ФОРМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ОСВІТНІХ ПОСЛУГ

Зазначимо насамперед, що категорія «ринок» уособлює систему еконо­мічних відносин з приводу купівлі-продажу товарів. Якщо, скажімо, освітні послуги за своїм характером мають ознаки суспільного блага, то чи право­мірно говорити про існування ринку освітніх послуг? Безумовно, так.

Ринок освітніх послуг - це система економічних відносин з приводу купівлі-продажу цих послуг. Для ринку також характерним є наявність трьох елементів: покупців, продавців і самого товару. Товар, яким виступають освітні послуги, теж має такі властивості, як вартість і споживна вартість. Отже, освітні послуги повинні мати свою ціну. З точки зору споживної вартості такі послуги певним чином диверсифіковані, за глибиною, якістю та характером знань, що надаються.

Оскільки колективним продавцем освітніх послуг виступає, як правило, навчальний заклад, то ним може виступати й окремий викладач, якщо він практикує платні послуги. У будь-якому разі, продавець освітніх послуг - це суб’єкт, який здійснює процес передання знань, втілення навичок, умінь, певних якостей особам, які здобувають освіту. Продавець несе матеріаль­ні витрати на облаштування та здійснення навчального процесу, для якого необхідними є будівлі, різноманітні навчальні матеріали, лабораторії, праця викладачів. Логічно також, що продавець потребує відшкодування своїх витрат, інакше за умов платності за всі необхідні йому ресурси він не зможе продовжувати свою діяльність.

Покупець освітніх послуг - це суб’єкт, який оплачує ці послуги. І ось тут проявляється подвійна природа такого специфічного товару, як освітні послуги. Саме тому, що освіта виступає суспільним благом, не завжди є тотожними той, хто оплачує послуги, і той, хто їх споживає. Споживає в такому разі освітні послуги особа, яка здобуває освіту в навчальному за­кладі. Водночас, унаслідок існування екстерналій, тобто зовнішніх ефектів, споживачами результатів освіти можна вважати і всіх тих людей, яких сто­суватиметься діяльність особи після закінчення навчання.

Оплата освітніх послуг передбачає, що на них буде встановлено конкре­тну ціну, яка дасть змогу продавцю покривати власні витрати й одержувати прибуток. Освітні послуги є дуже дорогими за своєю природою. У їх складі досить високу частку становлять витрати на оплату висококваліфікованої праці викладачів, педагогів.

Встановлення реальної ціни на освітні послуги та продаж їх за цією ціною передбачає, що на цей товар повинен бути попит, забезпечений гро­шима. Якщо припустити, що освіта розподілятиметься в суспільстві на основі ринкових механізмів, то переважна частина населення вимушена буде відмовитися від такого товару або ж значно обмежити його споживан­ня. Платоспроможний попит населення за умови високих цін, що реально відбиватимуть цінність надаваних освітніх послуг, скоріше всього буде не­високим. Встановлення обсягів цього попиту автоматично змете з ринку споживачів із невисокими доходами. Придбання освітніх послуг на основі реальних ринкових цін неможливе для переважної частини населення. Як не прикро, це стосується не тільки верств із невисоким рівнем освіти, які можуть не усвідомлювати важливості навчання для своїх дітей, а й достат­ньо освічених сімей.

Водночас значення для суспільства позитивних екстерналій освіти є настільки визначним, що певну частину підтвердження попиту на освіту грошима починає брати на себе держава. Вона оплачує освітні послуги, які споживають окремі особи, і таким чином забезпечує певній частині насе­лення доступ до освіти, її послуг.

Таким чином, реалізація освітніх послуг охоплює два сектори. Пер­ший - це державний, у якому кошти, акумульовані шляхом оподаткування підприємств і громадян, держава спрямовує в освіту для відшкодування їй витрат на послуги, що споживаються окремими громадянами. Фінансовий перерозподіл коштів здійснюється з метою забезпечення умов доступності освітніх послуг незалежно від рівня одержуваного доходу та охоплення освітою всіх верств населення.

Другий сектор - ринок освітніх послуг, на якому вони продаються та спо­живаються за ринковими цінами. На цьому ринку функціонують приватні комерційні навчальні заклади або послуги на контрактній основі надають державні заклади.

Постачання освітніх послуг як суспільного блага відбувається у сфері державної освіти, коли для безпосередніх споживачів таке споживання є безкоштовним. У цьому разі їх реалізація має місце не на основі ринкових відносин, які передбачають конкуренцію, вільне ціноутворення, вільне пе­реливання капіталу тощо. Водночас в основі цього процесу лежить досить специфічний економічний механізм, що передбачає відповідний порядок формування та використання фінансових ресурсів освіти. Відсутність рин­кових відносин, однак, не означає, що освітні послуги не оплачуються, не компенсуються. Держава делегує кошти, акумульовані шляхом оподатку­вання підприємств і громадян, в освітню сферу для відшкодування витрат на освітні послуги, які споживаються безкоштовно. Такий фінансовий пере­розподіл коштів держава здійснює з метою забезпечення умов доступності освітніх послуг незалежно від рівня доходу та охоплення освітою всього населення.

Формування ринку освітніх послуг має на меті доповнити державний сектор, заповнити ті ніші, у яких державний сектор не представлений або не є досить ефективним. Попит на приватну освіту може складатися під тиском таких вимог споживачів, як потреба в освіті вищої якості, можливість отри­мати освіту незалежно від рівня підготовки (у державні заклади, як прави-

ло, високий конкурс відбору) тощо. Потенційними споживачами на ринку освітніх послуг здебільшого є сім’ї із середніми та високими доходами.

Існування двох секторів реалізації освітніх послуг, державного та рин­кового, зумовлено не тільки різним характером їх оплати, а й цінами. У дер­жавному секторі ціна на освітні послуги (що є ціною, яку платить держава) встановлюється та регулюється державою для всіх навчальних закладів на основі економічних і правових нормативів.

У державному секторі застосовуються так звані нормативні ціни, розра­ховані за затвердженими методиками з урахуванням науково обґрунтованих норм і нормативів витрат ресурсів, суспільно необхідних для виробництва відповідних послуг Ці нормативи складаються з розрахунку на одного учня по кожному типу, виду чи категорії освітнього закладу та відповідній мето­диці розрахунку. Вони виступають основою складання кошторисів витрат навчальних закладів, за якими здійснюється бюджетне фінансування.

В економічній літературі існує термін «тіньові ціни» для пояснення природи цін у тому разі, коли ринкові ціни не відбивають усієї реальності. Тіньові ціни не існують насправді на ринку, але вони є реальними суспіль­ними цінами, які не віддзеркалюються в ринковій ціні. При встановленні цін у державному секторі тіньові ціни повинні враховуватися. Наприклад, учителям загальноосвітніх шкіл виплачується дуже низька, навіть мізерна заробітна плата - у цьому разі держава намагається економити на вчителях і оплачує їх послуги за низькою ціною. Така ситуація може обернутися для суспільства додатковими витратами: учителі залишають школи, виплачу­ється допомога по безробіттю педагогам, проводиться їх перенавчанням тощо. Не кажучи вже про соціальні наслідки - зниження якості навчання, рівня морального виховання молоді, що надалі може мати для суспільства негативні результати: зростання злочинності, наркоманії. Отже, не бажаючи цього, суспільство змушене буде заплатити набагато вищу ціну. Безумовно, неможливо реально підрахувати всі потенційні негативні матеріальні та соціальні наслідки. Однак, встановлення ціни або ж визначення обсягів дер­жавного фінансування освіти повинно виходити не тільки з потреб економії державного бюджету, а й передбачення можливих наслідків як у короткому, так і в тривалому періоді.

Приватні ціни на освітні послуги встановлюються на основі реальної їх цінності, з урахуванням платоспроможного попиту населення та наяв­ності конкурентного середовища. Щоб знайти своє місце на ринку освітніх послуг, приватні заклади освіти можуть забезпечувати процес навчання за більш високими стандартами і, відповідно, встановлювати більш високі ціни на свою продукцію. У деяких випадках ціни можуть бути монопольно високими.

У галузевому розрізі приватний ринок освітніх послуг формується та розвивається досить швидко переважно в закладах, де проводиться підго­товка фахівців економічного, правового, мовного профілю, сфери послуг. Унаслідок необхідності значних витрат для організації навчання він прак­тично відсутній у таких сферах, як підготовка кадрів для важкої промис­ловості, АПК, фундаментальних наукових досліджень тощо, оскільки тут навчальний процес вимагає значних інвестицій у майстерні, лабораторії, велике обладнання та технічний інвентар.

Роль державних закладів професійної освіти повинна зумовлюватися реальними потребами суб’єктів економічного середовища. У країнах, де є великою пропозиція приватного навчання, державні заклади акцентують ді­яльність на підготовці вчителів для забезпечення високої якості навчального процесу та регулюванні діяльності щодо навчання (наприклад, встановлюю­чи сертифікацію послуг надання повної інформації з різних спеціальностей і кваліфікацій).

Коли ж, навпаки, пропозиція приватного навчання є недостатньою, то державні заклади можуть компенсувати це шляхом спрямування своїх зу­силь на забезпечення тих потреб професійної підготовки, які, за даними досліджень і прогнозів ситуації на ринку праці, стають менш пріоритетними в економічному розвиткові країни. Вони можуть також пропонувати свої послуги на комерційних засадах підприємствам чи асоціаціям підприємців або ж залучати бізнесові кола брати участь у навчальній діяльності.

У разі визначення необхідності проведення модернізації певної галузі промисловості державні навчальні заклади можуть спільно з підприємства­ми та професійними спілками брати участь у розробленні програм всебічної підтримки галузі, які містили б поряд з іншими необхідними елементами і професійну підготовку та перепідготовку працівників.

Специфічний характер освіти (як суспільного блага) уже з самого почат­ку передбачає визначальну роль держави в її організації та сталому фінан­суванні. Виконання державою важливих функцій фінансового забезпечення й управління освітою може здійснюватися в різних формах. Так, відносно приватних закладів освіти держава виконує лише функцію загального ке­рівництва. У межах державної освіти здійснюється не тільки фінансування, а й безпосередня організація державою виробництва освітніх послуг, що також включає детальне регулювання та контроль. Крім того, держава має значні можливості впливати на стан і подальший розвиток як усієї системи освіти, так і її окремих секторів, через систему організаційно-правових і фінансово-економічних заходів. Фінансова підтримка державою освітньої діяльності може не супроводжуватися діями щодо організації виробництва послуг, наприклад: стимулювання діяльності недержавних закладів, фінан­сова підтримка окремих осіб, податкові та кредитні пільги.

Усе ж варто зауважити, що жодна з цих форм участі держави у вироб­ництві освітніх послуг не є ідеальною і не може гарантувати раціонального розподілу ресурсів країни при найкращому задоволенні потреб населен­ня в освіті. Оптимальним рішенням є вибір різних варіантів, практично доцільних у кожному окремому випадку за мінімальних витрат як з боку споживачів, так і з боку держави.

На користь організації державою виробництва освітніх послуг можуть бути такі аргументи, як надзвичайно важливе значення для всього суспіль­ства загальної грамотності населення та підготовки до виробничого життя, навчання майбутніх спеціалістів за певними перспективними напрямами, подолання інформаційної асиметрії, тобто недоступність широким колам споживачів компетентної інформації про якість і перспективність освіти.

Доцільність участі держави у виробництві та постачанні освітніх послуг є очевидною у разі недостатності ринкового механізму. Цілі, яких не може досягнути ринковий спосіб розподілу ресурсів, бере на себе держава. Вод­ночас, на нашу думку, повна, у тому числі й фінансова, відповідальність держави за задоволення потреб населення в освітніх послугах не є найбільш економічно та соціально ефективним способом розподілу освіти.

Навіть коли держава виступає безпосереднім постачальником освітніх послуг, покриття всіх витрат не обов’язково повинно відбуватися за рахунок державного бюджету. Хоча діяльність навчального закладу підлягає специ­фічній регламентації, це не означає, що єдиною формою фінансування є безповоротне асигнування бюджетних коштів. Державні навчальні заклади мають можливість реалізовувати освітні послуги за контрактами, на платній основі. Обов’язковою умовою виступає тільки те, що це повинно відбува­тися поза державним замовленням.

Визначення обсягів виробництва приватних благ у ринковій економі­ці здійснюється досить ефективно за допомогою цін. Саме цінові сигнали створюють стимули для виробництва необхідних благ та розподілу виробле­них товарів серед споживачів. Рівновага на ринках приватних товарів дося­гається пристосуванням, урівноваженням попиту та пропозиції. Ринковий механізм дає можливість кожному суб’єкту ринкових відносин виражати свої індивідуальні переваги щодо приватних благ. У результаті реагування споживачів на ті чи інші товари виробники приймають рішення щодо об­сягів їх виробництва та постачання на ринок.

На відміну від ринку приватних благ, стосовно постачання суспільних благ не існує достатньо ефективного способу вираження думок і реагуван­ня споживачів. Рішення про розподіл ресурсів між сферами виробництва суспільних благ приймаються досить часто на іншій, політичній, основі. Ці рішення ухвалює виборний орган державного управління, а витрачання коштів здійснюється різноманітними установами та закладами

Звичайно, дослідження політичних питань не є предметом економічних наук. Однак, економіка освіти не може залишити поза увагою з’ясування проблем впливу політичних рішень на розподіл і перерозподіл ресурсів, визначення ефективності їх використання та можливостей коригування дій у цій сфері. Дослідження природи політичних рішень з позиції економічної науки є предметом теорії суспільного вибору [48, с. 87].

Рішення щодо приватних благ приймаються на індивідуальній осно­ві, виходячи з власних переваг і смаків. Навпаки, рішення про розподіл ресурсів на суспільні блага ухвалюються колективно: коли політик голо­сує за збільшення фінансування вищої освіти, він виражає інтереси своїх виборців. Таким чином, кожний окремий індивідуум може проявити свої переваги як виборець через механізм голосування за певного кандидата на виборах. Однак, такий політичний механізм не завжди забезпечує прийняття оптимального економічного рішення.

Вибір оптимального рішення відбувається через взаємодію трьох діючих сторін: окремих споживачів, держави як виразника інтересів всієї спільноти та політичного виборного органу, який приймає рішення. Споживачі можуть мати навіть діаметрально протилежні думки щодо суспільних благ, у тому числі й освіти. Урахувати інтереси всіх споживачів неможливо, тому необ­хідним є узгодження різних точок зору, агрегування різноманітних переваг.

Крім того, рішення про рівень постачання суспільних благ, у тому числі й освіти, не повинно ґрунтуватися тільки на інтересах споживачів. Індиві­дуальний вибір не завжди може бути оптимальним відносно тих благ, які мають позитивні екстерналії для всієї спільноти. Тільки держава, виходячи з позицій стратегічного розвитку системи освіти, може визначити необхідні пріоритети в розподілі ресурсів.

До того ж, прийняття рішення депутатами буде залежати від їх особи­стих характеристик: компетентності та неупередженості. Наскільки кожний підприємець прагне максимуму прибутку, настільки кожний політик прагне максимуму голосів своїх виборців. У разі досягнення цієї мети він може свідомо перевищувати рівень своєї компетентності та не завжди вислов­лювати свої погляди. До того ж, рівень розвитку демократії в будь-якій країні не дає змогу сказати, що парламент та уряд є повністю незалежними установами. Вони певною мірою знаходяться під впливом різних груп тиску (так званих лобі), які віддзеркалюють організовані інтереси різних груп. Використовуючи законні демократичні процедури, вони можуть нав’язувати свою волю більшості населення. Метою цих груп тиску виступає отримання привілеїв відносно іншої частини населення, що можуть знаходити прояв як у доходах, так і в ресурсах. Отже, прийняття рішення з фінансування освіти залежатиме певною мірою від того, як інтереси цієї сфери будуть представлені в парламенті, наскільки вони будуть врівноважені інтересами інших груп: фінансової олігархії, великого та малого бізнесу, сільського господарства тощо.

Отже, стосовно суспільних благ прийняття рішення в межах суспільного вибору не завжди є раціональним. Це положення підтверджує теорема не­можливості К. Ерроу (детальніше: 48, с. 114-117). Ця теорема виявляє, що за будь-якої процедури колективного вибору (коли відсутній «диктатор»), можуть проявитися такі види переваг, для яких не існує стійкого, неманіпу- льованого результату голосувань. Причому можливість прийняття колектив­ного рішення, неупередженого та неманіпульованого, буде тим менша, чим більше розмаїття індивідуальних позицій і конфліктів інтересів.

Виборні органи державної влади визначають лише загальні контури стратегії розвитку системи освіти та її фінансування. Реалізація цієї страте­гії в конкретних управлінських діях стосовно освіти є завданням виконавчих органів влади, які мають у своєму розпорядженні законне право примусу.

У теорії суспільного вибору державний апарат і його службовців ви­значають терміном «бюрократія». У цьому разі не обов’язково йдеться про негативну його сторону. Однак, саме службове становище бюрократії зумов­лює здебільшого вибір на користь не найефективніших варіантів.

Державні службовці виконують різноманітні функції, результати яких дуже важко піддаються конкретній оцінці. Якщо для підприємців резуль­тативність діяльності характеризує величина прибутку, то для визначення результативності праці службовців не існує чітко визначених критеріїв.

Виконувати свою місію службовцям тим легше, чим більше ресурсів надходить у їхнє розпорядження. Саме тому державний апарат, у цьому разі системи освіти, схильний домагатися збільшення бюджетних видат­ків. Це полегшує йому виконання основного завдання - забезпечення кращого функціонування освіти, - а також відповідає його економічним інтересам: створює можливості службового зростання та підвищення посадових окладів.

Разом з тим, за своєю природою державний апарат управління не схиль­ний до економії ресурсів. Для службовців економія ресурсів за умови від­сутності чітких критеріїв оцінки результативності нічого не принесе. І на­впаки, більш дорогий варіант фінансування системи, її окремих ланок чи конкретної програми може бути привабливим, що проявиться у збільшенні штату, розширенні повноважень, можливостей додаткових премій тощо. Для службовців державного апарату характерним є водночас і сильний потяг до стабільності. Обмеження численними інструкціями та відсутність зв’язку з кінцевими результатами не сприяють прагненню службовців до кардиналь­них змін, інновацій, ризикованих дій.

У результаті, чим сильніший вплив державного апарату на прийняття політичних рішень, тим за інших рівних умов імовірніші надлишкові ви­трати ресурсів у галузі та консервація неоптимальних варіантів її розвитку. У такій ситуації виходом може бути зменшення в деякій мірі можливостей впливу державного апарату. Це можливо за умов законодавчого закріплення, гарантування певного мінімуму виробництва освіти як суспільного блага. Варто погодитися з думкою вчених, які пропонували введення норми забез­печуваних державою безкоштовних послуг (А. Аганбегян, В. Юхименко, та ін). Усе, що вище даної встановленої норми, повинно реалізовуватися на платній основі. Однак, це не вирішує остаточно проблему, оскільки склад­ним залишається питання про визначення мінімальної норми: на підставі яких критеріїв це відбуватиметься?

Недосконалість ринку освітніх послуг зумовлює втручання та нераціо­нальне використання ресурсів суспільної освіти. Разом з тим, ми бачимо, що існують і серйозні вади державного втручання, які можуть призвести до втрати ефективності в процесі виробництва освітніх послуг. Вибір опти­мальних форм і методів державного втручання, визначення обсягів держав­ного сектору не є простим завданням.

Останнім часом економічний механізм виробництва та реалізації освіт­ніх послуг у межах державного господарювання характеризується значним ускладненням, що спричиняє використання квазі-ринкових відносин. З од­ного боку, відбувається диференціація ролей держави в освіті, вона може не тільки забезпечувати виробництво освітніх послуг, а й виступати покупцем їх, передаючи функції постачальника, виробника іншим господарюючим суб’єктам, приватним установам. Забезпечення достатніх обсягів виробни­цтва освітніх послуг таким чином здійснюється активною політикою дер­жави, спрямованою на розширення ролі інших суб’єктів у їх організації та фінансуванні.

З іншого боку, у квазі-ринкові відносини залучаються кінцеві спожи­вачі або навчальні заклади. Так, наприклад, в основу так званих ваучерних систем покладено свободу вибору освітніх послуг споживачами, що по суті передбачає та посилює конкуренцію між постачальниками цих послуг. Держава виступає як покупець, вона оплачує навчання дітей шкільного віку по ваучеру, що видається сім’ям. Ця оплата надходить не сім’ям, а школам згідно з чисельністю набраних дітей, а отже, - ваучерів. Таким чином, між школами виникають відносини конкуренції, вони зацікавлюються залучати дітей, підвищувати якість їхнього навчання. Водночас, ефективне застосу­вання ваучерних систем залежить від здатності споживачів виявляти якість наданих освітніх послуг. У такому разі необхідним є подолання інформа­ційної асиметрії. Співвідношення між державною та приватною освітою по суті зводиться до питання про оптимальні обсяги та межі розвитку об’єктів освіти в державній власності. Визначення оптимальних розмірів виробни­цтва суспільного блага (тут - освіти) необхідно для забезпечення відповід­ного розвитку системи освіти, попередження того, щоб її комерціалізація не стала неконтрольованою.

Наявність вад як у ринковому механізмі, так і в державному втручанні застерігає від крайнощів: однозначний вибір необмеженої свободи ринку або повного одержавлення системи освіти не є виправданим на цьому етапі. Недоліки ринку освітніх послуг значною мірою можуть послаблюватися розвитком державної освіти. Водночас недоліки державного сектору (нее­фективність, інертність, негнучкість тощо) можуть бути послаблені впливом ринкового механізму. Вибір оптимального варіанта розвитку системи освіти передбачає врахування можливих наслідків різних альтернатив і визначен­ня раціонального співвідношення між ринковим і державним механізмами управління.