Альтернативні підходи до оцінювання макроекономічної політики

Центральним моментом аналізу макроекономічної полі­тики є оцінювання її результатів. Ми припускаємо, що таке оцінювання має здійснюватись із використанням різних під­ходів. Безпосередньо пов’язаними з предметною сферою ана­лізу макроекономічної політики підходами можуть вважа­тись:

- підхід на основі оцінювання досягнутого рівня макро­економічної стабільності;

- компаративний підхід на засадах бенчмаркінгу;

- підхід на засадах використання концепції Governance;

- «процесуальний підхід».

Підхід на основі оцінювання досягнутого рівня макро­економічної стабільності в контексті основної проблеми цієї роботи - макроекономічної стабілізації - ми розглядаємо як головний. На наш погляд, він може ґрунтуватися на оціню­ванні таких параметрів, як:

- відхилення фактичних макроекономічних показників від їх рівноважних значень;

- наближення фактичної мінливості (волатильності) пов’язаних між собою макроекономічних змінних до оптимальних значень;

- досягнення визнаних урядом цілей (таргетів) окремих макроекономічних показників і дотримання визнаних правил фінансової та монетарної політики уряду.

Хоча кожен зі згаданих підходів має значні пояснюваль­ні можливості, одночасно всі вони мають і значні обмежен­ня в застосуванні. Зокрема, застосування підходу на основі оцінювання рівня макроекономічної стабільності усклад­нюється тим, що для оцінювання відхилень необхідно мати надійну основу для порівняння. Такою основою є рівноважні значення випуску та зайнятості, загального рівня цін і ста­вок процента тощо, а також оптимальні значення мінливості коливань курсів національної валюти, обсягів експорту, над­ходжень до бюджету тощо. Для отримання таких рівноваж­них та оптимальних значень макроекономічних показників

необхідні складні економетричні розрахунки. При оцінюван­ні політики за досягненнями таргетів не можна ігнорувати того факту, що практика таргетування не завжди й не в усіх країнах була успішною.

Застосування компаративного підходу на засадах бенч- маркінгу забезпечує визначення найбільших «провалів» або, навпаки, найбільших надбань макроекономічної політики, у порівнянні з іншими країнами. Своєрідним обмеженнями цього підходу є обрання правильної бази для порівняння - сис­теми індикаторів для оцінювання та групи країн, на тлі якої відбувається це оцінювання. Якщо, наприклад, оцінюється фінансова політика в частині боргових зобов’язань уряду, то, напевно, не можна обмежитись лише індикатором частки державного боргу у ВВП. Необхідно долучати й інші «боргові індикатори» - співвідношення змін обсягу державного боргу та змін виплат із його обслуговування, співвідношення внут­рішнього та зовнішнього державного боргу, частки виплат з обслуговування державного боргу у ВВП та у видатках дер­жавного бюджету тощо. Певні застереження при використан­ні цього підходу пов’язані з відбором країн. Наприклад, якщо в групу для порівняння відібрано лише країни з гіршими по­казниками боргової сфери, то результати аналізу виявляться штучно поліпшеними, а отже, необ’єктивними.

Підхід на засадах концепції Governance ґрунтується на визнанні того, що «цінностями» політики є не лише досягну­ті макроекономічні показники, а й інструменти (способи) їх досягнення. При цьому припускається, що «гарні» інструмен­ти не можуть спричиняти «погані» наслідки. Основне обме­ження на шляху застосування цього підходу, на наш погляд, пов’язане з тим, що у деяких країнах, включно з Україною, наявність «гарних», наприклад законодавчих, інструментів не забезпечує «гарних» наслідків регулювання.

Застосування «процесуального підходу» передбачає до­тримання низки процедур у процесі прийняття та реалізації управлінських рішень.

Аналіз макроекономічної політики, крім дослідження різних макроекономічних параметрів та пропорцій, із вико­ристанням згаданих підходів, доцільно доповнювати оціню­ванням інтересів стейкхолдерів макроекономічної політики при реалізації певних рішень. Останніми, як уже зазначалось у підрозділі 1.1, є усі суб’єкти, які причетні до створення полі­тики та відчувають зворотний вплив політичних рішень. Най­більші можливості для врахування інтересів стейкхолдерів загалом та бенефіціаріїв політики зокрема створює саме «про­цесуальний підхід» до аналізу макроекономічної політики.

Аналіз результатів макроекономічної політики за відхи­леннями від рівноважних значень макроекономічних змін­них спирається на неокласичну ідею загальної рівноваги як явища, що виникає у результаті взаємодії різних ринків та формування пропорцій, які забезпечують цілісність націо­нальної економіки. Цілком обґрунтовано припускати, що так само важливими для визначення рівноважних значень є взаємодія та пропорції, які формуються між різними сферами (макроекономічними секторами) національної економіки.

Відтак, із позицій неокласичного підходу, стабілізаційна політика мала б сприйматися як діяльність уряду, спрямова­на на досягнення пропорцій та відповідних значень макроеко- номічних змінних.

Реалізація підходу на основі рівноважних значень перед­бачає певну послідовність етапів (процедур), а саме:

- побудова теоретичної моделі - системи рівнянь, яка адекватно пояснює конкретну економіку, враховуючи особливості поведінки економічних суб’єктів на агре- гованих ринках або в окремих секторах;

- формування бази даних, що віддзеркалює стан агрего- ваних ринків та секторів, і побудова регресійних рів­нянь із достатньою відповідністю статистичним крите­ріям якості;

- визначення рівноважних значень змінних та оціню­вання відхилень фактичних значень макроекономіч- них змінних від рівноважних.

Цікавий зразок реалізації першого етапу - побудови моделі з урахуванням особливостей саме української еко­номіки - міститься в монографії українських дослідників І. Лук’яненко та Б. Сомка ^[14]. Автори динамічної стохастичної моделі загальної рівноваги (ДСМЗР), визначивши завдання формалізації зв’язків між реальним сектором національної економіки, фондовим ринком та правилами поведінки На­ціонального банку, запропонували конструкцію, основними блоками якої стали:

- цільова функція (функція оптимізації корисності до­машніх господарств);

- бюджетне обмеження домогосподарств;

- функція загального рівня цін;

- виробнича функція (включно з функцією робочої сили);

- функція інвестицій (включно з функціями інвестицій­них товарів та фізичного капіталу);

- функція кінцевого реального ВВП та попиту на товари кінцевого виробництва;

- бюджетне обмеження уряду;

- правило Тейлора для моделювання поведінки націо­нального банку;

- рівняння фінансового акселератора.

Авторською новацією, що реалізована у цитованій робо­ті, є уведення в рівняння цільової функції моделі, у якій ко­рисність домогосподарств інтерпретується як така, що визна­чається споживанням, реальним запасом грошей та вільним

- двох змінних, які здатні від­дзеркалювати шокові впливи. Йдеться про sh^pref - шок зміни міжчасових уподобань домашніх господарств, пов’язаний зі зміною ставлень до заощаджень під впливом змін у суспіль­стві, та sh^(M/P)D - шок попиту на реальні грошові залишки внаслідок панічних настроїв на фінансових ринках.

Не претендуючи на повноту реалізації підходу на засадах оцінювання відхилень від рівноважних значень, для ілюстра­ції розглянемо простішу, ніж уже згадана ДСМЗД україн­ських дослідників, пояснювальну модель. Нехай ідеться про взаємозв’язок та рівновагу на фінансовому та грошовому рин­ках. А залежності змінних двох агрегованих ринків опису­ються системою рівнянь, що узгоджуються з фундаменталь­ними положеннями макроекономічної теорії:

де I та S - відповідно, інвестиції та заощадження; M^d та M^s - відповідно, попит на гроші та пропозиція грошей; Y - вало­вий внутрішній продукт; r - агрегована ставка процента;

не регулювання, та M - пропозиція грошей як інструмент мо­нетарної політики НБУ.

За логікою наведеної моделі, побудова регресійних рів­нянь за функціями інвестицій, заощаджень і попиту на гроші йурахування фактичних значень податкового навантаження та грошового агрегату (M) дає можливість оцінити рівно­важні значення Y та r. Якщо припустити, що такі значення можуть бути знайдені, то стає можливим оцінювання ступеня відхилення фактичних значень змінних від розрахованих. За відхиленнями можуть робитись певні узагальнення щодо ре­зультативності макроекономічної політики.

Нижче подано розраховані регресійні рівняння за укра­їнськими даними до розгортання кризи 2014 р., а саме: за пе­ріод І кварталу 2006 р. - ІІ кварталу 2014 р., що охоплюють 34 спостереження ^[15]:

На жаль, якість одержаних рівнянь є низькою. Це засвід­чується тим, що:

- рівняння залежності інвестицій від ставки процента має пояснювальну здатність на рівні 5% та високу - на

рівні 20% імовірність хибності припущення про існу­вання залежності інвестицій від ставки процента у до­сліджуваному періоді;

- рівняння залежності заощаджень від ВВП та від став­ки процента засвідчило існування неприродної (такої, що суперечить теорії) оберненої залежності між S та Y й r, при достатньо високій (34%) пояснювальній здат­ності та низькій (0,6%) імовірності хибності припу­щення про існування саме такої залежності між S та

- залежність грошової пропозиції М3 одночасно від ВВП та від ставки процента виявилась незначущою (несуттєвою), що підтверджується низькою (7%) по­яснювальною здатністю третього рівняння та високою (34%) імовірністю хибності припущення про існуван­ня такої залежності.

І низька пояснювальна здатність рівнянь, і суперечли­вий характер виявлених залежностей робить неможливим подальше використання цих рівнянь для визначення рівно­важних значень Y та r.

Одержаний результат розрахунків ілюструє обмеження підходу до оцінювання за рівноважними значеннями змін­них, про що вже зазначалося раніше. Його застосування пе­редбачає досить складні розрахунки з високою ймовірністю того, що з’ясовані залежності змінних не відповідатимуть теорії, а ті, що відповідатимуть, - виявлятимуться несуттєви­ми. Він (підхід) передбачає покрокове вдосконалення моделі з уведенням в аналіз нових змінних, зокрема тих, що відобра­жають інституційні чинники, шокові впливи тощо.

У якості додаткового елемента застосування підходу за відхиленнями від рівноважних значень макроекономічних змінних може використовуватись аналіз за внеском стабі­лізаційних заходів уряду у вирішення проблем макроеконо­мічних диспропорцій. Цей додатковий елемент аналізу може спиратись на створення модельної конструкції, в якій у якос-

ті залежної змінної виступатиме показник результату - певна макроекономічна пропорція, а в якості впливових - змінні, які за економічним змістом пов’язані з цим результатом і, водночас, стосуються певних інструментів макроекономічно­го регулювання. Зміст макроекономічних пропорцій, що ви­значають рівень національної економічної безпеки, а також порогові, критичні та допустимі кількісні значення змінних, які є індикаторами для оцінювання, містяться в затвердже­них урядами методиках. Такою, зокрема, є українська мето­дика ^[16].

За українською методикою розрахунку рівня економічної безпеки, її елемент - макроекономічна безпека - оцінюється за сукупністю показників, серед яких:

- узагальнена продуктивність (випуск на одиницю про­дуктивної потужності);

- темп приросту ВВП, %;

- рівень технології виробництва (частка ВВП у випуску);

- рівень тінізації економіки, % від офіційного ВВП;

- рівень використання потенційних можливостей (по­тенційного ВВП повного завантаження макрофакто- рів);

- рівень тіньового завантаження капіталу;

- рівень тіньового проміжного споживання, % до офі­ційного ^[17].

Нехай, наприклад, ідеться про диспропорцію, що суттєво загрожує макроекономічній безпеці й пов’язана з показником (і відповідним індикатором) рівня технологій виробництва. Припустимо, що останній оцінюється за часткою інновацій­ної продукції у загальному обсязі українського ВВП. Акту­альність проблеми надзвичайно низького рівня інноваційнос- ті української економіки підтверджується тим, що показник

^[1] Наукова та інноваційна діяльність в Україні. Статистичний збірник. Київ: Держкомстат, 2014. 305 с.

Перевагою аналізу макроекономічної політики за вне­ском стабілізаційних заходів у вирішення проблеми макро- економічних диспропорцій є можливість імплементації в модельну конструкцію тих відносних показників, які дійсно віддзеркалюють макроекономічну політику уряду. Обмежен­ня підходу пов’язані з імовірністю створення надмірно аб­страктних конструкцій, у яких не всі змінні матимуть реаль­ний економічний зміст.

Оцінювання макроекономічної політики з використанням підходу за показниками мінливості (варіативності) макро- економічних змінних з огляду на те, що останні формуються під впливом органів фінансової та монетарної влади, передба­чає наявність інформації про оптимальні значення мінливос­ті. Якщо така інформація є, то надалі можливе порівняння з фактичними значеннями мінливості. При цьому мінімізація мінливості - наближення показника середніх відхилень до нуля - може тлумачитись як досягнення кращих результатів макроекономічної стабілізації. Підхід до оцінювання резуль­тативності політики за оптимальними значеннями мінливос­ті змінних має практичне застосування, наприклад, у спіль­ній роботі St. Cecchetti та St. Krause ^[19].

Реалізація підходу на основі оцінювання мінливості пе­редбачає проходження таких етапів: обґрунтування форму- ли для оцінювання результативності політики; розрахунок оптимальних значень мінливості змінних, використаних у формулі; порівняння оптимальних і фактичних значень мін­ливості для конкретної країни та формулювання висновків.

При обґрунтуванні формули для оцінювання результатів монетарної політики у роботі St. Cecchetti та St. Krause, на яку ми посилаємось, було зроблено два припущення: 1) про мін­ливість двох макроекономічних змінних - інфляції та темпу економічного зростання - під впливом монетарних імпульсів, 2) про рух економіки у бік оптимального співвідношення мін- ливостей цих змінних як мету монетарної політики. З огляду на зроблені припущення, результати монетарної політики (Е) оцінювались за формулою:

Найбільша проблема реалізації аналізованого підходу - визначення оптимальних значень мінливості змінних - може вирішуватися при розрахунку усереднених значень по ре­презентативній групі країн за результатами економетричних розрахунків. Власне оптимальні значення мінливості можуть подаватися у вигляді кривої в координатах Var(π) та Var(y). Практичне використання кривої - це вибір того варіанту співвідношення мінливостей, який може розглядатись як оптимальний для конкретної країни. Для цього, крім іншого, знаходять фактичні значення коефіцієнтів мінливості за фор­мулами варіації:

33

де x, x. - відповідно, фактичні значення інфляції та темпів економічного зростання, x_i, χ_j - відповідно, середні значення інфляції та темпів економічного зростання, σ_π, ^σ_v ~ коефіцієн­ти дисперсії.

Оптимальні показники мінливості для конкретної краї­ни знаходяться в точці перетину попередньо побудованої кри­вої та лінії, що з’єднує певну точку (наприклад, А на рис. 1.2) з координатами фактичних значень варіації для аналізованої країни:

Рис. 1.2. Оптимальні значення мінливості інфляції та темпу економічного зростання*

* Наведено за джерелом ³.

За логікою підходу, оптимальними для країни є значення варіації, що відповідають координатам точки В. А подальша реалізація підходу передбачає оцінку відхилень фактичних значень від отриманих у розглянутий спосіб оптимальних значень.

До незаперечних переваг підходу з використанням показ­ників мінливості належить те, що він спирається на реаліс­тичну ідею про макроекономічну політику як вибір, при яко­му досягається компроміс між різними наслідками регулю­вання. У розглянутому застосуванні його (підхід), за упізна­ваною аналогією, можна назвати «кривою Філіпса макроеко­номічної політики».

У більш спрощеному застосуванні підхід на основі оціню­вання мінливості змінних, на наш погляд, можна реалізувати шляхом розрахунку показника варіації тієї макроекономіч­ної змінної, яка цікавить дослідника з огляду на результати макроекономічної політики. Наприклад, найважливішим по­казником макроекономічної стабілізації для української еко­номіки є рівень інфляції. Хронічно високі показники інфля­ції залишались проблемою українських національних регу­ляторів упродовж десятиліть. Показник інфляції традиційно демонстрував високу мінливість. Про це, зокрема, свідчить графік на рис. 1.3.

Рис. 1.3. Динаміка індексу споживчих цін в українській економіці 2001-2016рр., місячні дані*

* Побудовано з використанням ²⁰.

Коефіцієнт варіації навіть без порівняння з даними по ін­ших країнах у цьому випадку свідчить про надмірно високу мінливість індексу споживчих цін в українській економіці. Адже середнє значення цього показника за 192 спостережен­нями склало 0,92, а середньоквадратичне відхилення ^{[20] [21] до-}

сягало 1,63. Коефіцієнт варіації, який ілюструє, яку частку середнього значення досліджуваної величини складає її се­реднє відхилення, для індексу споживчих цін у цьо­

му випадку досягав 1,75. Останнє означає, що середні відхи­лення у 1,75 раза перевищували середні значення індексу. На наш погляд, за будь-якого тлумачення причин такої мінли­вості, отриманий показник варіації засвідчує низьку резуль­тативність дій уряду в сфері регулювання цін.

Оцінка результатів макроекономічної політики за досяг­ненням визначених цілей (таргетів), на нашу думку, обґрун­тована, оскільки цілі у вигляді певних макроекономічних змінних визнаються урядом та офіційно закріплюються в нормативних документах. Щодо їх досягнення уряд бере зобов’язання, ступінь виконання яких з’ясовується при по­рівнянні фактичних та цільових показників.

Алгоритми визначення макроекономічних параметрів, які мають розглядатись урядом у якості цілей, визначаються спеціальними методиками, як, наприклад, методичні реко­мендації щодо визначення параметрів фінансової безпеки ^[22]. Особливим прийомом таргетування є формулювання прави­ла макроекономічної політики. Детально про це йтиметься у підрозділі 1.3.

Якщо увага до монетарних правил була традиційною у макроекономічній науці та практиці макроекономічного ре­гулювання, то увага до фінансових (фіскальних) правил на національному та загальноєвропейському рівні посилилась після фінансової кризи 2008 р. Реакцією на дисбаланси у фінансовій сфері стало підписання членами ЄС у 2011 р. до­кумента, яким визначаються нові алгоритми поведінки уря­дів та нові фіскальні обмеження. Зокрема, в одному з правил міститься вимога: при перевищенні державним боргом межі у 90% ВВП, метою уряду автоматично стає щорічне покращан-

ня первинного сальдо державного бюджету в обсязі 1,5% ВВП та неперевищення цим сальдо 4% ВВП ^{[23] [24].}

При суттєвому відхиленні фактичних значень макроеко- номічних змінних від таргетованих стабілізаційна макроеко­номічна політика може визнаватися недостатньо ефектив­ною. Визначальні причини неефективності політики можуть бути різними. Серед них:

- хибні оцінки можливостей уряду та макроекономічної ситуації;

- брак інструментів регулювання;

- неврахування впливу інших (крім економічних) чин­ників, від яких залежить досягнення цілей;

- неузгодженість дій різних національних регуляторів, що заважає досягненню цілей.

Для ілюстрації можливостей підходу до оцінювання за визнаними урядом цілями скористаємось інформацією про цільові та фактичні значення індексу споживчих цін в Украї­ні у 2005-2014 рр. (рис. 1.4).

Рис. 1.4. Цільові та фактичні показники темпу інфляції в Україні у 2005-2014 рр.*

* Побудовано автором за джерелами ²⁴.

Значення індексу споживчих цін у дослідженні результа­тивності монетарної політики зростає з огляду на те, що інші макромонетарні показники перестали визначатися НБУ як цільові: монетарна база - з 2007 р., грошова маса та обмінний курс - з 2010 р.

Подана на графіку інформація дає підстави для виснов­ку про досягнення найбільшої ефективності монетарної по­літики у 2009-2010 рр., коли цільові та фактичні показники мали найбільшу відповідність. Природним було співвідно­шення фактичних та цільових показників у 2005-2009 рр. та у 2014 р., коли фактичні показники інфляції перевищу­вали цільові на тлі збереження відповідності напрямку їх змін. Менш природною була ситуація у 2010-2013 рр., коли фактичні показники стали «значно кращими», ніж цільові, що може пояснюватись не зовсім якісною інформацією про фактичні показники інфляції. У 2015 та 2016 рр., коли НБУ намагається послідовно реалізувати режим інфляційного тар- гетування, «ідеологічно» відмовляючись від відповідальності за зміни курсу валюти, ситуація набуває особливих ознак і потребує спеціального аналізу.

Обмеження підходу оцінювання політики за відхилення­ми від цільових показників, на наш погляд, пов’язано з не­достатньою інформативністю одного показника відхилень. Наприклад, у 2009 р. в українській економіці спостерігались найменші відхилення за показником інфляції, проте дуже значні - за показником грошової маси: при її цільовому по­казнику зростання на 30-35% фактично відбулось зменшен­ня грошової маси на 5%. Відтак, при порівнянні лише за од­ним показником - у нашому прикладі, за темпом інфляції - може втрачатись обґрунтованість висновків про результати монетарної політики.

Реалізація бенчмаркінгу як підходу до аналізу макро- економічної політики ґрунтується на визначенні проблем та способів їх вирішення шляхом порівняння відібраних еконо­мічних параметрів досліджуваної національної економіки з аналогічними параметрами по відібраній групі країн.

У ХХІ ст. дослідження на основі бенчмаркінгу здійсню­ються і дослідниками окремих країн, і багатьма міжнарод-

ними організаціями та аналітичними центрами. Вони (дослі­дження) стосуються різних проблем державного регулюван­ня, наприклад, вирішення часткових проблем, забезпечення якості медицини для окремих прошарків суспільства тощо, а також загальних проблем публічно-приватного партнерства тощо. Охоплення цими дослідженнями значної кількості країн світу дає можливість побачити рівень вирішення кон­кретної проблеми в окремій країні на тлі інших країн.

Бенчмаркінговим дослідженням є, наприклад, аналіз ООН рівня впровадження електронного урядування (UN E-Government Survey), що здійснюється на інформаційній базі 148 країн світу. Результатом такого дослідження щоро­ку стає рейтинг країн, створений на основі розрахунку інте­грального індексу (E-Government Development Index). Напри­клад, у 2016 р. у згаданому рейтингу перші п’ять місць посіли Велика Британія, Австралія, Республіка Корея, Сингапур та Фінляндія ^[25].

Практична цінність подібних рейтингів, сформованих на засадах бенчмаркінгу, може полягати у фіксації позиції в рейтингу, наприклад, України, та сприйнятті й реалізації досвіду країн, що посідають у рейтингу найближчі кращі по­зиції.

Розглянутий підхід аналізу макроекономічної політики на засадах бенчмаркінгу пов’язаний із практичною реалі­зацією іншого важливого підходу - на засадах концепції Governance. Остання передбачає особливе (альтернативне до традиційного) оцінювання держави як суб’єкта, що здійснює макроекономічну політику.

За підходом на засадах концепції Governance, як уже за­значалось на початку цього підрозділу, акцентується увага на створенні прозорого та демократичного механізму формуван­ня й реалізації урядових рішень. При цьому припускається, що саме така - прозора й демократична - процедура не може спричиняти неефективне використання національних ресур­сів. А власне економічний результат - добробут, стабільність цін, курсів валют, продуктивність - розглядаються як похід­ні від якості управління ^[26].

Аналіз результатів урядування на засадах Governance, здійснюваний Світовим банком, спирається на специфічні ін­дикатори для оцінювання таких явищ, як: 1) свобода вибору влади та її підзвітність громадянам (voice and accountability); 2) політична стабільність та ймовірність дестабілізації уряду насильницькими методами (political stability and absence of violence); 3) здатність уряду створювати якісні державні по­слуги (government effectiveness); 4) якість регуляторної полі­тики включно з нормативною базою для приватного сектора (regulatory quality); 5) верховенство закону в реалізації май­нових прав громадян, правосуддя, обмеження злочинності (rule of law); 6) успішність боротьби з корупцією та обмеження можливостей використання влади в приватних цілях (control of corruption).

Ґрунтуючись на концепції Governance, можна викорис­товувати дуже широку інформаційну базу WGI (Worldwide Government Indicators), створену Світовим банком. Структур­ними елементами бази WGI є блоки інформації, присвячені шістьом уже згаданим індикаторам діяльності держави ^[27].

Значний потенціал для аналізу макроекономічної політи­ки, на наш погляд, має показник з бази WGI, який характе­ризує «здатність уряду створювати якісні державні послуги». Порівнюючи динаміку власне макроекономічних показників із динамікою показників якості державного регулювання за цим індикатором, можна робити узагальнення щодо інститу- ційного забезпечення макроекономічної політики.

Достатньо складний інструментарій аналізу Світового банку з десятками показників якості прийняття урядових рішень доцільно поєднувати з інструментарієм традиційного

макроекономічного підходу - за показниками основних мак- роекономічних параметрів. Особливо актуальним таке поєд­нання стає тоді, коли досліджуються економіки з несформо- ваними ринками, незавершеними реформами та, відповідно, вищим рівнем макроекономічної нестабільності. В аналізі та­ких економік зростає значення саме тих індикаторів, які ви­являють макроекономічну нестабільність і тестують зв’язок між нею та якістю державних послуг.

Інформаційною базою для оцінювання політики на заса­дах концепції Governance в Україні може бути Індекс моніто­рингу реформ («іМоРе») ^{[28] [29]. Він використовується для інфор­мування українського суспільства про швидкість та глибину реформ і розраховується на основі експертного оцінювання но­вих регуляторних актів (законів) та якості їх імплементації.}

Процесуальний підхід в аналізі макроекономічної політи­ки відрізняється від вже розглянутих підходів акцентом на взаємозв’язках основних аналітичних процедур. Існують різ­ні уявлення про їх набір. На наш погляд, достатньо простим, зрозумілим і придатним для застосування в аналізі макроеко- номічної політики є набір аналітичних процедур в інтерпре­тації W. Dann (рис. 1.5).

Рис. 1.5. Система процедур процесуального підходу в аналізі політики*

* Складено за роботою W. Dann ²⁹ шляхом спрощення запропо­нованої автором схеми взаємозв’язків аналітичних процедур.

За наведеною схемою, базовою процедурою аналізу є структурування проблем політики, яке продовжується інши­ми аналітичними процедурами, а саме:

- передбаченням наслідків розвитку подій у випадку статус-кво (бездіяльності уряду), тобто у випадку кон­сервування існуючих тенденцій в економіці;

- формулюванням рекомендацій про необхідні зміни по­літики з огляду на раніше досліджені тенденції;

- моніторингом наслідків змін політики за певними по­казниками та індикаторами;

- оцінюванням дієвості (результативності) політики піс­ля реалізації запропонованих змін з огляду на визна­чені цінності (цілі) та конкретні завдання.

Очевидно, що процесуальний підхід пов’язаний із раніше розглянутими нами підходами до аналізу макроекономічної політики. Зокрема, оцінювання макроекономічної стабіль­ності за показниками відхилень та на засадах бенчмаркінгу стає необхідним на етапах структурування проблем, перед­бачення наслідків статус-кво уряду та моніторингу наслідків змін. Аналіз на засадах Governance є доречним при струк- туруванні проблем політики, формулюванні рекомендацій щодо змін та оцінюванні дієвості політики.

Структурування проблем політики як основний елемент процесуального підходу означає виведення певних тверджень (Т) рекомендаційного характеру з політично-релевантної ін­формації (ПРІ). Політично-релевантною вважається інфор­мація, що дійсно стосується певної сфери та розкриває зміст проблеми.

Спрощену схему структурування проблем політики мож­на подати у такий спосіб (рис. 1.6):

Рис. 1.6. Схема структурування проблем політики*

* Побудовано автором.

Схема ілюструє те, що структурування проблем політи­ки є переходом від політично-релевантної інформації (ПРІ) до тверджень, які містять рекомендації щодо змін політики (Т). Перехід здійснюється через певні аргументи або підстави (ПС). Для більшої обґрунтованості підстав (ПС) використову­ються додаткові міркування (факти), що є підтвердженням підстав (ППС), та беруться до уваги контраргументи (КА).

Застосування навіть спрощеної схеми структурування проблем до української політики може мати значний аналі­тичний результат, пов’язаний з упорядкуванням інформації, систематизацією аргументації та висновків виробників полі­тики у певній сфері. Розглянемо приклад застосування струк- турування проблеми в аналізі української стабілізаційної ма- кроекономічної політики.

Далі розглянутий приклад ілюструє можливості викорис­тання процедури структурування проблем політики при оці­нюванні її альтернативних варіантів. Він стосується двох ло­гік обґрунтування дій у фінансовій сфері, що виявились у двох проектах реформи податкової системи 2015 року - проектах Міністерства фінансів і комітету Верховної Ради України ^[30].

Структурування проблеми податкової політики як засобу макроекономічної стабілізації, за наведеною раніше схемою (рис. 1.6), подано далі (табл. 1.4).

До релевантної щодо податкової сфери інформації на­лежать факти, подані, зокрема, у джерелах ^[31], де фіксується таке:

- існування в суспільстві альтернативних цінностей і цілей реформування податкової системи, відповід­но, акцентування уваги на різних аспектах податко­вої сфери: на розмірі дефіциту державного бюджету як чиннику фінансової дестабілізації й на виконанні зобов’язань перед міжнародними донорами (МВФ), за одним підходом, та на подоланні податкового розриву, фактично - на податкових втратах через неефективне державне управління, - за іншим;

- усвідомлення необхідності врахування впливу інсти- туційного середовища, а саме: масштабної корупції, низької якості державних послуг, непривабливості інвестиційного клімату тощо при обґрунтуванні змін податкової системи;

- відмінні уявлення авторів проектів про доцільні по­даткові ставки: однакові у розмірі 20% для чотирьох видів основних податків - податку на додану вартість (ПДВ), податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), по­датку на прибуток підприємств (ППП), єдиного соці­ального внеску (ЄСВ) - за одним підходом, та неодна­кові й більш ліберальні ставки (ПДФО - 10%, ППП - 15%, ЄСВ - 20%) - за іншим;

- визнання існування в Україні завищеного порівняно з іншими постсоціалістичними країнами - членами ЄС податкового навантаження (23,5% від ВВП у 2014 р. в Україні проти 20,5% у середньому по 11 постсоціаліс- тичних країнах - членах ЄС);

- усвідомлення ймовірності податкових втрат від лібе­ралізації податкової системи (перспективна оцінка втрат у 2016 році становила 200 млрд грн);

- визнання існування компенсаторів імовірної втрати податкових надходжень від лібералізації у формі про­тидії виведенню доходів із країни через офшори та трансфертне ціноутворення, а також завдяки перероз­поділу податкового навантаження з податків на дохо­ди на податки зі споживання.

Алгоритм (логіка) структурування проблеми податкового реформування подана у табл. 1.4.

Таблиця 1.4

Структурування проблеми реформування податкової системи

Продовження табл. 1.4

Запропоноване вербальне структурування проблеми по­даткової політики може використовуватись із прагматичною метою систематизації аргументів на користь певних змін, узгодження альтернативних підходів та їх можливого син­тезу.

Подібне структурування проблем мало б здійснюватись і при обґрунтуванні інших державних управлінських рішень, що мають значні стабілізаційні (дестабілізаційні) макроеко- номічні ефекти. До таких «найвразливіших» рішень 2015­2017 рр., що потребували процедури детального структуру­вання проблем, на наш погляд, належать:

- зміни системи ціноутворення в енергетичному секторі та суттєве підвищення тарифів у комунальній сфері;

- перехід НБУ до режиму таргетування інфляції з фак­тичною відмовою від таргетування курсу національної валюти;

- раптове дворазове підвищення мінімальної зарплати в процесі проходження процедури затвердження дер­жавного бюджету на 2017 р.;

- націоналізація найбільшого приватного банку країни зі значними непередбаченими, але покладеними на державний бюджет, витратами.

Структурування проблем, що мають значні макроеконо- мічні ефекти, шляхом розглянутого алгоритму аналізу аргу­ментації має ініціюватись урядом і професійно здійснюватись аналітиками політики. На перший погляд, аналіз виглядає

надмірно простим і тому недостатнім. Щодо такого застере­ження можна запропонувати такі контраргументи:

- ніщо не заважає доповненню простої аргументації складнішим аналізом із використанням різноманіт­них прийомів і більш складного інструментарію;

- лише проста та зрозуміла аргументація може бути усвідомлена й сприйнята усіма стейкхолдерами мак- роекономічної політики, які й покликані цю політику втілювати;

- зазвичай, за складними й незрозумілими побудовами приховуються непрозорі процедури в інтересах пев­них бенефіціаріїв політики, що шкодить її (політики) ефективності;

- структурування проблем макроекономічної політики забезпечує прозорість рішень, довіру до влади, якої найбільше бракує українському суспільству 2010-х рр.

1.3.