приватні джерела фінансування. Вагомим фінансовим джерелом ВНЗ стають зовнішні ресурси: гранти міжнародних організацій і фондів, закордонних університетів тощо. Так, законодавчими положеннями встановлено, що в Україні такими можуть бути: приватні особи, юридичні особи та галузеві міністерства.

Відбувається розширення кола доходів ВНЗ від інших видів діяльності, і в першу чергу - від наукової, інноваційної діяльності, що означає розвиток і ускладнення їх підприємницьких функцій.

Регулювання фінансових потоків з інших джерел (обмеження або сти­мулювання). Держава повинна проводити активну стимулюючу політику щодо залучення інших джерел, і в першу чергу - підприємств (особливо у сфері професійно-технічної та післядипломної освіти); розвитку змішаних, кредитних форм оплати навчання. На нашу думку, в сучасному правовому й економічному середовищі реальний ефект можуть дати не стільки схеми введення нових податків і зборів (навіть невеликих), скільки схеми подат­кових знижок і пільг, непідзвітність цих державних позик.

Кредитування навчання може бути організоване на державному, ре­гіональному рівні або на рівні окремого навчального закладу. Кредитні механізми допомагають оплачувати освіту з приватних джерел, тобто як приватний товар, тим самим пом’якшуючи процес узгодження попиту та пропозиції освітніх послуг. Причому сприяння держави в установленні низьких ставок відсотка та сприятливих умов щодо термінів повернення позик означає, що вона також бере на себе певну частку фінансового тягаря.

Поширюються навчальні виробничі програми в університетах, які на­дають можливість студентам отримувати позики на навчання та повертати їх, працюючи у своєму закладі. Ваучерна освіта, що з’явилася у 80-х роках ХХ ст., поєднує в собі приватний спосіб надання освітніх послуг з метою стимулювання конкуренції в освітній діяльності та державне фінансування освіти, але не пряме, а за допомогою ваучерів.

Визначення меж фінансово-господарської автономії навчальних закла­дів. Базовою умовою ефективного функціонування системи освіти має бути підвищення автономії навчальних закладів, яка повинна стати реальною не тільки в освітній діяльності, а й у частині фінансово-господарської діяль­ності, обов’язковою складовою якої є повноваження закладів з управління своїми ресурсами.

Нині відбувається посилення адміністративного контролю за освітою. Під гаслами впровадження стандартів і необхідності підвищення якості освіти адміністративний тиск на навчальні заклади посилюється навіть по­тужніше, ніж у радянські часи. Натомість світова практика вже нагромадила колосальний досвід використання гнучких механізмів, управління заклада­ми не адміністративно-командними, а економічними, стимулюючими ме­тодами. Саме економічними методами держава може впливати на обсяги фінансування (якщо в них закласти певні результати діяльності ВНЗ), розмір і кількість (якщо визначити мінімально можливий обсяг статутного фонду для приватних закладів), рівень соціального забезпечення викладацького персоналу тощо.

Державні ВНЗ мають значно меншу автономію, ніж приватні, оскіль­ки вони підконтрольні багатьом установам, і в першу чергу - державному казначейству. Останнє контролює кожний платіжний документ і з будь-якого приводу (який часто не має відношення до суті платежу) може не пропу­стити платіж.

Обмежені численними вимогами державні ВНЗ не можуть вільно роз­поряджатися навіть тими коштами, які зароблені від надання освітніх по­слуг понад державне замовлення та інших видів діяльності. Фінансовий менеджмент буде ефективним лише тоді, коли керівник, тобто особа, яка приймає рішення щодо використання фінансових коштів, матиме можли­вість маневру. Те рішення, яке було закладене в кошторисі ще в минулому році, - не завжди є найбільш ефективним. Ситуація може змінюватися і керівник повинен мати можливість спрямувати кошти таким чином, щоб розпорядитися ними ефективно з точки зору економії та розвитку закладу. Нині ВНЗ практично не отримують від міністерства фінансування для за­безпечення розвитку, і тому необхідно дати їм можливість заробляти кошти та використовувати їх із перспективою.

У Росії на базі об’єднання декількох державних ВНЗ сформовано два потужні федеральні університети: Сибірський (північний) у Красноярську та Південний у Ростові-на-Дону. Ці університети створені з метою підви­щення конкурентоспроможності провідних галузей економіки свого регіону, зміцнення міжнародних зв’язків і вирішення демографічних проблем, зали­шаючи на місцях здібну молодь. Федеральні університети отримали статус державної корпорації, що дає їм можливість не тільки здавати в оренду приміщення, а й утворювати науково-технічні виробництва, укладати гос­подарські договори з державою та бізнесом, прибутками від яких бізнес зможе управляти через наглядові ради. Крім того, статус державної кор­порації гарантує університетам стабільне державне фінансування у вдвічі більших обсягах.

Приклад Росії є показовим у тому відношенні, що підтверджує добре знайому тезу про необхідність усвідомлення освіти як інвестицій. Якщо держава хоче забезпечити розвиток освіти та активізацію її в якості чинника підвищення конкурентоспроможності країни, вона повинна визначитися з пріоритетами, створити особливі умови для лідерів національної освіти та підтримати всі інші галузеві чи регіональні заклади, кожен з яких вноситиме свою частку в зміцнення економіки України.

Удосконалення, підвищення ефективності управління системою освіти обов’язково потребує і впровадження елементів відповідальності та прозо­рості державної політики. Відповідальність уряду за виконання своїх функ­цій щодо управління в царині освіти стане реальною тільки з появою інших суб’єктів цього процесу - громадськості, приватного сектору. Монопольне становище держави, негативним проявом якого є непідзвітність, непрозо­рість і невідповідальність, буде долатися з включенням цих суб’єктів у про­цес управління освітньою діяльністю. На сьогодні вони ще не виступають консолідованими виразниками інтересів своїх груп.

4.3.