Метод стоимость — эффективность и система ППВ
Как пишет один из авторов этой системы Ч.
Хнтч,10 до введения системы І7ПБ в Министерстве обороны США существовала фактическая децентрализация в принятии решений. Бюджет делили между министерств вами армии, флота и авиации, исходя прежде всего «из базы», т. е. с учетом предыдущих расходов. Ассигнования на новые разработки обосновывались их преимуществами перед старыми («самое лучшее для наших парней»). Фактически в разных ведомствах велись параллельные разработки. Отсутствовал сопоставительный анализ расходов в рамках разных ведомств. Эксперты, обосновывающие необходимость расходов и знающие детали предложений, имели более сильные позиции, чем руководители, распределяющие средства.Итак, согласно мнению Хитча, объективно существовала потребность в централизации при принятии решений, потребность в усилении роли стратегических оценок альтернатив по сравнению с техническими оценками экспертов.
Система ІІПБ пспользовала общую схему системного подхода. Она обязала руководителей ведомств четко определить стратегические цели деятельности ведомства, разработать альтернативные пути достижения этих целей, сравнить их на оспове критериев эффективности и стоимости, согласовать свой выбор с бюджетными ограничениями и представить результат в традиционной форме финансового плана. Система ГІГІБ включала в себя три основных элемента 15:
программные меморандумы, содержащие все обоснования принимаемых стратегических решений (программные вопросы, альтернативы и обоснования выбора);
специальные аналитические исследования, основанные на методе стоимость — эффективность и содержащие описания используемых моделей и расчетов;
программные и финансовые планы, представляю-щие собой план расходов на ближайшие 4 года (с оценкой последствий на 7 лет)—облачение программ в требуемую форму представления бюджета.
Одной из основных целей системы ІІГІБ было увеличение централизации в принятии решений.
Этой цели были подчинены все три элемента системы. От руководителей ведомств требовалось обоснование решений на сопоставимой основе: они должны были указать связь предлагаемых решений с общими стратегическими долями, привести примеры альтернативных возможностей. Общее руководство получило в свои руки средство эффективного контроля, централизация возросла. Хитч пи- сал: «Сейчас министр обороны располагает необходимыми средствами для тою, чтобы взять на себя инициативу в планировании и управлении всеми усилиями в области обороны на действительно единой основе»10.В качестве средства достижения централизации использовались аналитические методы сравнения альтернатив. Метод стоимость — эффективность был стержнем системы. В руководстве по ее применению указано: «Программная структура должна группировать деятельность ведомства таким образом, чтобы обеспечить сравнение стоимости и эффективности альтернативных подходов к достижению целей ведомства». И далее: «Программные меморандумы также показывают, почему были выбраны определенные курсы действий, путем формули-ровки целей ведомства в измеримой форме (курсив мой.— О. Л.) и сравнения альтернативных программ с точки зрения их затрат, источников финансирования, а также их общей выгодности и выгодности для отдельных групп»15.
В рамках ППБ метод стоимость — эффективность использовался для решения двух типов задач: военно-технических (примеры которых приводились ранее) и стратегических, охватывающих общие цели ведомства. Если для первых его адекватность не вызывает сомнений, то вторые представляют собой типичные слабоструктуризо- ванные проблемы сложного выбора.
Опыт введения системы ППБ в Министерстве обороны США был определен как успешный. Через несколько лет эта система привлекла внимание президента США и конгресса. Парадоксально, но факт: несмотря на провал войны во Вьетнаме, методы разработки военной стратегии и принятия решений в 1967 г. были введены президентом JI. Джонсоном во всех гражданских ведомствах США.
Это был зенит системы 11ПБ. Разрабатывались программы борьбы с бедностью, программы здравоохранения и образования, программы решения городских проблем. В 1969 г., выступая в экономическом комитете конгресса США, сенатор У.-Проксмайер говорил: «Система ІІГІБ является самым фундаментальным и логическим средством планирования, которое существует: она обеспечивает количественную оценку экономической выгоды и экономической стоимости альтернативных программ в настоящем и будущем»14,Протяло еще три года, и фаифары стихли. Стали писать о контроле над выполнением распоряжений, об управлении по целям и т. д. Еще через пару лет появились статьи и книги с ожесточенной критикой системы ІІПБ5'16. Какие же обвинения выдвигают противники системы ППБ? Их доводы можно разбить на несколько групп.
J Та первом месте по количеству и резкости обвинений стоят по сути дела методологические дефекты метода стоимость — эффективность. Этот метод так тесно связан с системой ППБ, что в глазах многих критиков они неразделимы. Критика обращена на использование количественных индикаторов, искажающих смысл решаемых социальных проблем, на использование количественных моделей.
Вторая группа обвинений связана с неспособностью решения в рамках системы HUB стратегических проблем (эти обвинения также частично обусловлены методологическими дефектами метода стоимость — эффективность). Система ППБ была плохо приспособлена для учета важных качественных факторов. В связи с этим II. Гус пишет об обмане населения с помощью системы ППБ, создающей иллюзию, что военные конфликты могут быть решены военно-техническими средствами без учета политических. Она цитирует высказывание Р. Макпамары в 1962 г.: «Все количественные меры, которыми мы располагаем, указывают, что мы выигрываем войну» (во Вьетнаме.—О. Л.)5. Как справедливо отмечает Д. Шуман, эти количественные меры никакие отражают желание людой сражаться и отдавать свою жизнь 1б.
Третья группа обвинений связана с неудачными оценками тех или иных систем оружия или альтернативных вариантоз действий5.
Какие же чисто методологические выводы можно сделать при рассмотрении успехов и неудач системы П1ІБ?
Во-первых, каждый метод сравнения альтернатив не универсален н имеет свою область применения.
Метод стоимость — эффективность в его известном варианте плохо приспособлен для решения проблем стратегического выбора с разнородными критериямрі; он просто не пригоден для решения типичных слабоструктуризованных проблем в социальных системах (образования, здравоохранения, защиты окружающей среды и т. д.).Ёо-вторых, системный анализ в целом п метод стоимость— эффективность в частности являются лишь вспомогательным средством решения сложных организационных проблем в административном аппарате (в рассматривающемся примере — проблемы централизации).
В-третьих, метод сравнения альтернатив влияет на общую схему системного подхода, определяя содержание ее отдельных этапов. В итоге появляется единое целое. В связи с этим от метода оценки альтернатив очень сильно зависят общие успехи и неудачи аналитического подхода к выбору альтернатив.