1.2. Государственное управление собственностью

Управление - элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей13. Социальное управление - воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. Различают стихийное управление, воздействие которого на систему - результат перекрещивания различных сил, массы случайных единичных актов, и сознательное управление, осуществляемое общественными институтами и организациями.

Управление подразделяется на виды по различным основаниям в зависимости от объектов и субъектов управления. Объектом и субъектом управления может выступать государство. Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей политической волей, авторитетом власти и другими методами.

Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция; права, закрепляющего систему санкционированных норм; особой структуры органов и учреждений, осуществляющих властные функции, то есть системы управления.14 Посредством формирования законов, государство устанавливает типовые правила и нормы поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной степени связаны с управлением и реализуются через него.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, так как опирается на государственную власть, подкрепляется и обеспечивается сю, по сути является силовым давлением и ведет к тому, что цели и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты.

° Кошкин В.И. Управление государственной собственностью.- M.: Экономика, 2002. - 664 с. м Виссарионов Л. Государственный сектор: границы, контроль, управление // Экономист. - 2003. - № 6. - С. 3.

людей и на людей. Здесь источник многих проблем. Люди с разным сознанием действуют в иерархии государственных органов и должностей. Одни и те же решения они интерпретируют различно, исходя из собственного понимания. Также они относятся к управляемым объектам и условиям их функционирования. Люди, занятые в управляемых объектах, также руководствуются своим сознанием, которое может весьма отличаться от того, в соответствии с которым принимались те или иные управленческие действия. В результате государственное управление складывается из множества разнокачественных элементов сознания, как самих управленцев, так и тех, которые принимают управленческое воздействие. Отсюда неопределенность, вероятность как в содержании управленческих решений, так и в надежности реализации. Поэтому зачастую субъективные элементы людей: интересы, цели, идеалы, ценности, воля, мотивы и другое играют решающую роль в управлении, определяют его содержание, форму, результативность. Но не только конкретный человек преломляет управленческое воздействие, но и коллективы в которых он функционирует, а также общество в целом с его нормой и идеологией поведения.

Несмотря на широкое распространение термина государственное управление, единого понятия в научной литературе не существует. Наиболее распространены следующие:

практическое, организационное и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу ;

организационная исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляющаяся на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном практическом выполнении функций государства ;

деятельность государственного исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля этих актов и актов органов законодательной власти .

Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства.

производством органически сочетаются воспроизводство, инновации, социальное обслуживание и другие функции.

Изложенные выше формулировки государственного управления отражают его сущность, но государственное управление различается в зависимости от объектов применения, специфики решаемых задач и ряда других факторов. Поэтому целесообразно провести его классификацию, так как комплекс управленческих мероприятий различен в зависимости от вида управления. Классификация видов государственного управления представлена в таблице 1.6.

Таблица 1.6.

Виды государственного управления Признак классификации Вид государственного управления Комментарий I. По характеру взаимоотноше-ний 1. Координационное (демократическое) управление

Субординарнос управление Реализуется в форме федерации или конфедерации.

Характеризуется жестким административным воздействием вышестоящих органов на нижестоящие. II. По хараетеру

использования

форм

собственности 1. Федеральное управление

Региональное управление

Муниципальное управление Управление федеральной собственностью.

Управление

собственностью субъектов Федерации.

Управление

муниципальной

собственностью. III. По

воздействию на

управляемый

объект 1. Отраслевое управление

Территориальное управление Вертикаль отраслевой соподчиненности от центра до предприятия.

Управление на уровне региона IV. По способу учета интересов объектов управления 1. Административное управление Осуществляется посредством административных методов.

2. Экономическое управление Воздействует на объекты управления косвенно, через финансовую» денежную, кредитную политики. V.

Тактическое управление

Оперативное управление Задает цели долгосрочной ориентации.

Выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок.

Ставит конкретные задачи исходя из сложившейся ситуации. Государственное регулирование экономикой является важнейшей функцией государственного управления. И в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего хараетера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. Его общими задачами являются обеспечение устойчивого экономического роста, нормальной занятости, совершенствование хозяйственной деятельности, стабильность цен и денежного обращения, стимулирование НИОКР, внешнеэкономических отношений. Общая координация экономического процесса и стимулирование развития экономики в соответствии с выбранными ориентирами. Особое значение здесь приобретает разработка долгосрочной экономической стратегии, которая реализуется в формах структурной, природоохранной, энергетической, научно-технической, инновационной и иных видах хозяйственной политики.

Конкретные направления, формы, масштабы государственного регулирования определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в конкретный период. Основными инструментами государственного регулирования являются налоги, бюджет, государственная собственность.

В экономической теории принято различать две основные теории о роли государства в экономике - эксплуататорскую и договорную (контрактную). Различие их заключается во взглядах на право собственности на имущество, которое современная юридическая и экономическая литература в самом общем виде определяет как действующую в обществе систему ограничений

на доступ к материальным и нематериальным ресурсам.

Однако, в научной литературе не доминирует ни одна из теорий, так как разнообразие жизни предоставляет аргументы в пользу обеих теорий. В связи с этим в последние десятилетия возникла синтетическая экономическая теория государства, объединяющая оба подхода.

которой является Д.Норт. Государство понимается им как организация, продающая услуги по обороне и защите правопорядка в обмен на налоги, позитивная черта которого - централизованное производство этих услуг, что предполагает экономию на масштабах, а индивидуальная защита прав собственности формировала бы более значительные издержки. Но в то же время, государству присуще поведение монополиста в части установления цен на свои услуги для различных групп потребителей. То есть оно устанавливает для каждой определенной группы налогоплательщиков свои права собственности, при которых максимизируются налоговые поступления. Однако данная государственная монополия имеет свои ограничения: чрезмерное налоговое бремя вызовет уход экономики в теневую сферу. При этих условиях основной целыо государства, как всякой организации, производящей товары и услуги, становится формирование структуры прав собственности максимизирующей его доходы не только за счет принуждения, но и добровольных платежей населения.

Международная политическая конкуренция заставляет работать собственность на экономический потенциал. Соотношение политических сил подвержено отраслевой и территориальной перестройке, связанной с развитием экономики. Тем самым, определяется колебательный характер прав собственности, устанавливаемых государством: вслед за системой, ориентированной на извлечение ренты, приходит система максимизирующая экономическую эффективность и наоборот.

Подводя итог сказанному, делаем вывод, что в любом случае государство выступает в качестве гаранта и защитника прав собственности, национальной безопасности и законности. Эти функции непосредственного влияния на экономические результаты не оказывают, но без них функционирование рыночной экономики, как показывает современный опыт экономического развития, практически невозможно. Рынок предполагает наличие четко определенных прав собственности, системы законов и правил, обеспечивающих передачу этих прав.

Понятие «общественное благо» используется для обозначения особого типа товаров и услуг, обладающих следующими специфическими особенностями:

общедоступность - доступ к таким благам невозможно запретить для всех желающих;

неконфликтность - потребление благ одним индивидом отнюдь не мешает потреблять их другим, то есть потребители не конкурируют между собой за их использование;

неделимость - выполняют свои функции, как единое целое.

К общественным благам можно отнести инфраструктуру, фундаментальную науку, образование и т.д. По своим характеристикам общественные блага отличаются от частной собственности. Какова же роль

государства в их производстве? Дело в томэ что частный капитан игнорирует их, создавая угрозу недопроизводства в связи с тем, что не имеет эксклюзивного права доступа к результатам. Так как ограничить доступ к ним всех желающих либо невозможно, либо платежеспособный спрос на них будет низким и не покрывающим все издержки и не обеспечивающим нормальную прибыль. При этом, как правило, производство общественных благ дорогостоящее и надеяться на альтруизм граждан не следует.

Собственно, если по своим характеристикам производство общественных благ выгодно многим, почему им сложно объединить свои усилия для его производства? Это объясняется «эффектом безбилетника».22 Суть которого в том, что, в конечном итоге, к результатам деятельности будет обеспечен равный доступ для всех участников, но вклад каждого будет различным (разные производительность труда, квалификация и т.д.) и оценить его сложно, что предопределяет у многих иждивенческую мотивацию. Таким образом, можно констатировать, что рынок не имеет побудительных механизмов при производстве общественных благ, так как рыночные стимулы эффективного использования общественных ресурсов диктуют производителям отказ от их применения в такого рода производствах. Здесь свою роль играет государство, формируя общественный сектор за счет собираемых налогов. Невозможность обеспечения общественными благами через рыночный механизм делает государство практически монопольным их производителем.

Следует отметить, что не существование общественных благ порождает возникновение государства, а специфические черты последнего делают возможным их производство. При этом для обеспечения общественных благ не обязательно создавать государственные предприятия. Могут быть использованы другие механизмы, например, компенсация частным предприятиям издержек. Здесь государство выступает в роли хозяйствующего субъекта управляющего эффективным использованием общественных ресурсов.

Анализируя сказанное, видим, что объективная необходимость заставляет государство производить общественные блага, поддерживать законность и порядок, что уменьшает уровень неопределенности в принятии управленческих решений. Производство общественных благ обуславливает необходимость государственного вмешательства в экономику.

Отцом теории государственной экономической политики принято называть Дж. М. Ксйнса. Системно применять его идеи на практике впервые попытался Президент США Ф.Д.Рузвельт в период кризиса 30-х годов и назвавший введенную им систему государственного регулирования новым курсом. Дж.М.Кейнс на примере Великой депрессии, обратил внимание, что саморегулирующийся рынок может привести не к самым

оптимальным результатам. Развитие экономики по закону спроса и предложения, соответственно, предполагает периоды перепроизводства и дефицита товара, что негативно сказывается в первом случае на продавцах, во втором - на покупателях. Это в любом случае приводит к недоиспользованию общественных ресурсов (в первом случае замороженные оборотные средства, во втором - недополученная прибыль), а соответственно, к снижению потенциально возможного экономического роста. Спрос также часто бывает отложенным, что вызывает несоответствие между решениями домашних хозяйств о сбережениях и потребностью фирм в инвестициях, создавая тем самым состояния, при которых экономика функционирует на уровне ниже возможного. Дж.М.КсЙнс показал, что денежно-кредитная политика государства способна стабилизировать денежное обращение, уровень цен и валютного курса. Именно целенаправленная политика центрального банка рассматривалась им как основное средство для выхода из порочного круга затяжной депрессии. Так с началом нового экономического курса Ф.Д.Рузвельта Центральный банк из расчетного центра и хранителя золотого запаса превратился в институт, формирующий экономическую среду государства. Государственный бюджет и государственный долг стали мощным инструментом воздействия на совокупный спрос и экономический цикл. В последствии бюджетные и денежные рычаги стали механизмом предотвращения Великих депрессий и кризисов.

В рыночной экономике возможно долгосрочное равновесие при недостаточной занятости. Дж.М.КсЙнс описал данный парадокс в 1936 г. под впечатлением Великой депрессии. Он исследовал равновесие на рынках товаров, услуг, денег и труда в условиях, когда десятки миллионов ищущих работу не могли ее найти. Отсюда Дж.М.КсЙнс сделал вывод о необходимости государственных мер по обеспечению занятости. Критики подвергли сомнению его выводы на том основании, что одной из предпосылок сокращения безработицы является рост цен и, следовательно, заработной платы. Однако, позднее было доказано, что и при эластичных ценах и заработках возможна длительная и устойчивая безработица. Кроме того, нарушенное общехозяйственное равновесие может быть усугублено кумулятивными процессами. Классическая теория рынка утверждает, что после любого нарушения равновесия начинают действовать механизмы приспособления к новым условиям, в результате чего, устанавливается новое равновесие. Однако, в действительности в процессе приспособления могут устанавливаться такие соотношения между ценами и количеством производимых товаров и услуг, что возникает воспроизводство кризиса. То есть, если в связи с неожиданно сократившимся спросом (например, решением домашних хозяйств о накоплении денежных средств на последующую дорогостоящую покупку) предприятия начнут меньше производить, введут неполный рабочий день, либо сократят занятых, то снизятся доходы и платежеспособный спрос населения. Соответственно, предприятия будут вынуждены приспосабливаться к новому сокращенному

спросу и еще более экономить на рабочей силе, что в свою очередь сократит спрос. По ни одно государство не может позволить себе разрешать проблему воспроизводства кризиса, ожидая стихийного восстановления рыночного равновесия. Угроза социального взрыва и гибели существующего строя, неоднократно подтвержденная историей XX в., слишком реальны и вынуждают государство принимать адекватные меры.

Концентрация производства* услуг, капитала и населения выгодны с частнохозяйственной точки зрения, но для народного хозяйства в целом не всегда целесообразны. Разрешение или смягчение этого противоречия без государственного регулирования практически невозможно. Как правило, в развитых рыночных странах территориальные диспропорции, государство выравнивает через создание в депрессивных регионах усиленного государственного сектора. В отношении слаборазвитых отраслей проводится политика протекционизма, тем самым, выравнивая инвестиционную привлекательность. Например, США дотирует сельское хозяйство на сумму не выращенного урожая.

Хозяйственный рост, связанный с научно-техническим прогрессом вызывает изменения в отраслевой структуре - происходит отмирание старых и возникновение новых отраслей. Рыночный механизм способствует этим изменениям. Однако их осуществление может затянуться и надолго нарушить равновесие, что вызовет серьезные проблемы с занятостью и платежным балансом. В таких ситуациях государство способствует ускоренному развитию отраслей. Примером этому служит роль государства США по созданию рынка информационных и коммерческих услуг в компьютерной сети Интернет.

Свою несостоятельность рынок обнаруживает также в капиталоемких производствах, эффект в которых существенно пролонгирован во времени. Нельзя однозначно утверждать, что вышеперечисленные «слабости» рынка не могут быть им самим разрешены. Но данное возможно лишь в существенном временном периоде, это в любом случае означает недоиспользованный экономический рост и, следовательно, ухудшение качества жизни. В условиях глобализации мирового рынка, международной конкуренции это может привести к угрозе потери экономического суверенитета, социальному взрыву.

В свою очередь абсолютизировать роль государственного регулирования также не следует. С институциональной точки зрения наиболее серьезной причиной, подрывающей эффективность государственного предпринимательства, является, по нашему мнению, бюрократизация управленческой структуры государственного сектора в целом и механизма принятия решений в государственных фирмах в частности.

Прежде всего, бросается в глаза чрезмерная раздутость штатов менеджеров высшего и среднего звена, осуществляющих основные операции по управлению государственным сектором. Это объясняется не только мно-

гостуиснчатой структурой бюрократического аппарата, но зачастую отсутствием сколько-нибудь экономически обоснованных финансовых ограничений, которые могли бы мешать использовать государственный бюджет в качестве бездонной кормушки. По некоторым свидетельствам, встречающимся в западных источниках, численность управленческого персонала государственных предприятий в среднем, как правило, вдвое - втрое превышает количество руководящих должностей в сравниваемой по объему продаж частной фирмой той же отрасли. Это ведет к излишнему дублированию управленческих функций, усиливает запутанность и неразбериху в административной системе и, в конечном счете, порождает безответственность.

Другим элементом громоздкой бюрократической модели управления, принятой в государственных компаниях, является необходимость постоянных согласовании принимаемых даже по самому незначительному хозяйственному вопросу решений. Волна согласований, начинаясь у самого подножия бюрократической иерархической пирамиды, поднимается по вертикали и доходит, вплоть до высших этажей законодательной власти, после чего заверенное на высоком уровне решение вновь поэтапно спускается к непосредственному исполнителю. Столь длительная процедура принятия решений, связанная с движением согласуемых документов по многочисленным инстанциям, резко снижает экономическую мобильность государственного управления. Нередки случаи коррупции.

Учитывая изложенное, определяем, что максимизация от управления достигается через совокупность регулирования экономики государственными и рыночными методами25 (рис. 1.1.).

Рыночное регулирование

Зона наибольшего благоприятствования в реализации общественных ресурсов

J Государственное регулирование

Рис. 1.1. Совокупность регулирования государственными и

рыночными методами

Соответственно, государство создает рынки там, где они не существовали, либо недостаточно развиты. Во-вторых, оно дополняет или

35 Виссарионов А. Государствен мы й сектор: границы, контроль, управление /f Экономист. -2003. - Jfe 6. - С. 3.

корректирует рыночный механизм, который может давать сбои. В третьих, - облегает передачу рыночных сигналов и способствует координации действий рыночных субъектов. Рынок не способен учитывать интересы общества в целом и интересы будущих поколений, он побуждает только индивидуалистические наклонности.