14.3.2. Финансирование образовательных услуг

Государство заинтересовано в расширенном воспроизводстве со­вокупного и личного интеллектуального потенциала, В этом смысле государство выступает не только гарантом качества образования, но и как заинтересованная сторона — заказчиком и потребителем.

Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что вмешательство государства в этот сектор экономики закономерно. Прежде всего это проявляется в бюджетном финансировании всех отраслей сферы образования, в выработке единых требований и подходов к качеству образовательных услуг, в обеспечении нспре- рывного процесса обновления образования, в аттестации образова­тельных учреждений и образовательных программ и стандартов, в создании единого образовательного пространства, в разработке за­конодательной и нормативно-правовой базы образования, в фор­мировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности и др.

Процессы адаптации сферы образования к условиям рыночной экономики протекают достаточно медленно. Это вызвано недоста­точным государственным финансированием образовательной сфсры и ограниченными источниками частного финансирования.

В 2001 г. бюджетное финансировать образования в реальном выражении составило менее чем 40% уровня 1991 г. Вместе с тем доля расходов на образование в расходах консолидированного бюд­жета несколько увеличилась. При этом часть расходов псрснессна на региональные бюджеты при снижении доли расходов на образо­вание из федерального бюджета. Одновременно возросла доля част­ного финансирования.

За счст вссх источников финансирования в сферу образования направляется примерно 5% ВВП, из них 30% составляют внебюд­жетные средства. Однако эффективность использования этих средств остается низкой.

Дальнейшее развитие систсмы финансирования образования должно быть нацелено на решение следующих основных проблем переходного периода;

1) доступность образования для различных социальных слоев населения;

2) осуществление структурных сдвигов в увязке с требованиями рынка труда;

3) повышение качества образовательных услуг;

4) достижение непрерывности процесса образования;

5) финансирование материально-технической базы образования в целях его модернизации.

Решение этих задач зависит прежде всего от объемов финанси­рования отрасли. Увеличению расходов на образование будут спо­собствовать следующие факторы:

• опережающий рост расходов на образование по сравнению с другими расходами из бюджетов всех уровней бюджетной систсмы;

• привлечение средств населения, в том числе путем предос­тавления налоговых льгот по налогу на доходы на частные инвести­ции в образование;

• привлечение средств предприятий, в том числс с предостав­лением различных налоговых льгот;

• развитие коммерческой деятельности не в ущерб образова­тельной деятельности (продажа собственной продукции, сдача в аренду помещений и др.).

Основная цель реформирования системы финансирования обра­зования — переход к модели персонифицированного бюджетного фи­нансирования, дополненной другими источниками финансирования.

Модель персонифицированного бюджетного финансирования основывается на нормативном подушевом финансировании общего среднего и начального профессионального образования, а также бюджетном финансировании по именным сертификатам среднего и высшего профессионального образования. Поскольку норматив ус­редненный, возникает необходимость в его дифференциации. В нормативе прежде всего должны быть учтены региональные разли­чия в уровне жизни, неоднородность кадрового и научно- технического потенциала учебных заведений профессиональной подготовки, профиль и продолжительность обучения.

Существует текущий и рациональный подушевые нормативы. Те­кущий норматив базируется на среднестатистических данных о затра­тах на обучение по категориям учебных заведений. По существу, он отражает достигнутый уровень финансового обеспечения системы образования с учетом ограниченности имеющихся ресурсов. В на­стоящее время текущий подушевой норматив не включает инвести­ции на развитие образования. Однако он не может быть ниже веди- чины средств, необходимых для простого воспроизводства учебного процесса и системы жизнеобеспечения учебных заведений.

Рациональный норматив отражает передовой уровень системы образования, достигнутый в странах с наиболее развитыми эконо­микой и системой образования.

Строго разграничить экономические и социальные нормы прак­тически невозможно из-за их тесной взаимосвязи. Вместе с тем технико-экономические и социально-экономические нормы разли­чаются. Последние представляют собой установленные государст­венными органами или сложившиеся стандарты жизнедеятельности человека или группы людей в сфере общественного производства. Технико-экономические нормы — это нормы затрат труда, сырья и материалов, топливно-энергетических ресурсов, использования производственных мощностей и др.

Наиболее гибким способом направления финансовых средств на получение высшего образования является образовательный сер­тификат, предполагающий предоставление кредита обучающемуся. Формы кредитования студентов разнообразны: субсидиарный кре­дит, льготный кредит, коммерческий кредит.

Коммерциализация систсмы высшего образования может осу­ществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам через систему арендных отношений на льготной основе.

Еще один важный вопрос — государственные образовательные стандарты. Они состоят из федеральных и региональных компо­нентов.

Федеральный компонент государственного минимального соци­ального стандарта высшего образования — обучение в государст­венных вузах не менее 170 студентов на каждые 10 ООО человек, проживающих в Российской Федерации. Этим показателем опреде­ляются границы контингента обучающихся в государственных шко­лах и вузах на бесплатной основе; он служит инструментом расчета минимального бюджета систсмы образования. Другой составляю­щей этого расчета является минимальная реальная стоимость обу­чения одного учащегося (подушевой норматив финансирования).

В числс минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, выделяются нормативы обеспечения жизнедеятельности учебного заведения: потребления коммунальных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.

В условиях бюджетного федерализма особое значение приобре­тает разграничение полномочий по финансированию отдельных учебных заведений по уровням управления.

В условиях дефицита местных бюджетов из бюджетов субъсктов Российской Федерации должны выделяться трансферты для обес­печения минимального бюджета общего среднего образования. Ес­ли бюджеты субъсктов Российской Федерации дефицитны, то ис­точником трансфертов яалястся федеральный бюджет — Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъсктов РФ.

При финансировании начального и среднего профессионально­го образования из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета профессионального образования также являстся федеральный бюджет.

Что касается государственных вузов, то существует три направ­ления:

1) передача вузов с преимущественной подготовкой специали­стов регионального значения на бюджет субъсктов РФ с обсспсчс- нисм минимального бюджета за счст субвенций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов;

2) приоритетная государственная поддержка ведущих вузов, имеющих сложившиеся научные школы мирового уровня;

3) финансирование всех вузов в объеме минимального бюджета на федеральном уровне.

В то же время разграничение вузов на финансируемые из феде­рального и регионального бюджетов может привести к закрытию ряда вузов в дотационных регионах из-за отсутствия необходимых средств.

Поскольку из федерального бюджета финансируется государст­венный образовательный стандарт, то региональный компонент, ко­торый позволяет учитывать национально-культурные особенности и традиции регионов, авторские программы, должен финансировать­ся из бюджета субъекта РФ.

В рамках совершенствования межбюджетных отношений пред­лагается перейти к системе целевых трансфертов на образование дотационным регионам.

Кроме того, оптимизация ответственности федерального и ре­гионального бюджета по отношению к организациям начального профессионального образования также позволит увеличить их фи­нансирование.

Целесообразно обеспечить разграничение бюджетных расходов на образование в части текущего и инвестиционного финансирова­ния. Текущий образовательный бюджет должен обеспечивать со­блюдение федеральных нормативов бюджетного финансирования сферы образования — минимальных социальных стандартов. Инве­стиционный образов а ты ьный бюджет — бюджет развития — должен способствовать развитию материально-технической базы учебных заведений. Его надо формировать на принципах софинансирова­ния. Эту систему следует дополнить целевыми субсидиями, выде­ляемыми из бюджета образовательным учреждениям на подушевой основе, которые будут иметь определенную социальную направлен­ность: поддержка учащихся из малодоходных групп населения, под­держка территориальной мобильности и др.

В целях обеспечения равенства доступа к образованию необхо­димо обеспечить адресную ди^уференцированную поддержку учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи будет определяться с учетом различий в экономи- чсском положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки являются: адресное предоставление стипендий в разме­ре, покрывающем стоимость обучения и проживания, льгот по оп­лате общежитий, компенсация проезда в учебные заведения в сис­теме профессионального образования; предоставление или гаранти­рование государством образовательных кредитов учащимся из ма­лообеспеченных семей; создание рабочих мест с неполным рабочим днем для учащихся.

При модернизации органов и систсмы управления необходимо предусмотреть выполнение ими своих функций с учетом информа­ции о состоянии качества образования и его модернизации.

Рассмотрим проблемы финансирования отдельных уровней сис­темы образования.

Частью общего обязательного образования должно стать дошколь­ное образование. Для этого необходимо разработать минимальные стандарты к дошкольному воспитанию и образованию.

В организационной структуре систсмы дошкольного образова­ния должны быть выделены два элемента: образовательный процесс и содержание детей. Первый составит сферу государственного фи­нансирования и войдет в федеральные обязательства, выполняемые через бюджеты субъсктов РФ. Второй будет финансироваться госу­дарством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из малодоходных семей.

Стратегия развития общего среднего образования состоит в его обновлении путем: многообразия образовательных учреждений; го­сударственной поддержки инновационных программ; модернизации содержания общего среднего образования; структурной перестрой­ки образования; реорганизации школьной экономики. В области образовательных стандартов необходимо разработать систему госу­дарственных минимальных социальных стандартов и на этой осно­ве ввести государственные образовательные стандарты.

Структурная перестройка системы образования предполагает расширение возможностей и повышение эффективности профильно­го обучения. Это достигается за счст интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования. Для решения этих про­блем требуется сетевая реструктуризация систсмы образования — создание школьных округов, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования. Этим округам должны быть делегированы определенные полномо­чия от регионального и муниципальных органов управления обра­зования, в том числе в области финансирования.

Необходимо четко определить роль и участие муниципального и регионального казначейства в решении проблем финансирования образования. Должно быть налажено конструктивное взаимодейст­вие органов управления образованием и казначейств в обеспечении полного и своевременного выделения финансовых ресурсов на строго целевой и нормативной основе.

Реорганизация школьной экономики предполагает разделение бюджетного финансирования образовательных учреждений на пря­мое финансирование из бюджетов всех уровней и бюджетные сред­ства, поступающие в систему через учащихся. Это означает, что учебные заведения финансируются за счст средств бюджета про­порционально количеству учащихся (подушевое финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образователь­ных услуг в объеме числа часов, установленного на федеральном уровне. Все, что превышает данный объем, является дополнитель­ными образовательными услугами, платными для всех. Для части населения расходы на дополнительные образовательные услуги компенсируются за счст расходов бюджета, направляемых на обра­зование или поддержку социально незащищенных слоев населения. При этом предполагается, что часть учащихся будет оплачивать до­полнительные образовательные услуги, полностью или частично, из собственных средств.

Для реализации указанного подхода необходимо внедрение нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Важным моментом в этом процессе является рефор­мирование мсжбюджстных отношений с переходом от системы трансфертов к целевым субвенциям для дотационных регионов и муниципалитетов, выделяемым через казначейскую систему.

Норматив бюджетного финансирования определяет минимальную стоимость обучения одного обучающегося в год по каждому типу, виду и категории общеобразовательного учреждения. Он является законодательно гарантированной нормой, которая фиксирует ми­нимальный объем финансовых средств, обеспечивающих реализа­цию прав граждан на общее образование на уровне государствен­ных стандартов общего образования.

В ходе реорганизации школьной экономики предполагается расширить финансово-хозяйственную самостоятельность образова­тельных учреждений: получение школами статуса самостоятельного юридического лица; создание единых форм финансового учета и отчетности; создание систсмы школьных округов, объединяющих инфраструктуру ряда образовательных учреждений, и др.

В ближайшие годы предполагается осуществить переход на еди­ный общенациональный экзамен на аттестат зрелости по оконча­нии полной средней школы. По результатам экзамена выпускники получают вкладыш в аттестат с указанием сданных предметов и по­лученных по ним оценок, а также сертификат, дающий право на персоншрицированное бюджетное финансирование обучения в вузе. Сертификата могут иметь различное финансовое обеспечение в зависимости от баллов, полученных на экзамене. Источник их фи­нансирования — средства федерального бюджета. Объемы финан­сирования и число сертификатов каждой категории должно уста­навливаться ежегодно в законе о федеральном бюджете.

Финансовое положение и престиж учебного заведения, получе­ние соответствующих сертификатов и стипендий студентами, зара­ботную плату педагогов надо тесно увязать с качеством образования.

Система профессионашюго образования должны отвечать запро­сам рынка труда. В этой связи необходимо повысить роль работода­телей в обновлении содержания профессионального образования, в оценке его качества.

В настоящее время рынок труда четко дифференцирован по ре­гионам. Поэтому особую роль в управлении процессами взаимодей­ствия работодателей и систсмы профессионального образования играют целевые региональные программы, финансируемые на пари­тетной основе, а также государственный и муниципальный заказ на специалистов определенной профессии.

В целевых региональных программах профессионального образо­вания должны устанавливаться контрольные цифры приема в учреж­дения профессионального образования разного уровня. На основе этих цифр следует формировать государственный и муниципальный заказы, а также определять размеры дополнительного финансирова­ния по сравнению с федеральными нормативами. Важным направ­лением развития софинансирования профессионального образования должно стать создание региональных фондов развития профессиона;1ь- ного образования в качестве внебюджетных социальных фондов.

Особое место в системе профессионального образования зани­мает начальное профессиональное образование. Необходимо разра­ботать и внедрить новые модели финансирования начального про­фессионального образования, основанные на нормативном подходе, создать правовую поддержку для более эффективного управления финансовыми ресурсами учреждениями начального профсссио- нальиого образования. Система финансирования начального про­фессионального образования должна включать:

• введение бюджетных субвенций из бюджетов вышестоящего уровня;

• введение прямых и косвенных льгот предпринимателям, ин­вестирующим средства или предоставляющим мссга для практики учреждениям начального профессионального образования;

• освобождение от налогов всех доходов, получаемых от реали­зации продукции, произведенной в ходе учебно-производствен ной деятельности, и реинвестируемых в образовательное учреждение.

Реформа среднего профессионального образования в области финансирования основана на сохранении приоритетного государст­венного участия. Для оптимизации распределения бюджетного фи­нансирования целесообразно сосредоточение учебных заведений в ведении Министерства образования Российской Федерации.

Отсутствие средств на подготовку кадров у большинства предпри­ятий привели к тому, что финансирование подготовки специалистов среднего звена за счет средств работодателей в краткосрочной пер­спективе останется несущественным. В дальнейшем по мере укрепле­ния связей системы среднего профессионального образования с реаль­ным сектором экономики доля финансирования подготовки специа­листов за счет средств юридических лиц будет увеличиваться. Кроме того, определенную долю в источниках финансирования среднего профессионального образования займут средства населения, а также доходы от собственной производственной деятельности вузов.

Таким образом, модернизация системы среднего профессио­нального образования строится на основе развития многоканально­го финансирования.

Повышению качества профессионального образования способ­ствует создание университетских комплексов. На базе таких ком­плексов предполагается: создавать региональные информационные сети различного назначения, развивать новые образовательные тех­нологии, совершенствовать образовательный процесс за счст адрес­ной подготовки кадров, повышения эффективности использования учебно-лабораторной, научной и производственной базы, создания и использования современных сетевых технологий обучения.

Усиливаются позиции открытого образования как средства меж­дународного общения с использованием дистанционного обучения, в основе которого также лежат технологии глобальной информаци­онной сети.

Для повышения эффективности образования необходима инте­грация академической, вузовской и отраслевой науки с консолида­цией всех финансовых ресурсов.

В процессе финансирования образования особое место занима­ет развитие системы оплаты труда преподавателей и педагогов. Для повышения социального статуса работников образования и созда­ния стимулов профессионального роста необходимо многократное повышение заработной платы, стимулирующих доплат и надбавок.

Реформирование системы финансирования образования позво­лит повысить роль науки в решении важнейших экономических, политических и социальных задач, обеспечить прорыв в ведущих направлениях науки и технологии.