Механізм державного фінансування освіти

Державні ресурси залишаються на сучасному етапі переважною формою фінансування освіти. Причому це характерно не тільки для країн перехідно­го періоду, що відходять від системи гарантування державою безкоштовної освіти.

Поширеною практикою є порівняння обсягу державних видатків на осві­ту як відсоток від загальних державних видатків. Але тут необхідно зробити декілька зауважень. По-перше, державні освітні видатки повинні включати видатки з усіх державних бюджетів і не тільки видатки МОНмолодьспорт, а й з інших міністерств. По-друге, для з’ясування тенденцій у різних країнах необхідно зауважувати, що порівнюються держави з різними фінансовими системами, що в деяких країнах можуть відбуватися кардинальні зміни в системі державного фінансування.

Видатки загального бюджету держави на освіту в Україні не були стабіль­ними в 90-х роках. У цілому спостерігається тенденція зростання обсягів фінансування в абсолютних та відносних показниках. У 1992 р. витрати на освіту становили 242,2 млрд. крб. (12,1% усіх видатків зведеного бюджету), у 2000 р. - 5515,5 млн. грн. (14,4%), 2005 - 26801,8 (18,1%), 2009 - 66773,3 (21,7%), 2011 - 86253,6 (20,7%). Важливим показником рівня розвитку осві­ти та того місця, яке надається освіті в країні, виступає частка видатків на освіту в структурі валового внутрішнього продукту. В Україні частка державних видатків на освіту у складі валового внутрішнього продукту мала чітко виражену тенденцію до зменшення у 90-х роках і поступового зростання у 2000-х: 1997 p. - 5,4%, 1998 - 4,5%, 1999 - 3,7%, 2000 - 3,15%, 2005 - 6,2%, 2010 - 7,3%, 2011 - 6,6% ВВП. За цей час зростали обсяги при­ватних ресурсів фінансування освіти, але навряд чи цим можна виправдати зменшення державного фінансування.

Фінансування освіти державою в Україні здійснюється на двох рівнях: із державного та місцевих бюджетів. Причому їх роль не є однаковою для кож­ної ланки системи освіти. Відповідальність за фінансування різних рівнів освіти розподіляється між Державним і місцевими бюджетами. Відповідно до Закону України «Про бюджетну систему» в редакції від 29 червня 1995 р. всі видатки розподіляються таким чином між рівнями бюджету: згідно зі

статтею 19 з державного бюджету фінансуються здійснювані установами та організаціями заходи в галузі освіти, культури, науки тощо, переважна частина вищих навчальних закладів, і в першу чергу тих, що мають статус національних. Об’єктами фінансування з державного бюджету є спеціалі­зовані школи, засновані на державній власності, загальноосвітні школи со­ціальної реабілітації, професійно-технічна освіта, вищі навчальні заклади, післядипломна освіта, позашкільні навчальні заклади тощо.

З обласних бюджетів та бюджету АР Крим здійснюються видатки на загальну середню освіту для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації, професійно-технічну та вищу освіту (навчальні заклади, що знаходяться в комунальній власності), післядипломну освіту (інститути післядипломної освіти вчителів, курси підвищення кваліфікації державних службовців місцевих органів влади, працівників соціально-культурної сфе­ри та агропромислового комплексу), позашкільну освіту (навчальні заклади обласного підпорядкування).

Місцева влада фінансує зі своїх бюджетів переважно дошкільні закла­ди та середні загальноосвітні школи. Із районних бюджетів здійснюються також видатки на позашкільну освіту та заклади освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-ін- тернати, у тому числі для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені батьківського піклування, дитячі будинки (у разі, якщо не менше 70% кількості учнів формується на території відповідного міста чи району), дитячі будинки сі­мейного типу та прийомні сім’ї, допомога на дітей, які перебувають під опікою та піклуванням.

У структурі видатків державного освітнього бюджету левову частку (41,2%) становлять видатки на загальну середню освіту, 12,8% - видатки на дошкільну освіту, на професійно-технічну освіту - 6,4%, на фінансування закладів освіти вищої освіти - 31,3%.

Видатки державного бюджету в першу чергу направляються у сферу вищої та професійно-технічної освіти. Фінансування діяльності закладів до­шкільної освіти здійснюється за рахунок державного та місцевих бюджетів, коштів підприємств і плати батьків. У структурі зведеного бюджету видатки на дошкільні заклади становлять близько 12% і є третіми за обсягами після видатків на середню та вищу освіту. Понад 94% видатків на дошкільну освіту - це видатки місцевих бюджетів. У загальній розрахунковій вартості дошкільної освіти в державних і комунальних дитячих садках і яслах плата батьків становить 15-20% (фактично вона є вищою через заборгованість бюджетів).

Видатки на загальну середню освіту у Зведеному бюджеті України ста­новлять близько 8% і за своїми обсягами перевищують видатки на оборону або видатки, пов’язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи. У структурі видатків на освіту загальна середня освіта поглинає до полови­ни бюджетних коштів. Фінансування загальноосвітніх шкіл практично на 100% здійснюється з місцевих бюджетів. З державного бюджету проводить­ся лише фінансування трьох навчальних закладів: Харківського державного вищого училища фізичної культури, Українського фізико-математичного ліцею та Республіканського училища фізичної культури, у яких навчаються обдаровані діти з усіх регіонів України.

Видатки на професійно-технічну освіту у структурі видатків зведеного бюджету становлять 0,8-1,5%, а в структурі державного бюджету - 1,4-1,5%. Отже, практично вся діяльність закладів профтехосвіти фінансується з дер­жавного бюджету (на 95,8%) - місцеві бюджети кошти на ці заходи майже не передбачають.

Вища школа за обсягами фінансових ресурсів займає друге місце після видатків на загальну середню освіту. У структурі зведеного бюджету вони становлять більше 6%. За рахунок державного бюджету фінансується 88% державних видатків на вищу освіту. Питома вага запланованих бюджетних коштів у загальній структурі фінансових ресурсів вищої школи сягає 55­60%. Вищі навчальні заклади порівняно з іншими ланками системи освіти мають більш широкі можливості залучення позабюджетних коштів за ра­хунок часткової оплати навчання.

З 2000 р. освітні фінансові бюджети складаються з двох частин: загаль­ного та спеціального фондів. Згідно з постановою Кабінету Міністрів Укра­їни від 9 січня 2000 р. за №17 (94) затверджено новий порядок складання та виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та органі­зацій. Раніше в кошторис включалися тільки надходження з державного бюджету на передбачені нормативними документами витрати. За новим порядком кошторис включає в себе дві складові: загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд містить обсяг надходжень із державного бюджету та розподіл видатків за класифікацією на виконання навчальним закладом своїх функцій. Спеціальний фонд містить обсяг надходжень від надання тих чи інших платних послуг, здачі в оренду приміщень тощо.

Такий підхід до формування бюджетів і відображення їх у нормативних документах дає змогу мати більш повну інформацію про те, за рахунок яких джерел і в яких обсягах фінансується діяльність як окремих навчальних закла­дів, так і певної ланки системи освіти. Так, у кошторисі державних навчальних закладів ІІІ-ІV рівнів акредитації, підпорядкованих Міністерству освіти і науки, молоді та спорту, державні видатки коливаються від 45 до 55%. Для вищих на­вчальних закладів І-ІІ рівнів ці цифри дещо вищі: 65-66%. Частка державного фінансування в кошторисі професійно-технічних закладів залишається достат­ньо високою (80-96%), що свідчить про недостатнє використання можливостей залучення приватних ресурсів і коштів підприємств.

Постає питання: за рахунок яких надходжень формуються доходи освіт­нього бюджету? Особливістю економіки освіти є те, що в цій сфері держава виступає як один із суб’єктів економічної діяльності. Зумовлена характе­ром освіти як суспільного блага економічна поведінка держави має свою внутрішню логіку, свої способи акумуляції ресурсів і певні критерії їх ви­трачання. Принципова відмінність держави від інших суб’єктів ринкового господарства проявляється в тому, що у своїх відносинах із партнерами держава та її органи мають особливе право - право примусу, встановлене та захищене законодавством. Це право дає їй можливість формувати ресурси для своєї економічної діяльності за рахунок законного вилучення частини доходів громадян і підприємств у вигляді оподаткування.

Обсяги та структура акумульованих за допомогою оподаткування ко­штів повинні відповідати потребам у суспільних благах і справедливому перерозподілові. Така відповідність може бути досягнута за строго цільо­вого призначення кожного податку. Зв’язок податку з конкретним напрямом розходу коштів, конкретним видом суспільних благ, що фінансується за його рахунок, називається маркіровкою податку. Маркірований податок має цільовий характер, акумульовані надходження можуть витрачатися тільки на певні цілі. Кошти, акумульовані за допомогою немаркірованих податків, можуть використовуватися за різним призначенням. У світовій практиці за­стосування маркірованих податків для цілей освіти найчастіше відноситься до сфери професійної підготовки працівників, корекції зайнятості. Фінансу­вання систем загальної середньої та вищої освіти, як правило, здійснюється із загальних надходжень державних і місцевих бюджетів.

Немаркіровані податки дають змогу урядові більш гнучко використову­вати та перерозподіляти кошти між різними напрямами. Водночас, за такої системи втрачається зв’язок між попитом населення на певні суспільні блага та обсягами державного фінансування. Більша частина суспільних благ, що надається державою, фінансується за рахунок немаркірованих податків.

В Україні освіта фінансується урядом також із загальних податкових надходжень, акумульованих за допомогою різних податків. Разом з тим, простежується певний зв’язок між фондами системи освіти та конкретними податками. Ресурси державного сектору формуються як на національному рівні, так і на рівні регіональних, місцевих органів влади. Між бюджетами різних рівнів існує розподіл відповідальності за акумуляцію відповідних податків та їх використання.

Дохідна частина державного бюджету головним чином формується за рахунок непрямих податків: податку на додану вартість (100%) та акцизного збору (61,2%). Доходи місцевих бюджетів складаються з прямих податків: податку на доходи (прибутки) підприємств і організацій (100%), прибут­кового податку з громадян (100%) та інших місцевих податків і зборів. Із 1999 р. відбувається певний перерозподіл повноважень між державним і місцевими бюджетами, надходження від податку на прибуток підприємств і прибуткового податку з громадян будуть частково надходити і в державний бюджет.

Таким чином, хоча фінансування освіти здійснюється за рахунок немар- кірованих, тобто не цільового призначення податків, ми бачимо, що пере­важна частина видатків на освіту формується з надходжень від податку на прибуток підприємств і прибуткового податку з громадян.

Складна економічна ситуація, у якій знаходиться нині Україна, скорочен­ня обсягів національного доходу та гострий бюджетний дефіцит призвели до виділення так званих соціально захищених статей, за якими фінансується система освіти. До них відносяться заробітна плата, стипендії, харчування тощо. У 2010 році у складі поточних видатків на потреби освіти 82,6% - со­ціально захищені статті та 17,4% - комунальні видатки, а капітальні видатки становили тільки 1,5%.

У цілому слід зазначити, що практика державного фінансування освіти в Україні хоча й зазнає значної трансформації, однак потребує вдосконалення. В основу визначення обсягів фінансування покладено принцип «від досяг­нутого рівня», коли на потреби освіти виділяється певна сума з бюджету (безвідносно до потреб) та основною метою є не зменшити рівень фінан­сування минулих років. Натомість життєво необхідно визначити об’єктивні потреби суспільства в освіті. За такого підходу процес планування фінан­сових видатків на освіту повинен починатися знизу: з установлення науко­во необхідних оптимальних норм витрат на навчальні заклади, заробітну плату вчителів тощо. На макроекономічному рівні сукупні цифри повинні коригуватися в умовах бюджетної економії. Але механізм планування та здійснення фінансових видатків на освіту свідчить про те, яке значення на­дається суспільством освіті, яка роль визнається за освітою у забезпеченні суспільного розвитку.

У багатьох країнах світу державні ресурси залишаються важливим та основним джерелом фінансування освіти. Водночас механізм, цілі та методи державного фінансування освіти характеризуються значною різноманітні­стю форм у різних країнах. Основна відмінність між різними системами фінансування полягає в тому, наскільки вони націлені на конкретні або кін­цеві результати та які методи застосовують для їх досягнення. Механізм фінансування освітньої діяльності може виступати важливим чинником підвищення її внутрішньої та зовнішньої ефективності.

Дуже часто підвищення ефективності освіти розуміється як проста еко­номія коштів, тобто збільшення кількісних показників чисельності учнів, студентів, навчальних закладів за умов, коли витрати на заробітну плату, утримання залишаються незмінними або зростають значно меншою мірою. Саме тому важливо дослідити досвід інших країн стосовно організації фі­нансування системи освіти та підвищення її ефективності.

Фінансування державою може здійснюватися з різних принципових по­зицій. Перш за все - у вигляді простого асигнування. Процедура складання бюджету та виділення коштів відбувається на основі встановлених вартіс­них нормативів для навчальних закладів (на заробітну плату, утримання тощо), ресурси виділяються їм з року в рік «від досягнутого рівня», незалеж­но від типу програм, які вони забезпечують, чисельності учнів чи випуску. Фінансування в такому разі не пов’язується з показниками випуску. Процес фінансування визначається міністерством або іншими органами управління освітою, що ведуть бухгалтерські справи.

Другий підхід - фінансування виступає важливим інструментом менедж­менту освіти. Фінансування навчальних закладів охоплює встановлення прі­оритетів чи бажаних результатів (кількість випускників, рівень успішності чи міра їх успіху на ринку праці), стимулює скорочення витрат на навчання та підвищує їх гнучкість. Цей підхід може бути різним залежно від типів навчальних програм і передбачуваної чисельності учнів. Оскільки більш теоретичні програми навчання є дорожчими, ніж навчання нижчих рівнів, то заклади, залучені до складних курсів, повинні бути краще фінансовані. Оскільки фінансування включає механізми для виміру результатів, то вони тим самим пов’язують фінансування з досягнутими результатами.

Третій підхід - погляд на освіту та професійну підготовку як інвести­ції - ґрунтується на усвідомленні надзвичайно важливого значення їх для забезпечення сталого розвитку суспільства, наголошує на необхідності на­лагодження економічного механізму освіти, орієнтованого на досягнення важливих соціально-економічних цілей. Розподіл ресурсів, а також органі­зація, управління та програмні рішення визначаються згідно з очікуваними нормами віддачі та результативності. Численні дослідження довели, що між обсягами державних видатків на освіту та кількістю учнів і студентів немає тісного зв’язку. Саме тому, створюється враження, що, як і в будь-якій іншій діяльності, кращі результати в навчанні можуть бути досягнуті за менших обсягів фінансування.

Фінансування освіти як інвестицій або як інструменту менеджменту є більш прогресивним і орієнтованим на якість та ефективність освітньої діяльності. Водночас воно потребує солідної менеджерської компетентності від управлінців.

Процес фінансування освіти державою може розрізнятися залежно від:

1) комбінації централізованих і місцевих джерел фінансування, методів перерозподілу;

2) типів повноважень, якими управляються фінансові ресурси;

3) формул та умов розподілу фінансових ресурсів навчальним закладам.

Перша відмінність полягає в тому, які фінансові джерела задіюються та яким чином перерозподіляються. Фінансові ресурси можуть надходити з державного бюджету за рахунок загальних надходжень. Централізований збір і розподіл ресурсів між регіонами, хоча й залишається поширеним у багатьох країнах, не стимулює ефективного використання коштів на місце­вому рівні. Тому існує інша можливість - загальні надходження можуть аку­мулюватися централізовано, але розподілятися через трансфертні виплати на основі формул нижчим рівням державного управління. Або ж - уряди на кожному рівні можуть вводити податки і тим самим збільшувати свої власні освітні фонди, а навчальні заклади отримуватимуть фінансування від одно­го або більше рівнів державного управління. Також можливим є введення спеціального податку, маркірованого для цілей освіти. Оподатковуватися можуть підприємства або інші об’єкти, централізовано визначаються пи­тання управління акумульованими за його допомогою фондами. Навчальні заклади в результаті можуть одержувати фінансування або з національних фондів, або як комбінацію державного фінансування та коштів від місцевої влади, зібраних за рахунок такого податку.

Формування багаторівневих схем фінансування закладів освіти вклю­чає низку питань, що потребують принципового вирішення. По-перше, це визначення часток центрального та місцевих бюджетів у фінансуванні на­вчальних закладів певних ланок освіти. Співвідношення цих часток може значною мірою відрізнятися для дошкільної, середньої, професійно-техніч­ної, вищої освіти. Більше того, навіть один навчальний заклад може одер­жувати фінансування з різних джерел: як центральних, так і місцевих. У ба­гатьох країнах практикується забезпечення з державного бюджету основної заробітної плати вчителів середніх шкіл, а місцева влада вільна підвищувати заробітну плату викладацькому складу за рахунок власних джерел.

По-друге, значна децентралізація фінансових бюджетів освіти може спричинити великі відмінності між регіонами внаслідок значної залежності від обсягів збору фінансових ресурсів із місцевих джерел. У результаті ок­ремі регіони можуть виявитися нездатними фінансувати навчальні заклади на достатньому рівні, натомість у інших - з’явитися можливості додаткового фінансування. Саме тому оптимальним вважається введення ширшої ресур­сної бази - багаторівневого державного фінансування, коли недостатність одних надходжень може бути компенсована іншими.

Фінансування державою закладів системи освіти набуває в сучасному світі все більш різноманітних форм. Воно може здійснюватися у вигляді:

1) прямого фінансування (з одного або кількох рівнів державного управ­ління) на основі нормативів;

2) додаткових асигнувань за окремими програмами, заходами тощо (на­приклад, програма підтримки кращих студентів);

3) додаткових видатків із місцевих (або державних) бюджетів, установ­лених відповідно до місцевих можливостей чи потреб, або, наприклад, уря­дом з метою вирівнювання диспропорцій між регіонами;

4) фінансування таких специфічних програм, як кредитування навчання або ваучерна освіта.

Упровадження схем багаторівневого фінансування не може не означати ускладнення фінансового механізму освіти, як наслідок - збільшення кіль­кості людей, які беруть участь у прийнятті рішень з розподілу ресурсів. Водночас ці схеми вважаються більш гнучкими та пристосованими до міс­цевих потреб. Централізовані схеми фінансування втрачають у гнучкості та результативності, але є більш сталими та гарантованими.

Багаторівневі схеми фінансування навчальних закладів можуть форму­ватися на основі провідної ролі центрального уряду, коли основні фінансові ресурси освіти нагромаджуються централізовано. Нижчі органи державного управління одержують асигнування, а умови їх використання встановлю­ються та контролюються центральним урядом.

Наприклад, у Франції головні органи влади, що компетентно покликані приймати рішення - це Національне міністерство освіти, яке відповідає за більшість важливих елементів освітнього процесу, та регіони, які значною мірою здійснюють фінансування навчальних закладів. Держава надає кож­ному регіону річний грант децентралізації на покриття поточних витрат ліцеїв і річний регіональний грант на обладнання ліцеїв. У середньому близько 60% будівельних витрат і 95% поточних витрат з утримання ліцеїв покриваються централізовано.

Витрати на викладацький персонал ліцеїв повністю покриваються дер­жавою. Однак, кількість учителів у кожному ліцеї визначається регіональни­ми органами управління освітою та залежить від чисельності учнів і місце­вих умов. Регіони можуть виділяти ліцеям додаткові асигнування з власних ресурсів. Щорічно кожний ліцей отримує загальний розклад навчальних годин згідно з учительськими ставками. Усі години, виділені ліцею, по­ділені на дві категорії: основний обсяг годин за ставками вчителів, кожна з яких становить 18 год на тиждень, і додаткові години, що становлять у середньому до 10% загального обсягу годин. Ліцеї вільні використовувати цей обсяг годин на свій розсуд, розподіляючи його за навчальними курсами.

Можуть формуватися й схеми багатоканального фінансування за визна­чальної, провідної ролі місцевої влади. Це означає, що фінансові ресурси, достатні для утримання навчальних закладів, акумулюються на місцевому рівні. Видатки з інших державних рівнів чи національних навчальних фо­ндів відіграють допоміжну роль.

Прикладом такої схеми є США, де існує три рівні державної адміністра­ції - федеральний, штатний і місцевий. Основні повноваження - за штатами, які у свою чергу делегують повноваження місцевим шкільним округам. Місцева влада акумулює освітні фонди через податки на майно, які ґрунту­ються на періодичній оцінці об’єктів власності. Ці надходження є досить ва­гомою та стабільною формою оподаткування. Однак, окремі шкільні округи можуть відрізнятися за обсягами їх оподатковуваної власності. Власність, багатство та потреба у фінансових ресурсах для освіти не розподіляються рівномірно між округами. Місцева влада може встановлювати вищі ставки податку, що підтверджуються громадським голосуванням. Фінансування штатами має на меті компенсувати нерівномірність місцевих фінансових фондів. Влада штату визначає мінімальну ставку податку, за якою може оподатковуватися майно, якщо бажає одержати фінансування штатами.

Фінансування штатами державної освіти здійснюється головним чи­ном за рахунок прибуткового податку. Ці надходження є менш стабільними, оскільки на них прямо впливають економічні коливання. Більшість штатів використовує схему вирівнювання можливостей місцевих шкільних округів у їх здатності фінансувати освіту. Штати, як правило, асигнують певну суму згідно з чисельністю учнів (у еквіваленті повного часу) усім школам. Щоб компенсувати відмінності в оподаткуванні, штати забезпечують додаткове фінансування для округів, які мають невеликі ресурси. Ці додаткові ресурси можуть варіювати за різними категоріями навчальних програм. Таким чи­ном, незалежно від рівня добробуту місцевої спільноти, шкільним округам гарантується базовий рівень фінансування.

Федеральні асигнування виділяються також для корекції відмінностей у фінансуванні освіти та заохоченні впровадження певних типів навчальних програм. Це фінансування здійснюється із загальних податкових надхо­джень у формі узгоджувальних або категоріальних виплат. Узгоджувальні виплати асигнуються місцевим шкільним округам на основі формули вирів­нювання, але для цього місцева влада повинна профінансувати певну суму з власних ресурсів. Ці виплати, однак, є нестабільним джерелом надходжень і становлять не більше 6-8% поточних видатків шкіл.

Така триярусна система фінансування освіти сприяє подоланню негатив­них наслідків державного фінансування та досягненню більшої стабільнос­ті. Вказані рівні доповнюють один одного та досягають цілей, які не могли б бути досягнуті за одноканального фінансування. Основний обсяг фінан­сування здійснюють місцеві округи та відповідно мають більший контроль над навчальними закладами. Хоча загальний рівень штатного фінансування навчальних закладів є вищим, ніж федерального, їх асигнування головним чином ґрунтуються на чисельності учнів і не мають значного впливу. Фе­деральні асигнування заохочують інновації з невеликими фінансовими ін­вестиціями. Триярусна система збалансування фінансових ресурсів освіти, як це має місце в Сполучених Штатах, працює в умовах високої децентра­лізації та дуже обмеженої ролі федеральної влади.

Деякі країни вводять податки, спеціально призначені або маркіровані для цілей освіти. Причому цільове призначення може бути чітко визначе­не: на потреби початкових і середніх шкіл (шкільний податок) або профе­сійно-технічного навчання. Ці податки встановлюються, як правило, для підприємств. Так, в Угорщині компанії вимушені сплачувати 1,5% від фон­ду заробітної плати на професійну підготовку. У межах цих обов’язкових асигнувань вони можуть здійснювати платежі до централізованого Фонду професійного навчання (ФПН). Професійна освіта в Угорщині фінансується з трьох джерел: державні, місцеві видатки та асигнування з ФПН приблизно в такому співвідношенні: з державного бюджету - 27,5%, місцевих бюдже­тів - 53,5% і ФПН - 19%.

Інша відмінність у методах фінансування освіти державою полягає в тому, що все більше розділяються функції з нагромадження фінансових ресурсів і розпорядження ними. Державні органи управління освітою, що розпоряджаються фінансовими ресурсами освіти, не завжди є органами, що їх акумулюють. Тому виникають різні повноваження в цій справі. Відпові­дальність за управління державними асигнуваннями може бути покладена на центральні органи державної влади чи делегована нижчим рівням дер­жавного управління, спеціально створеним органам управління освітою, підприємницьким і профспілковим організаціям.

Наприклад, у Великій Британії Департамент освіти визначає політику розвитку освіти, а фінансування навчальних закладів здійснюється через спеціально створені незалежні організації. Фінансування професійно-тех­нічної освіти здійснюється через проміжний орган управління, створений державою зі статусом гарант-компанії з обмеженою відповідальністю, - Комітет фінансування продовженої освіти (КФПО).

Відмінність є і у формулі, за якою здійснюються державні асигнування навчальним закладам, тобто визначаються кількісні обсяги фінансування. Формула може враховувати національні цілі з тим, щоб навчальні заклади працювали в цьому напрямі. Формула фінансування може включати кіль­кісні та якісні показники (наприклад, чисельність учнів або випускників), і в цьому разі вона стає інструментом менеджменту. Також важливим момен­том виступають умови, що визначають порядок використання навчальними закладами своїх фінансових ресурсів. Хоча загальнопоширеним явищем залишається ситуація, коли фінансовані державою навчальні заклади ма­ють незначну свободу управління своїми фінансовими ресурсами, у деяких країнах навчальні заклади мають можливість використовувати кошти на свій розсуд.

Фактично існує два типи формул асигнування ресурсів. Перший можна назвати нормативним. Його суть полягає в тому, що кожний навчальний заклад має у розпорядженні певну кількість учителів чи викладачів, допо­міжного й адміністративного персоналу. Відбувається покриття певного рівня видатків на заробітну плату, операційних, видатків на утримання, причому незалежно від чисельності учнів чи студентів, результативності роботи чи кількості випускників. Можуть бути встановлені певні норми з метою складання бюджету, такі як кількість студентів на одного викладача. Результативність роботи навчального закладу не впливає на обсяги фінан­сування. Централізоване управління та система фінансування навчальних закладів ґрунтуються на стандартних принципах, не враховуючи місцеву ситуацію. Така система стримує ініціативу навчальних закладів, не допускає функціональної гнучкості та не враховує місцеві варіації попиту на освіту та професійну підготовку, а отже, відповідну потребу в перерозподілі фінансо­вих ресурсів. Такий підхід недостатньо відповідає місцевим і регіональним особливостям утримання навчальних закладів, їх функціональних витрат. Нормативне фінансування не пов’язує обсягів фінансових ресурсів із ре­зультативністю роботи закладів освіти і таким чином не здатне керувати та націлювати їх на кращі досягнення.

Протилежний нормативному тип асигнування державних ресурсів - це спосіб фінансування на основі результатів діяльності, який пов’язує фі­нансування з поточною та плановою результативністю діяльності навчаль­них закладів і показниками випуску. Такий підхід до фінансування освіти здобуває все більше поширення в багатьох країнах. Практично опрацьовані дуже різні схеми:

• державні гранти, що надаються на основі чисельності учнів, заохочу­ють школи залучати більше дітей. Однак, вони не заохочують навчальні заклади розвивати та пропонувати складніші й дорожчі навчальні програми. Натомість стимулюється невисокий рівень підготовки та дешевші курси підготовки;

• державні гранти на кожного учня чи студента можуть варіювати згідно з програмами різних ступенів складності. Оскільки за більш складними програмами призначається вища норма фінансування на одного учня, на­вчальні заклади заохочуються пропонувати програми, у яких зацікавлений уряд. Завдяки встановленню вищої норми фінансування за конкретними програмами підготовки може бути збільшено підготовку фахівців певних спеціальностей. Така система також дає змогу забезпечувати навчання для конкретних цільових груп. Діяльність навчального закладу із залучення та навчання неблагополучних груп населення може бути нагороджена через вищу норму фінансування на кожного учня чи випускника навчальної про­грами;

• додаткові гранти навчальним закладам можуть бути пов’язані з відсо­тком учнів або студентів, які закінчили навчання з дипломами або найви­щими рівнями успішності;

• гранти можуть бути також пов’язані з відсотком випускників, які знайшли роботу та працювали певний період (6-12 місяців). Однак, на­явність робочих місць є часто поза контролем навчальних закладів, тому такі схеми застосовуються з обережністю. Здебільшого вони можуть бути використані для фінансування навчання на ринку праці (наприклад, курси перепідготовки безробітних), яке повинно прямо пов’язуватися із зайняті­стю випускників.

Державне фінансування освіти на основі результатів діяльності не гаран­тується, якщо навчальні заклади не досягнуть певного рівня успішності сво­єї роботи та досягнутого випуску. Ті, що фінансуються, можуть мати повну або майже повну свободу у використанні отриманих фінансових ресурсів. Таким чином, навчальні заклади потрапляють у ринкові умови, оскільки вимушені конкурувати за чисельність і продукувати кращі досягнення своїх учнів для того, щоб отримувати фінансування. Навчальні заклади можуть навіть заохочуватися до діяльності з метою одержання прибутку. Важливою умовою дієвості такого фінансування як фактора підвищення ефективнос­ті навчальних закладів є те, що аудит чисельності та оцінка випускників повинні здійснюватися зовнішніми, незалежними організаціями. У такому разі впровадження вказаних форм державного фінансування навчальних закладів зорієнтує їх дії на підвищення якості та ефективності освіти.

У Великій Британії коледжі, що надають професійну освіту, є незалежно функціонуючими корпораціями, які засновані урядом та отримують фінан­сування від Комітету фінансування продовженої освіти (КФПО). Коледжі укладають контракти з КФПО на здійснення навчальної діяльності. Фінан­сування здійснюється винятково на основі чисельності учнів і випуску. Ко­леджі вимушені заробляти «одиниці фінансування», які підраховуються на такій основі: студент, який завершує річну програму найменшої вартості та досягає кваліфікації, становитиме 100 одиниць фінансування.

Коледж може просити фінансування на основі чисельності, видів на­вчальних програм, успішності та додаткової підтримки. Фінансування на основі чисельності охоплює всі види діяльності, які впливають на кон­тингент студентів. Фінансування на основі навчальних програм стосується навчальної діяльності. Вартість різних навчальних програм залежить від їх тривалості та тарифної ставки за кожну одиницю програми. Елемент успішності вводиться тільки для окремих програм і тільки для тих спе­ціальностей, що мають зовнішню акредитацію. Фінансування додаткової підтримки включає додаткові витрати на навчання, пов’язані з необхідністю подолання недоліків попередньої освіти чи фізичних вад студентів.

Загальна кількість одиниць фінансування, яка може бути породжена одним студентом, варіює згідно з типом навчальної програми, його успішності в про­цесі навчання та після закінчення. Якщо студент припинив навчання протягом другого року, то коледж може вимагати одиниці тільки за перший рік навчання. Кожний заклад отримує гарантований відсоток фінансування з КФПО за по­передній рік (приблизно 90%). У свою чергу навчальні заклади сподіваються забезпечити певний відсоток студентської чисельності попередніх років.

Система фінансування, застосовувана у Великій Британії, також спря­мована на досягнення певних національних цілей. Наприклад, у 1994-1995 рр. важливою метою було досягнення 7-процентного росту студентської чисельності. Закладам дозволялося просити додаткового фінансування для цього, однак за умови, що фінансування також враховуватиме чисельність студентів у попередні роки. При цьому заохочувалося й більш ощадливе ви­користання коштів. Так, у 1994-1995 р. чисельність студентів зросла на 7% за фінансування тільки 5,2-процентного росту, у 1996-1997 рр. - на 11% за поточного фінансування з КФПО всього 9-процентного росту чисельності.

Крім фінансування з КФПО, коледжі заохочуються залучати й інші дже­рела фінансування, включаючи введення платних курсів (заклади можуть самостійно встановлювати власну плату за навчання). Дозволяється позича­ти кошти, але сума позики не повинна перевищувати 5% річних надходжень коледжу [62, с. 212].

Іншим прикладом державного фінансування, орієнтованого на результа­ти діяльності, є Данія. Міністерство освіти Данії прямо не керує школами, воно розробляє загальну стратегічну політику, а школи, що є незалежними, у разі бажання одержати фінансування, повинні проводити свою діяльність згідно з цією політикою. Гранти школам розраховуються на основі реальних результатів діяльності. Вони виділяються на навчальні видатки та загальні витрати. На навчальні видатки суми підраховуються за чисельністю учнів у еквіваленті повного часу. Видатки включають заробітну плату, вартість навчальних матеріалів і обладнання. Курси професійного навчання поді­ляються на групи, яким визначається певна норма ранжування від 20 тис. до 60 тис. датських крон на одного студента (у еквіваленті повного часу).

Гранти на загальні видатки включають основний грант на школу та до­датковий на покриття витрат шкільної адміністрації. Ці норми різняться між комерційними і технічними професійними школами. Для комерційних шкіл грант становить 730 тис., для технічних - 1 210 тис. датських крон. Додаток ураховує розмір школи та кількість навчальних курсів. Для кожного типу навчального курсу передбачається стандартна кількість квадратних метрів, стандартні норми утримання, підраховані на 1 кв. м. Норма адміністратив­них витрат - 2,6 тис. на одного студента комерційних курсів і 4 тис. датських крон на студента технічного курсу навчання. Загальні видатки включають гранти на капітальні видатки, виплату відсотків тощо. Навчальні заклади отримують гранти 4 рази на рік на основі аудиторських звітів, поданий до Міністерства освіти. Гранти постійно коригуються згідно з реальною чисельністю студентів. Гранти не є маркірованими, і заклади вільні розпо­діляти ресурси на власний розсуд.

Фінансування, орієнтоване на результати діяльності, націлене на зни­ження норми уходів, повторного навчання, ефективніше використання державних ресурсів. У Данії держава фінансує університети на основі чи­сельності студентів, які успішно склали річні іспити, штрафує заклади, у яких високий відтік студентів, заохочує університети виключати тих, хто погано навчається, та підвищувати вступні вимоги. У Нідерландах держав­не фінансування підтримує студентів, які закінчили навчання у визначені строки. Звичайна тривалість курсу - 4 роки. Формула грантів університету становить 4,5 річних витрат на одного випускника, але тільки 1,5 річних сум витрат на студента, який не завершив навчання за визначений термін часу.

Державне регулювання приватної освіти може набувати різноманітних форм, залежно від цілей, визначених центральними керівними органами. У цьому разі важливо подивитися на досвід розвинених країн із високою часткою приватної освіти, але сильним державним контролем приватної діяльності. Заслуговує на увагу досвід Данії та Голландії щодо розгляду різних форм комбінації державного та приватного секторів. Тут попит на приватну освіту історично тісно пов’язаний із релігійним плюралізмом. І католицькі, і протестантські спільноти вимагали державної допомоги для освіти своїх дітей згідно з їх культурними цінностями. Ключовий елемент датської освітньої системи - «окремо, але справедливо» [61, с. 89].

Водночас, забезпечення роздільного навчання супроводжується сильним регулюванням. Держава надає субсидії навчальним закладам, але строго об­межує можливості додаткових доходів. Вона виплачує заробітну плату всім учителям у державному та приватному секторах системи освіти. Держава забезпечує будівлями державні та приватні школи через муніципалітети з рефінансуванням урядом. Плата, яку збирають приватні школи за навчання, дуже низька, що пояснюється, по-перше, побоюванням втратити державну субсидію, а по-друге, сильною конкуренцією, що зумовлено відносною лег­кістю входу на ринок, встановленою законом. До того ж держава здійснює дійовий контроль через такі ключові аспекти освітньої системи, як єдині навчальні плани, система національних екзаменів після закінчення почат­кової та середньої школи і контроль за критеріями відбору студентів. У ре­зультаті такої політики соціальне становище студентів приватних закладів у Голландії не відрізняється від тих, які навчаються в державних закладах.

Фінансування державою навчальних закладів може бути націлене не тільки на кількісні (чисельність студентів або випускників), а й якісні по­казники. У Чилі на початку 80-х років було впроваджено механізм фінан­сування вищої освіти на основі якісних показників За спеціально створе­ною Програмою непрямого фінансування навчальні заклади отримують фінансову допомогу за кожного студента, який вступив і одержав найвищі бали успішності. Грошова сума нагороди залежить від рангу успішності студента. Найвища сума є суттєвою часткою сукупних видатків на один рік навчання в типовому навчальному закладі. Таку допомогу можуть одержу­вати всі навчальні заклади - державні та приватні. Метою цієї програми є стимулювання конкуренції між закладами за підвищення якості навчання та спонукання їх набирати кращих студентів. Однак, чилійські дослідники зауважують: щоб програма ефективно діяла, необхідна об’єктивна інфор­мація про якість навчання та послідовні дії держави щодо стандартизації системи оцінювання успішності учнів і студентів.

Наведені вище форми фінансування зорієнтовані на підвищення ефек­тивності освітньої діяльності навчальних закладів різних рівнів освіти через конкуренцію за учнів або студентів. Заклади одержують фінансування не як гарантовані бюджетні асигнування, а як плату за свою роботу. Держава, що виступає головним покупцем їхніх послуг, визначає норми й умови фінан­сування, а заклади повинні продемонструвати певний рівень своєї роботи та результатів. У таких країнах, як Данія, Німеччина, Велика Британія всі управлінські повноваження делеговані коледжам, які мають повну свободу та відповідають за належне функціонування на ринку. Змінюється й ле­гальний статус навчальних закладів, які все частіше діють як неприбуткові компанії.

І найголовніше - в основі механізму державного фінансування, який стає все більш ускладненим, багаторівневим, диверсифікованим, завжди лежить відповідна стратегія, чітко визначені цілі, постійно розвиваються форми та методи їх досягнення. Державні гарантії та стимули можуть скорочу­вати витрати і ризик для приватних закладів у постачанні освітніх послуг, бажаних для суспільства та фінансованих державою. Водночас, кількість коштів, витрачених державою на ці стимули, може бути значно меншою, ніж вартість безпосереднього фінансування постачання цих освітніх послуг. За допомогою гарантій і фіскальних стимулів держава може мобілізувати ресурси і досвід, яких не мають або не можуть собі дозволити державні навчальні заклади.

4.4.