Державне регулювання освітньої діяльності

Держава, як суб’єкт загальнонаціонального управління, ставить перед собою такі основні цілі: забезпечення стабільного розвитку економіки кра­їни, ефективного механізму функціонування та справедливого розподілу.

Освіта, будучи суспільним благом, зумовлює те, що держава не просто коригує та спрямовує розвиток цієї сфери, а загалом формує її зміст, струк­туру, визначає стратегічні напрями розвитку. Функції держави відносно сфери освіти можна структурувати таким чином:

1. Визначення стратегії розвитку освіти, детальне розроблення націо­нального освітнього законодавства, моніторинг та оцінка втілення його в практичну діяльність.

2. Управління системою освіти, забезпечення наявності адекватної кіль­кості закладів, підручників, учителів, інфраструктури тощо. Державні ор­гани на центральному та місцевому рівнях визначають міру делегування відповідальності на нижчі рівні адміністрації та безпосередньо навчальним закладам.

3. Забезпечення реального фінансування освіти в тих обсягах, що об’єк­тивно необхідні для будь-якого типу чи рівня освіти. Це можливо за допо­могою безпосереднього фінансування, пільгового оподаткування, стимулю­вання притоку приватних джерел тощо.

Пріоритетність освіти в політиці держави чітко підкреслено в законі «Про освіту»: «Україна визнає освіту пріоритетною сферою соціально-е­кономічного, духовного і культурного розвитку суспільства» [19, с. 169]. Політику держави в галузі освіти визначають Верховна Рада України та здійснюють органи державної виконавчої влади та органи місцевого само­врядування.

Ефективність діяльності будь-якої системи, і освіта тут не виключен­ня, певною мірою залежить від обсягів фінансування, хоча це не гарантує якості. Визначальним моментом виступає політика, яку проводить держава щодо розвитку та регулюванню системи освіти.

виведення освіти в Україні на рівень освіти розвинених країн світу шля­хом докорінного реформування її концептуальних, структурних, організа­ційних засад; подолання монопольного становища держави в освітній сфері через створення на рівноправній основі недержавних навчально-виховних закладів; глибокої демократизації традиційних навчально-виховних закла­дів; формування багатоваріантної інвестиційної політики в галузі освіти».

Національна програма «Освіта» визначила основні напрями трансфор­мування і розвитку освіти України у 90-х роках XX століття. За цей час в основному завершилися процеси перебудови системи освіти, на нових, демократичних засадах відбулися суттєві зміни в організації освітньої ді­яльності, управлінні освітою, її фінансово-економічному механізмі. Саме тому на цьому етапі, на початку XX ст. виникає потреба в подальшому розроблення державної стратегії розвитку освіти, більш чіткому визначен­ні позиції держави та її основних пріоритетів у цій сфері. У кінці 2001 р. передбачається прийняття на всеукраїнських зборах освітян національної доктрини розвитку освіти, яка визначить основні його напрями на першу чверть XXI століття. Звернено увагу на ряд основних положень, які, на нашу думку, повинні визначати стратегію держави відносно освіти.

Державна стратегія розвитку освіти своїм фундаментом повинна мати чітке усвідомлення того, що освіта - це сфера здійснення соціально-еконо­мічних інвестицій, які мають надзвичайно важливе значення для забезпе­чення сталого розвитку суспільства.

Інвестиції в освіту мають довгостроковий ефект, вони не приносять не­гайного результату. Недостатнє інвестування в освіту може мати вплив на структуру ринку праці та соціально-економічний розвиток від 20 до 40 років уперед. Ці інвестиції повинні бути захищені в часі від криз, спаду чи струк­турних зрушень. Освіта виступає передумовою довгострокового розвитку, для забезпечення якого потрібно багато років і значні зусилля зі створення освітньої системи, здатної поновлюватися. Видатки на освіту повинні збе­рігатися в реальних показниках незалежно від економічної ситуації в країні. Гарантування достатніх обсягів фінансування освіти повинно полягати не тільки в законодавчому закріпленні (як це зроблено в законі «Про освіту», але не дотримується), а й у суворому дотриманні обов’язкової норми (ре­ально - 5-7% ВВП).

Основними пріоритетами державної політики у сфері освіти повинні бути:

• підтримка появи та функціонування різноманітних форм організації освітньої діяльності, заснованих на різних формах власності, управління, фінансування тощо;

• пріоритетна роль держави в управлінні та фінансування системи освіти;

• високий суспільний авторитет професії педагога, це повинна бути одна з найбільш високооплачуваних професій у країні;

• державний сектор освіти залишається пріоритетним, але роль його на різних рівнях освіти не є однаковою (найвагоміша - на рівні загальної середньої освіти);

• роль державного сектору у сфері вищої освіти полягає в наданні еліт­ної, високоякісної освіти;

• сприяння розвиткові недержавних, неприбуткових закладів освіти;

• об’єктом особливої уваги та контролю держави виступають ті сфери освіти (галузі, спеціальності), які мають стратегічне значення для розвитку національного виробництва, його експортної орієнтації;

• сприяння розвитку ініціативи суб’єктів освітньої діяльності, залученню громадськості до управління освітою.

Стратегія розвитку системи освіти визначається державою в особі її виборних і виконавчих органів та органів громадського самоврядування. Водночас, сам по собі інститут держави, тим більше як суб’єкт економічних відносин, не залишається незмінним. У новому соціальному сценарії роль держави в суспільстві змінюється, у тому числі й відносно освіти.

Освіта, яка буде відповідати вимогам ХХІ ст., не може розвиватися в умо­вах жорсткого адміністративного контролю та бюрократичного менеджменту. Натомість приходить інтегрована й узгоджена система регулювання освітньою діяльністю з певної дистанції. Така система будується на основі механізмів і стимулів, що сприяють адаптації поведінки суб’єктів один до одного і до середовища. Ідея держави, яка є господарем і всіх забезпечує необхідними ре­сурсами, поступово замінюється державою, яка оцінює ситуацію, забезпечує стимули та розробляє середньо- та довгострокову стратегії розвитку.

Сучасний світовий досвід функціонування освітніх систем у багатьох країнах свідчить про відхід від ідеї централізованої організації системи осві­ти та професійної підготовки. Натомість приходить концепція децентраліза­ції, яка передбачає посилення незалежності установ, секторів і механізмів таким чином, щоб підвищити їх гнучкість в адаптації до змін середовища. Пріоритет надається реальним принципам саморегулювання, свободи та гнучкості закладів освіти. Водночас, відхід від методів жорсткого адміні­стрування не повинен означати послаблення регулюючої ролі держави. Її міцність повинна проявлятися в гарантуванні високої якості освіти, що може бути забезпечено тільки високими освітніми стандартами, яким мають пов­ністю відповідати учні та студенти.

Високі стандарти не є сумісними з відкритим доступом до освітньої системи, ця сумісність може бути досягнута наданням фінансової підтримки студентам і програмами доуніверситетської підготовки з метою підвищення рівня кандидатів при вступі до більш вимогливих програм. Сфера соціальної справедливості завжди була традиційною функцією держави.

Об’єктивною реальністю сьогодення виступає все більша диверсифі­кація джерел фінансування освіти та зростання участі приватних ресурсів. У програмі «Освіта» це положення підтверджується формулюванням стра­тегічного завдання формування багатоваріантної інвестиційної політики в галузі освіти. Багатоканальний характер фінансування освіти передбачає можливість залучення різноманітних коштів: приватних осіб, підприємств, організацій, міжнародних фондів і товариств, благодійних внесків тощо. У таких умовах зазнає змін роль держави у фінансуванні освіти, скорочу­ється питома вага державних ресурсів поряд із диверсифікацією джерел фінансування цієї галузі. Водночас державні ресурси повинні залишатися пріоритетним джерелом.

Фінансування державою освіти має здійснюватися не за залишковим принципом, а виступати важливим інструментом управління освітою: за­стосовувані методи та форми фінансування повинні орієнтуватися на досяг­нення важливих соціально-економічних цілей. Для фінансово-економічного механізму освіти мають бути властиві прозорість і відкритість; широке ви­світлення інформації в доступних населенню друкованих виданнях і комп’­ютерних носіях. Багаторівневий характер державного фінансування освіти, побудований на широкій податковій базі (із урахуванням місцевих умов), повинен сприяти більшій гнучкості фінансового механізму, урегулюванню регіональних диспропорцій у можливостях акумуляції фінансових ресурсів.

Державне фінансування повинно здійснюватися на основі формул, роз­роблених згідно з установленими цілями та пріоритетами, різноманітним також повинно бути форми фінансування (пряме виділення коштів, цільові гранти, додаткові видатки місцевих бюджетів тощо); ці формули та форми мають бути простими і зрозумілими для навчальних закладів.

Усупереч наголосу на кількість - чисельність учнів, наявність вакансій, кількість курсів, розмір штату вчителів тощо - акцент має бути перенесе­ний на ефективність, яка повинна оцінюватися на довгочасній основі та субординації всіх складових. Назріла вже давно потреба відмовитися від підходу, пов’язаного виключно з охопленням і поширенням освіти, і пере­нести увагу на якість освітнього процесу та його результатів. Це повинен бути економічний, а не економний підхід усупереч галузевому поглядові на освіту та її зміст.

Усупереч недостатньому економічному та соціальному статусу вчителів і викладачів як осіб, які займаються недостатньо важливою та престижною ді­яльністю, з яку важко набирати людей із хистом і талантом до цієї справи, освіта повинна трансформуватися в суспільно значиму професію, адекватно опла­чувану й організовану на базі реальних заслуг, вимог і виконання. Основним механізмом є законодавче гарантування високого рівня оплати праці освітян, за умови недопустимості невиконання статті 57 закону «Про освіту», створення сприятливих умов для вчителів і викладачів державних навчальних закладів (рівень оплати праці, умови праці, друкування наукової продукції тощо).

Утілення в життя державної стратегії розвитку освіти повинно спрямо­вуватися на перетворення цієї галузі у реальний фактор сталого економіч­ного та соціального розвитку країни. Освіта може допомогти нашій країні в досягненні економічних, соціальних і культурних цілей. Вона може відкри­ти сучасним поколінням набагато більше можливостей участі в реальних досягненнях економіки та суспільства в цілому. Як зазначено в програмі «Освіта», розбудова системи освіти повинна стати основою відтворення ін­телектуального, духовного потенціалу народу, національного відродження, становлення державності та демократії суспільства в Україні.

Функціонування освіти як соціально-економічної системи потребує певної організаційної форми управління. Ще Гегель вважав, що найкраще виховання може одержати той народ, який має «найкращу організацію». Не­одмінна умова ефективного досягнення важливих стратегічних завдань - це створення адекватної організаційної структури управління. Структуру цю можна розглядати як форму суспільного поділу та кооперації управлінської діяльності. Особливості науково-педагогічної, економічної та соціальної діяльності в системі освіти зумовлюють застосування відповідних, специ­фічних для неї, організаційної структури, функцій і методів управління.

Успіх розроблення та прийняття до виконання стратегії розвитку освіти можливий лише в умовах ефективної структури управління організацією самої системи, координації роботи всіх структурних елементів механізму освітньої діяльності, поєднання структурних ланок, пошуку оптимального співвідношення між централізацією та децентралізацією функцій влади.

Здійснення державою діяльності щодо управління освітою передбачає виконання таких основних важливих функцій, як організації, планування, контролю та координації.

Функція організації стосовно освіти передбачає створення такої струк­тури системи, яка передбачала б найдоцільніший розподіл повноважень і відповідальності між центральним і місцевими рівнями управління та на­вчальними закладами.

Загальносвітовою тенденцією сучасного стану освіти є розвиток проце­сів децентралізації в управлінні цією сферою. Вони знаходять свій прояв у делегуванні відповідальності на нижчі рівні управління системою, яке може бути широкомасштабним або обмеженим. Ступінь відповідальності та свобода прийняття рішень, що передаються від центрального уряду, можуть варіювати: від простого коригування робочих обов’язків у межах централь­ного уряду до усунення держави від відповідальності за виконання певних функцій. Це може проявлятися в різних формах: делегування повноважень на нижчі рівні центральної влади, делегування повноважень місцевим орга­нам державної влади, надання повноважень спеціально створеним органам управління освітою, зменшення ієрархічних рівнів влади.

Делегування певної кількості повноважень чи відповідальності на нижчі рівні центральних органів чи агенцій, якщо воно не є простою реорганізаці­єю, надає певну свободу дій галузевим структурам у плануванні та втіленні програм і проектів, у коригуванні центральних директив до місцевих умов у межах генеральної політичної лінії. Делегування повноважень місцевим органам влади означає, що центральна влада передає місцевій владі специ­фічні функції й обов’язки, для виконання яких вони мають широку свободу дій, залишаючи за собою остаточну відповідальність. У багатьох країнах повноваження делегуються державним корпораціям, регіональним аген­ціям, специфічним органам влади, напівавтономним установам, завданням яких є втілення проектів тощо. Надання повноважень - це створення або посилення, легальне та фінансове, субнаціональних органів влади, діяль­ність яких значною мірою знаходиться поза прямим контролем центрально­го уряду. При цьому місцеві органи влади є автономними та незалежними, за своїм легальним статусом вони сепаратні, виокремлені від центральної влади. Остання здійснює тільки непрямий, наглядовий контроль. Крайньою формою передання повноважень може бути приватизація - повне передання влади приватним фірмам чи особам.

На рівні основної ланки - навчального закладу - децентралізація про­являється в підвищенні його автономії у процесі прийняття рішень. І ще однією важливою стороною цього процесу є все більше залучення громад­ськості до вирішення освітніх питань.

До причин, що лежать в основі процесів децентралізації управління освітою, відноситься, перш за все, необхідність поліпшення здатності сис­теми відповідати змінам попиту на освітні послуги. Специфіка освітньої діяльності полягає в тому, що якість її результатів значною мірою залежить від стандартизованих процедур. Саме вони є гарантом відповідної якості освітніх послуг, а з іншого боку - стандартизовані, усталені процедури завжди містять у собі загрозу жорсткості, негнучкості, нездатності швидко реагувати на зміни та навіть бути перепоною для необхідних змін. Вихід із такого становища можна віднайти в перерозподілі різних функцій між рівнями управління.

Повноваження центральної влади посилюються у проведенні загальної політики, визначенні її основних пріоритетів і саме головне - проведенні політики, направленої на гарантування високої якості освіти та загальної ефективності освітньої системи. Не менш важливим виступає звільнення їх від вирішення дріб’язкових, численних питань і передання повноважень нижчим рівням, які краще знають стан справ і здобувають таким чином можливість маневру у їх вирішенні.

Розширення повноважень органів управління освітою місцевого рівня зумовлено необхідністю кращого врахування освітніх потреб певної міс­цевості. Загалом охоплюючи широке коло питань: організаційних, педа­гогічних, управлінських, фінансових - відносно різних ланок освіти воно проявляється по-різному. У сфері загальної середньої освіти частіше всього місцевим органам управління надаються більші повноваження щодо по­шуку та використання фінансових ресурсів (встановлення та збір місцевих цільових податків, додаткове фінансування за рахунок місцевих бюджетів, дозвіл на утримання частини загальнодержавних податків на місцевому рівні тощо).

На рівні продовженої післясередньої освіти поширеною практикою різних країн стає перетворення державних органів управління освітою в незалежні агенції, що діють як неприбуткові організації. У такі агенції за­лучаються кваліфіковані менеджери, які мають досвід роботи в бізнесових організаціях і можуть сприяти ефективному виконанню державних програм. Незалежні агенції, діяльність яких може фінансуватися частково державою, частково від зароблених коштів, мають кращі можливості вивчення ситуації на ринку праці, місцевого попиту на освіту і професійну підготовку, про­блем молоді та безробіття. Діяльність таких агенцій уже набуває не стільки керівного характеру, скільки координуючого.

Процеси реформування системи освіти на нових соціально-економічних засадах в 90-ті роки актуалізували також питання створення ефективної системи управління галуззю. Сформована законами «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту» та іншими нормативними документами щодо діяльності окремих ланок системи освіти правова база функціонування галузі включає і впровадження відповідної структури управління галуззю.

Законом України «Про освіту» (стаття 11) встановлено такі органи дер­жавного управління освітою: Міністерство освіти і науки; міністерства і відомства, яким підпорядковані заклади освіти; Міністерство освіти Автономної Республіки Крим; місцеві органи виконавчої влади та ор­гани місцевого самоврядування і підпорядковані їм органи управління освітою [19, с. 170-171]. Кабінет Міністрів здійснює загальне керівництво та розподіл фінансових ресурсів на освіту. Управління діяльністю системи освіти здійснює єдиний центральний орган - Міністерство освіти і науки молоді та спорту України. Воно формує основні вимоги до змісту навчаль­ного процесу, його організації в навчальних закладах, розробляє нормативи фінансування та вирішує інші важливі питання.

Розподіл повноважень між центральним і місцевим рівнями управління відбувається на основі оптимального поєднання принципів централізації та децентралізації, раціонального співвідношення прав, обов’язків і відпові­дальності. До компетенції центрального органу управління у сфері освіти Міністерства освіти і науки відносяться:

• визначення державної політики в галузі освіти, науки, професійної підготовки кадрів, розроблення програм розвитку освіти, державних стан­дартів освіти;

• визначення мінімальних нормативів матеріально-технічного, фінансо­вого забезпечення закладів освіти;

• здійснення навчально-методичного керівництва, контролю за дотри­манням державних стандартів освіти;

• проведення акредитації вищих і професійно-технічних закладів освіти незалежно від форм власності та підпорядкування;

• формування і розміщення державного замовлення на підготовку спе­ціалістів з вищою освітою;

• розроблення умов прийому до закладів освіти;

• випуск підручників, посібників, методичної літератури;

• атестація науково-педагогічних працівників щодо присвоєння їм ква­ліфікаційних категорій, педагогічних і вчених звань;

• керівництво державними закладами освіти.

Вища атестаційна комісія України Указом Президента України № 1085/ 2010 перетворена в Державну Атестаційну Комісію і введена до складу Міністерства освіти і науки. Вона організовує і проводить атестацію науко­вих і науково-педагогічних кадрів, керує роботою з присудження наукових ступенів, присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника.

Місцевим органам державної влади в галузі освіти згідно із законом надано такі повноваження:

• забезпечення бюджетного фінансування (не нижче мінімальних нор­мативів, розроблених Міністерством освіти) закладів освіти, установ, ор­ганізацій системи освіти, що є комунальною власністю;

• забезпечення розвитку мережі закладів освіти, зміцнення їх матері­альної бази;

• соціальний захист працівників освіти, дітей і молоді;

• організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку, контроль ви­конання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти;

• визначення потреб, обсягів і розроблення пропозицій щодо державного замовлення на підготовку робітничих кадрів для регіону та інші.

Місцеві органи управління освітою, які створюються місцевими орга­нами державної влади, мають такі основні повноваження:

• управління закладами освіти, що є комунальною власністю;

• визначення потреб і розроблення пропозицій щодо державного замов­лення на педагогічні кадри;

• контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня й обсягу освіти, атестація закладів освіти, що є комунальною власністю [19, с. 171-172].

Розподіл повноважень між органами центральної та місцевої влади в керівництві та фінансуванні освітньої діяльності відбувається на основі принципу децентралізації. Децентралізація потрібна тією мірою, якою вона дає змогу ефективніше виконувати функції системи освіти, тобто задоволь­няти потреби населення в освіті. Загальнонаціональні органи влади створені для того, щоб вирішувати питання, які стосуються безпосередньо інтересів усіх громадян незалежно від місця їх проживання. Саме тому ВНЗ, які го­тують кваліфіковані кадри для потреб усієї економіки країни, як правило, підпорядковуються центральним органам влади.

Здебільшого освітня діяльність орієнтована на задоволення місцевих потреб в освітніх послугах. Це стосується в першу чергу дошкільної та середньої освіти. При цьому масштаби діяльності, необхідні для різних регіонів, міст і сіл, будуть неоднаковими внаслідок різної чисельності на­селення. Визначення цих потреб, організація функціонування навчальних закладів і контроль за їх діяльністю стають функціями місцевих органів влади. Делегування повноважень з управління освітньою діяльністю міс­цевим органам влади підкріплюється й наданням їм певної самостійності у віднайденні фінансових ресурсів для задоволення місцевих потреб освіти.

У Законі України «Про освіту» стаття 10 передбачає, що разом із орга­нами державного управління освітою створюється й система громадського самоврядування. Розширення участі громадськості в управлінні освітньою діяльністю є необхідною умовою як підвищення ефективності самого про­цесу управління, так і всієї освітньої діяльності, забезпечення високого рівня якості освітніх послуг, гнучкості навчального процесу, мобільності згідно з вимогами ринку праці тощо.

До органів громадського самоврядування в освіті відносяться:

• загальні збори (конференція) колективу закладу освіти;

• районна, міська, обласна конференції педагогічних працівників, з’їзд працівників освіти Автономної Республіки Крим;

• Всеукраїнський з’їзд працівників освіти.

Органи громадського самоврядування в освіті вносять пропозиції щодо формування державної політики в галузі освіти, вирішують у межах своїх повноважень питання навчально-виховної, науково-дослідної, методичної, економічної та фінансово-господарської діяльності закладів освіти.

Таким чином, законом встановлено таку модель управління освітою: Міністерство освіти і науки - місцеві органи державного управління осві­тою - органи самоврядування. Безпосередньо Міністерству освіти та іншим міністерствам і відомствам підпорядковуються вищі навчальні заклади, ко­леджі та професійно-технічні училища. Місцеві органи управління освітою відповідальні за ті заклади, що знаходяться в комунальній власності. Це, як правило, дошкільні заклади, початкові та середні загальноосвітні школи.

Безпосередньо Кабінету Міністрів підпорядковуються вищі навчаль­ні заклади, які мають статус національних, наприклад Київський Націо­нальний університет імені Тараса Шевченка, Національний університет Києво-Могилянська академія, Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут» та інші.

Планування, а також прогнозування, в системі освіти залишається важ­ливим компонентом організаційно-економічного механізму цієї сфери. Перехід до ринкових умов господарювання, розширення ринку освітніх послуг не є підставою для зменшення значення планування. Установлення реальних, поточних і перспективних цілей для системи освіти, врахування майбутніх тенденцій демографічних, економічних, соціальних, регіональ­них та інших змін при визначенні орієнтирів і пріоритетів розвитку освіти є необхідними та важливими. Ситуація в країні в умовах ринкової економі­ки характеризується постійною мінливістю, нестабільністю, структурни­ми зрушеннями під впливом технологічних змін і зростаючої глобалізації світових відносин. Освіта повинна готувати фахівців за перспективними спеціальностями, а також таких, які зможуть пристосуватися в майбутньому мінливому середовищі.

У таких умовах планування не може бути повністю директивним. Воно набуває нових рис в умовах ринкової економіки. Відносно навчальних за­кладів послаблюється сувора регламентація їх діяльності, надається можли­вість маневру за умови досягнення основних цілей і виконання державних завдань. Упровадження елементів комерційного розрахунку, можливостей додаткових доходів забезпечують розширення навчальної, наукової та со­ціальної діяльності закладів освіти.

Планування охоплює:

1) визначення контингенту, тобто чисельності учнів, вихованців, сту­дентів;

2) визначення обсягу необхідних ресурсів для навчання цього контин­генту. Визначення чисельності має свої особливості у сфері середньої та вищої освіти.

Гарантування права для всіх громадян України на безоплатну загальну середню освіту передбачає забезпечення всього населення шкільного віку достатньою кількістю місць у державних закладах освіти. На підставі фак­тичних даних виявляється кількість дітей, які вступатимуть у плановому році до першого класу. Контингент учнів планується за групами: Z-ZV, V-ІХ, X-XI класи. Чисельність школярів по кожному класу визначається згідно з планом прийому та випуску учнів. Розраховується також і середньорічна кількість класів.

У сфері професійно-технічної та вищої школи планування контингенту студентів відбувається на основі вивчення реальних потреб економіки в працівниках різних напрямів і спеціальностей. Компетентні органи з ураху­ванням поточних і перспективних тенденцій розвитку ринку праці склада­ють прогнози щодо обсягів підготовки кваліфікованих працівників. Вищим навчальним закладам направляється державне замовлення на підготовку певної кількості спеціалістів, під яке надається фінансування. У сучасних умовах навчальні заклади можуть набирати додатково студентів на контрак­тній основі, але за умов, що підготовка цих студентів повинна відбуватися понад державне замовлення.

Чисельність учнів або студентів є вихідною при визначенні кількості класів і груп учнів, потреб у кількості та складі викладачів, наявності ауди­торій і класних кімнат, навчальних матеріалів, будівель, обсягах бюджет­ного фінансування тощо. Фінансово-господарська діяльність навчальних закладів здійснюється на основі кошторису доходів і видатків, який визна­чає обсяг і цільове направлення коштів, що відпускаються з бюджету на утримання закладу освіти.

Обсяги фінансування навчальних закладів державою повинні визначати­ся на основі науково обґрунтованих нормативів, розроблених Міністерством освіти та затверджених Кабінетом Міністрів. Нормативи фінансування є узагальнюючими показниками, що включають сукупність видатків на від­повідну одиницю нормування. Вихідною базою для складання нормативів виступає середньорічна кількість вихованців, учнів або студентів, кількість ставок викладачів у школах, професійно-технічних училищах і професор­сько-викладацького складу у вищих навчальних закладах тощо. На кожну з цих позицій складається норматив поточних витрат. Норматив витрат на утримання одного учня обчислюється за різними рівнями підготовки: ви­трати на одного вихованця в дошкільному закладі, витрати на навчання одного учня в загальноосвітній школі, у ПТУ та ВНЗ І-ІІ або ІІІ-ZV рівнів. Аналогічно виділяються відповідні суми на харчування, на стипендії сту­дентам, проживання тощо.

Крім нормативів поточних витрат на утримання одного учня, розрахову­ються також нормативи заробітної плати з нарахуваннями на неї, витрати на утримання будівель і споруд, видатки на капітальний і поточний ремонти. Повністю норматив бюджетного фінансування розраховується за всіма цими позиціями шляхом підсумовування витрат за ними.

Водночас демографічні, кліматичні та соціальні умови діяльності на­вчальних закладів можуть суттєво відрізнятися в різних регіонах, і тому величина витрат на утримання учнів (студентів) може значно варіювати. Саме тому необхідно розробляти укрупнені економічні та фінансові нор­мативи, які дозволяли б, як вказує Й. М. Бескид, «сформувати каркас, в якому укрупнені параметри характеризують усі найважливіші особливості розвитку галузі» [3, с. 46]. Водночас ці нормативи на основі розрахунків на одного учня, клас, групу, одиницю площі, об’єму приміщень тощо по кожному навчальному закладу або регіону можуть бути диференційовані.

Скрутні умови фінансування та діяльності системи освіти протягом 90-х років призвели до того, що фактично нормативи перестали бути орієнти­рами у визначенні обсягів необхідних фінансових ресурсів. Фінансування навчальних закладів здійснюється більше «від досягнутого рівня», тобто на основі показників минулого року, а не об’єктивно необхідних потреб.

Упровадження стабільних нормативів могло б стати гарантією забезпе­чення державою певного рівня фінансових потреб закладів системи осві­ти. Більше того, нормативи повинні стати важливим економічним важе­лем управління. Як вказує Л. Якобсон, нормативи покликані виконувати дві важливі функції: гарантувати певний якісний рівень діяльності закладу та стимулювати підвищення її ефективності [48, с. 153]. Поряд із забез­печенням певного рівня гарантованого фінансування воно повинно також здійснюватися пропорційно результатам діяльності закладу. Фінансування на основі формул і нормативів здійснюється згідно з різними кількісними та якісними параметрами. Існує також думка, що нормативи є лише орі­єнтиром для визначення обсягів фінансування закладу, який повинен сам розпоряджатися наданими йому ресурсами.

Прогнозування підготовки спеціалістів із професійно-технічною та ви­щою освітою передбачає прогнозування структури спеціальностей і спеціа­лізацій, потреби галузей економіки в спеціалістах із різними рівнями освіти, підготовки спеціалістів за формами навчання, прийому студентів у вищі навчальні заклади та професійно-технічні заклади за групами спеціальнос­тей (прогноз до 20 і більше років), за окремими спеціальностями (прогноз до 10 років) і формами навчання (при будь-якому терміні прогнозування).

Система освіти в кожний окремий момент формує певну структуру під­готовки кваліфікованих кадрів. Ця структура може бути різною, зокрема за:

• рівнями освіти (середня, професійно-технічна та вища);

• спеціальностями (різні профілі підготовки);

• формами навчання (денна, вечірня та заочна форми).

У будь-якому значенні структура підготовки кадрів значною мірою ви­значатиме структуру зайнятих працівників. Оскільки процес освіти триває певний термін, то інерційний вплив освіти проявиться через 5-10 років. Отже, та структура освіти, яку ми закладаємо зараз, буде визначальною для структури зайнятості через певний час. Безумовно, вони не будуть співпа­дати, і це залежатиме від різних причин:

• структури виробництва;

• співвідношення між попитом і пропозицією трудових ресурсів;

• здатності трудових ресурсів адаптуватися до нових вимог виробництва;

• системи післядипломної освіти.

Освіта може стати дієвим фактором структурної перебудови тільки за певних умов. Підготовка навіть висококваліфікованих кадрів буде перспек­тивною, якщо виробництво потребуватиме цих кадрів. Якщо ж такі кадри не знаходитимуть місце прикладання своїм здібностям - це марна розтрата освітніх ресурсів. З іншого боку, структура підготовки кадрів повинна орі­єнтуватися на перспективу, а не визначатися досягнутим рівнем і незмінною структурою економіки.

Ця суперечність повинна бути подолана стратегічною політикою дер­жави, яка на основі визначення основних пріоритетів передбачує та планує розвиток країни. Планування перспективних показників пріоритетних га­лузей і сфер економіки повинно узгоджуватися з плануванням підготовки для них кваліфікованих кадрів.

Міністерством освіти розроблено нові принципи формування державно­го замовлення за кожним напрямом підготовки фахівців у закладах вищої освіти. Головний акцент зроблено на кадровому забезпеченні програм за­гальнодержавного значення. За кошти державного бюджету здійснюється підготовка фахівців для галузей, що є каталізаторами науково-технічного прогресу і забезпечують національну безпеку країни: гірництво, металургія, енергетика, хімічна інженерія, інформатика та телекомунікація, приладобу­дування, авіація, транспорт, право, економіка, радіологія, підприємництво, педагогічні спеціальності та фундаментальні науки.

Раніше підготовка спеціалістів орієнтувалася на класифікаційний реєстр, що нараховував 7800 назв професій і 1705 службових посад (у великих країнах Західної Європи відповідно 500 і 100, там вважається доцільною підготовка спеціалістів широкого профілю). У 1997 р. в Україні затверджено новий Перелік напрямів і спеціальностей підготовки фахівців у вищих за­кладах освіти. Він укрупнений майже удвічі, до нього включено ряд нових перспективних спеціальностей. ВНЗ надано можливість вводити спеціалі­зації з тим, щоб самим гнучко реагувати на потреби ринку праці.

Наступна функція загального менеджменту освіти полягає в організації та здійсненні контролю. Контроль освітньої діяльності виражається в розро­бленні відповідних стандартів і норм, порівнянні одержаних результатів із тими, що плануються, з’ясуванні причин відхилень і прийнятті необхідних заходів. Державний контроль освіти можливий лише за умови наявності чітких критеріїв щодо якості освітніх послуг, що надаються в навчальних закладах. Такі критерії якості встановлюються в державних стандартах осві­ти, необхідних для того, щоб надати учням і студентам гарантії здобуття якісної освіти. Державні стандарти освіти - це встановлений державою рівень вимог до змісту, обсягу і рівня освітньої та фахової підготовки в Україні. Вони є основою оцінки освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівня громадян незалежно від форм здобуття освіти.

Державні стандарти освіти розробляються окремо з кожного освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівня і затверджуються Кабінетом Міністрів. Стандарти можуть переглядатися та перезатверджуватися не рідше одного разу на 10 років.

Відповідність освітніх послуг державним стандартам і вимогам визна­чається засновником закладу освіти (Міністерством освіти і науки, інши­ми міністерствами, місцевими органами управління) шляхом ліцензування, інспектування, атестації та акредитації. Виконання державних вимог щодо ліцензування, атестації та акредитації вищих і професійно-технічних на­вчальних закладів за напрямами підготовки та перепідготовки фахівців, надання та зміни статусів цих закладів забезпечує Акредитаційна комісія (МОН України).

Навчальні заклади незалежно від їх відомчого підпорядкування і форм власності можуть розпочинати діяльність з окремих видів і напрямів, по­в’язану з наданням послуг для одержання загальної середньої та профе­сійної освіти, підготовкою спеціалістів різних рівнів кваліфікації, лише після отримання ліцензії. Ліцензування здійснюється шляхом експертного підтвердження спроможності навчального закладу проводити діяльність за заявленими видами та напрямами.

Ліцензуванню підлягають:

1) діяльність, пов’язана з наданням послуг для одержання загальної се­редньої освіти:

2) діяльність, пов’язана з наданням послуг для одержання професійної освіти;

3) діяльність, пов’язана з підготовкою спеціалістів різних рівнів квалі­фікації;

4) підготовка іноземних громадян.

Перед видачею ліцензії на провадження освітньої діяльності прово­диться експертиза спроможності навчального закладу провадити заявлену діяльність. За напрямами вищої освіти експертизу проводять фахові ради, які створюються АК; за видами діяльності, пов’язаної з наданням загальної середньої та професійної освіти, - регіональні експертні ради або центри, що створюються при органах державного управління освітою Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських дер­жавних адміністрацій.

До ліцензування підготовки фахівців АК затверджені критерії та ви­моги, яким повинні відповідати навчальні заклади. Ці вимоги стосуються загальних питань (наявності концепції діяльності закладу, співвідношення обсягу замовлень та заявленого обсягу на підготовку фахівців), кадрового забезпечення (питома вага штатних працівників - 70%, докторів і кандидатів наук, кількість студентів денної форми навчання на одного викладача - 16 (молодших спеціалістів), 12 (бакалаврів), 10 (спеціалістів і магістрів), мате­ріально-технічної бази (наявності аудиторного фонду - 8-10 кв. м на одного студента, забезпеченості власними навчальними площами, забезпеченості гуртожитками, наявності їдалень, спортзалів і стадіонів), навчально-ме­тодичного забезпечення (наявності навчальних планів, робочих програм, планів семінарських і практичних занять тощо), інформаційного забезпе­чення (забезпеченість студентів підручниками власної бібліотеки, наявність читальних залів для студентів і викладачів, можливість доступу викладачів і студентів до Інтернету).

За результатами ліцензування закладам освіти надаються ліцензії на право здійснення освітньої діяльності відповідно до державних вимог із встановленням за певними рівнями підготовки, що відповідають кадрово­му, науково-методичному та матеріально-технічному забезпеченню; вони вносяться до державного реєстру закладів освіти. Контроль за дотриманням навчальним закладом умов провадження освітньої діяльності здійснюєть­ся АК разом із органами, що видали ліцензію на провадження освітньої діяльності.

Професійно-технічні навчальні заклади, що здійснюють підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації робітничих кадрів, підлягають атестації. Атестація професійно-технічних навчальних закладів, навчаль­них підрозділів підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпо­рядкування та форм власності є складовою системи державного контролю за якістю підготовки робітничих кадрів та службовців і спрямована на визна­чення спроможності навчального закладу здійснювати освітню діяльність на рівні державних вимог (стандартів).

Атестація державних професійно-технічних навчальних закладів здійс­нюється планово один раз на 10 років. Суб’єктами атестації є лише ліцен­зовані професійно-технічні навчальні заклади. Атестованим вважається професійно-технічний навчальний заклад, якщо атестовано 75 і більше відсотків напрямів (професій, спеціальностей), за якими здійснюється підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації робітничих кадрів і службовців.

Рішення про атестацію професійно-технічного навчального закладу може бути прийнято АК за результатами комплексної перевірки органа­ми державного управління освітою та Державною інспекцією навчальних закладів. ДІНЗ координує роботу, пов’язану з програмно-методичним за­безпеченням атестації, і здійснює контроль за проведенням атестаційної експертизи.

Для вищих навчальних закладів обов’язковою є акредитація, яка роз­глядається як визнання статусу вищого навчального закладу, підтвердження здатності вузу проводити підготовку спеціалістів на рівні державних вимог із певного напряму (спеціальності). Вищий навчальний заклад визнається акредитованим за певним рівнем і статусом, якщо за відповідним рівнем акредитовані його структури та не менше ніж 75% напрямів (спеціальнос­тей), за якими здійснюється підготовка фахівців.

Критерії та вимоги до акредитації підготовки фахівців відповідних рів­нів, затверджені АК, включають у себе дві основні групи: дотримання ос­новних умов ліцензування та якісні характеристики підготовки фахівців. Перша група вимог головним чином співпадає з критеріями ліцензування. До другої групи відносяться додаткові умови забезпечення державної га­рантії якості вищої освіти: виконання навчального плану за показниками номенклатури дисциплін, годин, форм контролю; підвищення кваліфікації викладачів; наявності аспірантури; використання коштів за платні послуги на навчальний процес; результати освітньої діяльності та інші.

Акредитованому вищому навчальному закладу надається право:

1) пріоритетного отримання державного контракту на підготовку фа­хівців;

2) автономії у провадженні освітньої діяльності за погодженням з мі­ністерством або іншим центральним органом виконавчої влади, якому він підпорядкований, з питань:

розроблення і впровадження навчальних програм; визначення його структури та форм організації навчально-виховного процесу;

установлення в межах ліцензованого напряму номенклатури спеціаль­ностей;

організації науково-дослідної роботи та створення для цього відповідних підрозділів;

присвоєння категорій і вчених звань викладачам;

використання різних систем оплати праці та встановлення підвищеного розміру стипендії та заробітної плати за рахунок передбачених на це коштів, а також додаткових джерел їх надходження.

Акредитованим вищим навчальним закладам, яким надана автономія, може також установлюватися фінансування за вищими нормативами, що ви­значаються щорічно в межах коштів, передбачених міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади на підготовку кадрів за державним контрактом. Статус вищого навчального закладу відповідно до Закону Укра­їни «Про освіту» визначається рівнем його акредитації. Акредитованому з певного напряму (спеціальності) вищому навчальному закладу надається право видавати диплом про вищу освіту відповідно до освітньо-кваліфіка­ційного рівня. З неакредитованих напрямів (спеціальностей) прийом сту­дентів до вищих навчальних закладів припиняється.

Діюча в Україні система контролю за якістю й ефективністю освітньої діяльності надає значну владу центральним керівним органам. Держава залишає за собою монополію в цьому напрямі, натомість у світі все біль­ше усвідомлюють, що навчальні заклади повинні бути відповідальними не стільки перед вищими керівними структурами, скільки перед громадськістю та споживачами. Механізм упровадження такої відповідальності вже опра­цьований у багатьох країнах. Так, у європейських країнах та США акре­дитація вищих навчальних закладів здійснюється виключно неурядовими організаціями й установами. У США вуз вважається акредитованим, якщо незалежна експертна комісія визнала його відповідність мінімальним вимо­гам щодо стандартів. При цьому жодний навчальний заклад не зобов’язаний подавати на акредитацію чи бути примусово акредитованим. Деякі вузи США взагалі працюють без визнання акредитації та вважаються кращими за акредитовані. Але самий факт акредитації вже є важливою інформацією для споживачів при виборі вищого навчального закладу.

Саме тому в Україні росте розуміння того, що система атестації та акре­дитації навчальних закладів ще потребує свого вдосконалення. Пропону­ється дещо змінити механізм ліцензування та акредитації, у тому числі - і зробити органи акредитації незалежними установами. Однак, нині АК і, відповідно, усі функції з ліцензування й акредитації підкоряються одному органу - Міністерству освіти і науки, молоді та спорту, що не означає біль­шої прозорості в цьому питанні перед громадськістю.

Порушується питання про функції ВАК - вищої атестаційної комісії, яка в 2011 році була перейменована в АК (Державна атестаційна комісія) і введена у підпорядкування МОН. У багатьох країнах функції присудження наукових ступенів і вчених звань виконують вчені ради вищих навчаль­них закладів. Висловлюються пропозиції щодо введення такого порядку в нашій країні («Економічний часопис»). Однак, уявляється, що нині таке спрощення процедури було б передчасним в Україні. Затвердження вищим органом рішень вчених рад певною мірою стає перепоною для появи нея­кісних наукових робіт. На наш погляд, надання цих функцій вченим радам вищих навчальних закладів можливе за умов, коли високий статус доцентів і професорів, підкріплений відповідною оплатою їх праці, дасть їм змогу бути дійсно незалежними і приймати неупереджені рішення.

Координація освітньої діяльності на загальнонаціональному рівні здійс­нюється органами управління за такими напрямами:

1) послідовність, спадкоємність усіх рівнів освіти. Кожний наступний рівень освіти (дошкільна освіта - початкова - базова загальна середня - повна загальна середня - професійно-технічна - базова вища - повна вища) повинен логічно наслідувати попередній, розвивати знання та навички, якими вже оволодів учень. Відсутність розриву, несумісності, дублюван­ня між різними освітніми рівнями забезпечується державою за допомогою контролю над установленням стандартів і навчальними планами за різними програмами підготовки;

2) налагодження та сприяння розвитку горизонтальних зв’язків між навчальними закладами одного рівня. Зміцнення зв’язків між закладами освіти необхідно для обміну досвідом, забезпечення уніфікованого підходу до організації навчального процесу, поширення передових перспективних форм навчання. У сучасних умовах значно посилюється автономія закладів освіти, їм надана можливість вводити додаткові навчальні курси, нові спе­ціалізації, що зумовлює важливість таких зв’язків. Причому ці відносини можуть розгортатися як на рівні керівництва (наради ректорів і проректорів, директорів середніх шкіл), так і на рівні професорсько-викладацького скла­ду, чому сприяє проведення наукових і науково-методичних конференцій;

3) особливо визначна увага приділяється налагодженню тісних зв’язків між системою освіти та ринком праці. Випускники майже всіх рівнів освіти, крім дошкільної та початкової, виходять на ринок праці з метою працев­лаштування. Знаходження ними робочого місця багато в чому залежить від здатності органів управління освітою передбачати відповідність між обсягами потреб економіки у спеціалістах різного профілю та обсягами їх підготовки. Ефективність працевлаштування випускників також визначаєть­ся інтенсивністю зв’язків між навчальними закладами та підприємствами й організаціями, від проведення профорієнтаційної роботи серед молоді. Для цього необхідна система постійного контролю за працевлаштуванням випускників, яка давала б змогу аналізувати стан справи в розрізі областей, груп навчальних закладів і напрямів (спеціальностей) підготовки фахівців.

Успішне виконання функцій управління освітою в сучасних умовах знач­ною мірою визначається станом інформаційної бази. Забезпечення ефек­тивного контролю, координації, планування освітньої діяльності уможлив­люється лише на основі збору достовірної інформації стосовно реального стану речей безпосередньо в закладах освіти, тобто там, де відбувається процес навчання. Ці дані повинні включати важливі, а не дріб’язкові, ма- лозначущі показники, які стосуються успішності, відвідуваності, кадрового, матеріально-технічного забезпечення, витратні та фінансові характеристики діяльності закладів освіти.

Інформація ця повинна бути прозорою та легко доступною широким колам. І найголовніше, вона повинна стати базою для проведення серйозної аналітичної роботи, аналізу сучасного стану системи освіти та перспектив­них тенденцій її розвитку.

3.3.