9.2. ФЕДЕРАЛИЗМ — ОСНОВА БЮДЖЕТНОГО УСТ­РОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федерализм базируется на разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, заложенном в Конституции РФ.

При этом разграничении решается вопрос об обеспечении соотвст- сгоующих органов государственной власти финансовыми и другими ресурсами, необходимыми для осуществления этих полномочий.

К ведению Российской Федерации относятся:

• федеральная государственная собственность и управление;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы;

• установление правовых основ единого рынка;

• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова­ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

• федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный бюджет;

• федеральные налоги и сборы;

• федеральные фонды регионального развития;

• внешняя политика и международные отношения, междуна­родные договоры, внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

• другие вопросы.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федера­ции находятся:

• владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности;

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспече­ние экологической безопасности; особо охраняемые природные тер­ритории;

• социальная защита, включая социальное обеспечение;

• общие принципы налогообложения;

• административное, административно-процессуальное, трудо­вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель­ство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды;

• общие принципы организации системы органов государст­венной власти и местного самоуправления;

• координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;

• другие вопросы.

Вне пределов ведения полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти*

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федера­ции. Предметы совместного ведения регламентируются федераль­ными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ве­дения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов. Законы и другие нормативно-правовые акты субъ­ектов Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Принципы федерализма реализуются в региональной политике Российской Федерации.

Основные цели региональной политики в Российской Федерации:

• обеспечение экономических, социальных, правовых и орга­низационных основ федерализма, создание единого экономическо­го пространства;

• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав гра­ждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономиче­ских возможностей регионов;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

• становление и обеспечение гарантий местного самоуправле­ния.

Важную роль в региональной политике играет местное само­управление. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда­ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают другие вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Геополитическое положение России радикально изменили кри­терии рациональности территориальной организации производства, специализации регионов и размещения отдельных предприятий.

Среди форм реализации региональной политики центральное место должно быть отведено разработке и осуществлению феде­ральных целевых программ социально-экономического развития регионов.

Важнейшим направлением совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и се субъек­тами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления является последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Федерации и муни­ципальных образований, составляющее основу бюджетного федера­лизма. В этих целях за субъектами Федерации должны быть закреп­лены постоянные и достаточные финансовые (прежде всего, нало­говые) источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.

Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетной и налоговой сфсрс необходимо обеспечить:

1) бездефицитность бюджетов большинства субъектов Федера­ции путем оптимизации налоговой систсмы;

2) законодательное разграничение полномочий между феде­ральными органами государственной власти, органами государст­венной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления по проведению социально-экономической полити­ки, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

3) возможность при формировании бюджетов определять и учи­тывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта Фе­дерации;

4) развитие межбюджстных отношений на основе учета финан­сового потенциала регионов, а также расчетных принципов и мето­дов формирования бюджетов, согласованных между Российской Федерацией и се субъектами;

5) право в пределах автономных финансовых ресурсов само­стоятельного принятия каждым органом власти на соответствую­щем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

6) контроль целевого расходования средств, выделяемых из фе­дерального бюджета на социально-экономическое развитие регио­нов.

Региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения в системе мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для со­циального развития населения всех регионов Российской Федера­ции и предотвращение возникновения социальной напряженности.

Большая часть вопросов развития образования, здравоохране­ния и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социаль­но-бытового обслуживания населения и ряд других должны решать­ся на уровне органов государственной власти субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления.

Основными элементами социальной политики являются повы­шение уровня минимальных государственных гарантий (мини­мальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий), их регулярная индексация в связи с ростом потребительских цен.

Главными целями региональной политики в области доходов являются: обеспечение максимально благоприятных экономиче­ских, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан; ста­билизация уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения во всех регионах Российской Федерации.

На дальнейшее развитие федерализма существенное воздействие оказывает государственная национальная политика Российской Феде­рации. Она основывается на конституционных принципах и обще­признанных нормах международного права и находит свое выраже­ние в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и позволяет реализовать на практике конституционные принципы федерализма. В особен­ности это касается принципа равноправия всех субъектов Россий­ской Федерации в отношениях с федеральными органами государ­ственной власти, обеспечения равенства всех национальных общ­ностей в каждом субъекте Федерации и в целом в Российской Фе­дерации при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.

Развитие федерализма предполагает учет региональных особен­ностей при проведении финансово-экономических реформ и обу­словливает необходимость межрегионального сотрудничества для обеспечения стабильности в обществе, в том числе в сфере нацио­нальных отношений.

Необходимо повышать исполнительскую дисциплину, обеспе­чивать единство правового пространства России и исполнение фе­дерального законодательства

Одних! из препятствий реализации федерализма остается несо­ответствие законодательной базы ряда субъектов Федерации нор­мам российского законодательства, а также несоблюдение органами местного самоуправления законов, принятых в пределах компетен­ции Российской Федерации. Эти вопросы в настоящее время ак­тивно решаются полномочными представителями Президента Рос­сийской Федерации в федеральных округах.

Кризисная ситуация 90-х гг. обострила существующие противо­речия. Появились попытки фактического «закрытия» регионов, вве- дсиия административного урегулирования цен на предметы первой необходимости, установления своих правил реализации товаров, создания собственных золотовалютных резервов, установления кон­троля над тарифами естественных монополий, проведения собст­венной налоговой политики и др.

Вместе с тем проблемой остается необходимость ограничения возможности федерального центра необоснованно вмешиваться в дела субъектов Федерации, принимать экономические решения, возлагающие на региональные власти обязательства, не обеспечен­ные финансовыми ресурсами.

Фактором, сдерживающим формирование единой исполнитель­ной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного само­управления.

В целях укрепления исполнительной вертикали власти, повы­шения эффективности деятельности федеральных органов государ­ственной власти и совершенствования систсмы контроля исполне­ния решений в Российской Федерации созданы семь федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента РФ.

Полномочный представитель осуществляет следующие основ­ные функции:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

• организует взаимодействие федеральных органов исполни­тельной власти с органами государственной власти субъектов Феде­рации, органами местного самоуправления, политическими пар­тиями, другими общественными и религиозными объединениями;

• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциация­ми экономического взаимодействия субъектов Федерации програм­мы социально-экономического развития территорий в пределах фе­дерального округа;

• организует контроль исполнения федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряже­ний Правительства РФ, реализации федеральных программ в феде­ральном округе;

• согласовывает проекты решений федеральных органов госу­дарственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Федерации, находящегося в пределах этого округа;

• организует по поручению Президента РФ проведение согла­сительных процедур для разрешения разногласий между федераль­ными органами государственной власти и органами государствен­ной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах феде­рального округа;

• вносит Президенту РФ предложения о приостаноалении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федера­ции, находящихся в пределах федерального округа, в случае проти­воречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, меж­дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Полночючный представитель организовывает в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Прези­дента РФ, а также хода реализации федеральных программ, исполь­зования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.

Укрепление федерализма требует решения проблемы местного самоуправления. В частности, наблюдается процесс принятия зако­нов, связанных с передачей органам местного самоуправления ис­полнения ряда государственных полномочий без их правовой увяз­ки с федеральным законодательством и без передачи необходимых финансовых ресурсов.

Совершенствование федеративных отношений должно способ­ствовать укреплению единства государства и повышению э