1.1. Сущность государственной собственности
Разнообразие субъектов собственности является основой многообразия форм собственности. К первичным фундаментальным характеристикам субъектов собственности относятся три основные черты.
Первая - собственность определяет и фиксирует исключительную принадлежность ему объектов присвоения. Она дает субъекту действительную хозяйственную суверенность, экономическую свободу, возможность действовать по своему усмотрению и выбору. Субъект может реализовывать свои права и получать доход от собственности. Вторая - собственность является источником постоянного интереса к использованию средств производства, т.е. интереса к высокопроизводительному труду. Третья - собственность порождает интерес не только к активному использованию средств производства, но и ответственность за их существование, за их функционирование.Согласно данным Госкомстата России, собственность делится на государственную, муниципальную, частную, смешанную и собственность обществен 11 ы х орган изаций1.
Государственная собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов.
Государственное хозяйствование - феномен не менее экономический, чем рынок, конкуренция, капитал и т.п. Его основой является государственная собственность, именно через нее реализуется государственный публичный интерес. И в этом ее главное «родовое» свойство и консолидирующая роль".
Наличие в определенных пропорциях государственной собственности необходимо для нормального развития и функционирования государства в целом. Она выполняет ряд важнейших для экономики функций. Отмстим основные:
- государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это становится возможным потому, что государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры;
1 Российский статистический ежегодник: (Стат.
сб.) / Госкомстат России. - М.. 2003. 3 Балацкий Е.. Кокышсв В. Роль государственного ссктора в национальной экономике: общемировые тенденции //Обшсство и экономика. - 2003. - № 7-8.она позволяет государству быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, является гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права;
государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств, сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не иод силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т.п.);
государственная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ, национальную безопасность;
она позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из них путем снижения налогообложения и использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высших технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т.д.
Из выше перечисленных функций, которые выполняет государственная собственность, становится понятным, что ее наличие необходимо на любом этапе развитая рыночных отношений.
Частная собственность преследует сугубо экономические интересы. Здесь главенствует закон экономии времени. Государство с помощью различных экономических приемов пополняет свой бюджет и реализует социальные программы. Но ощущается это с временным лагом, а значит, и социальная направленность снимается с некоторым опозданием. Искусство управления - нахождение баланса (компромисса) между экономическим и социальным, в том числе и путем изменения соотношения государственного и частного секторов. Либерализация и демократизация экономической жизни - постоянно меняющиеся вектора правительственной политики.
Государственная собственность составляет неотъемлемую часть госсектора.
В частности, госсектор включает не только отношения собственности, возникающие по поводу владения, использования и распоряжения имуществом государственных унитарных предприятий, но и отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательного права, а не права собственности. Поэтому, рассматривая госсектор, будем иметь в виду не только 100% государственные предприятия, но и хозяйственные общества с меньшим участием в них государства.Государственная собственность занимает важное место в социально- экономической жизни стран с рыночной экономикой. Особенно значимы се позиции в странах Западной Европы (табл. 1.1.).
Таблица 1.1.
Соотношение государственной и частной собственности в развитых капиталистических странах в середине 80-х гг. Отрасли Велико-британия Италия Канада США Фран-ция ФРГ Япония Сумма рангов Электроэнергетика 5 4 5 2 5 4 1 26 Газовая 5 5 I 1 5 3 1 21 Нефтяная 1 - 1 1 - 2 - 5 Угольная 5 - 1 1 5 3 1 16 Сталелитейная 4 4 I 1 4 1 1 16 Кораблестроение 5 4 I 1 1 2 1 15 Автомобилестроение 3 2 1 1 3 2 1 13 Железнодорожный транспорт 5 5 4 2 5 5 4 30 Воздушный 4 5 4 1 4 1 2 21 транспорт Телекоммуникация 1 5 2 1 5 5 3 22 Почта 5 5 5 5 5 5 5 35 Всего: 43 39 26 17 42 33 20 220 Примечание. Принятые обозначения: 1 ранг - госсобственность отсутствует; 2 - г-оссобстиенносгь составляет 25%; 3 - 50%; 4 - 75%; 5 - 100%; прочерк - объем производства незначигелен.
Анализ имеющихся данных позволяет сделать вывод, что в странах с сильными демократическими традициями, рабочим движением (Великобритания, Франция, Италия) наиболее представлена государственная собственность- Несколько уступает им Германия. Здесь сыграл роль фактор поражения во второй мировой войне. Реанимация экономики шла в значительной степени благодаря притоку частного капитала, прежде всего американского, что усилило позиции частного бизнеса. По этой же причине задержалось формирование государственного сектора в Японии.
К тому же она вступила на путь капиталистического развития значительно позже европейских стран. Наименьший показатель имеют США, наиболее «молодая» страна среди развитых капиталистических государств. Возраст страны, история ее развития, национальныетрадиции являются ключевыми факторами, определившими соотношения государственного и частного бизнесов.
Интересен анализ этих соотношений по отраслям экономики. Наиболее представлен государственный сектор в инфраструктурных отраслях (железнодорожный, воздушный транспорт, почта, телекоммуникации, элеюроэнергстика). И это естественно, учитывая функциональную направленность таких жизненно важных отраслей и их высокую капиталоемкость. Государственная собственность сегодня является важнейшим элементом регулирования, с помощью которого решаются макроэкономические проблемы, обеспечиваются приемлемые условия воспроизводства всего общественного капитала. Госпредпринимательство всегда было сориентировано на ослабление социальной напряженности. В кризисных фазах экономического цикла госпредприятия играли для «больной» экономики роль своеобразного компресса, снимающего избыточное давление резервной армии труда на рынке рабочей силы .
В то же время приоритет социально-экономических целей над чисто коммерческими приводит к тому, что создание рабочих мест в госсекторе нередко происходит без учета того, как это может отразиться на микроэкономических результатах деятельности предприятия. В итоге трудовые издержки на единицу продукции на многих государственных предприятиях оказываются заметно выше, чем в равных по масштабам частных корпорациях тех же отраслей. Падение темпов экономического развития, снижение конкурентоспособности продукции на внешнем рынке, как правило, смещает политический вектор в сторону либерализации экономики, стимулирования частного сектора (тетчеризм, рейгономика и др.). Последние годы на этом пути стоит Франция, где уровень социализации хозяйства - один из самых высоких в странах с рыночной экономикой.
Это очень хорошо демонстрирует опыт Великобритании, где в 30-х гг.
в условиях глубокого экономического кризиса и активизации демократических сил началось движение к государственной собственности. Последующие десятилетие показали невозможность создания эффективного производства в рамках госсектора. Правительственная регламентация деятельности государственных компаний в ряде случаев вступала в противоречие с их финансовыми интересами. Так, в рамках антиинфляционной политики неоднократно замораживались цены на продукцию госпредприятий. Это ограничивало их воспроизводственные возможности, в то время как бюджетные дотации преследовали политические и социально-экономические цели. Госпредприятиям предписывалось поддерживать занятость, что вело к раздуванию штатов. Работая в коммерческих условиях, они, тем не менее, постоянно ощущали ограничения по смене своего профиля, диверсификации производства.Что касается форм государственного регулирования посредством владения определенным пакетом акций корпораций, то здесь многое зависит от традиций, структуры хозяйства, уровней социально-экономического развития. Например, в Италии владение контрольными пакетами акций значительного числа предприятий обусловлено стремлением не допустить их скупки иностранными и транснациональными корпорациями. Но в дела этих акционерных обществ государство почти не вмешивается.
В Японии и США госсектор невелик. В отличие от стран Западной Европы он затрагивает отрасли инфраструктуры. Американский исследователь Пол А.Сэмуэльсон, слегка утрируя, называет Японию страной «государственной политики без государственной собственности». Здесь собственности предпочитают регулирование, так как оно дает возможность действовать более гибко, не компрометируя государственную власть. «Это не значит, что японское государство слабо, напротив, именно сильное государство может менять поведение частных действующих лиц, тогда как слабое находится под давлением групповых интересов» .
Вместе с тем, в современных условиях грань между государственным и частным секторами часто размыта.
Как говорит о своей фирме президент «Сони» А. Морита: «Если говорить откровенно, то нравиться нам это или ист, правительство фактически является совладельцем нашей фирмы, хотя ему не принадлежит ни одна акция «Сони», и оно никогда не идет на риск. Японское правительство забирает более 50 % наших прибылей, и это в определенном смысле приравнивает его к партнеру, владеющему контрольным пакетом акций»6. Следовательно, контроль государства над смешанными (государственно-частными) по капиталу и управлению корпорациями не всегда определяется его долей в уставном капитале.С другой стороны, ранее существовавшее классическое разделение собственности на «частное» и «государственное» в части управления базировалось, в том числс, и на принципиальной неполноте информации о деятельности частных предприятий по сравнению с государственными. В условиях современной информационной эры подобные различия практически отсутствуют. Сегодня прогресс компьютерной и информационной технологий привел к тому, что в США говорят о тотальном финансовом учете, когда любое перемещение средств фиксируется и отражается в базах данных. При этом органы государственного контроля получают возможность быстро получить любой «срез» этой информации, любую сводную информацию за любой отрезок времени7.
Анализ литературы показывает неоднозначность мнений и выводов относительно вопроса роли, важности и необходимости существования
государственной собственности. Тот же вывод напрашивается и относительно вопроса эффективности госсобственности.
Проблема экономической эффективности государственного сектора является ключевой в его существовании. В сознании большинства людей, в том числе и экономистов, глубоко укоренилось мнение, что государственный собственность принципиально неэффективна, а потому его размеры надо минимизировать, отдавая предпочтение более продуктивному частному сеюгору. Данный тезис послужил одним из весомых аргументов в пользу масштабной приватизации в России. Однако, так ли это на самом деле?
К настоящему моменту стали уже хрестоматийными примеры экономических «провалов» госсектора. И все же тезис о низкой эффективности предприятий госсобственности должен быть поставлен под сомнение или, по крайней мере, уточнен. В научной литературе до сих пор отсутствует системный анализ эффективности функционирования государственного и негосударственного секторов, зато много доводов, что частная собственность эффективна, а государственная - нет. За счет отдельных, нерепрезентативных фактов сформировалось мнение об экономической бесперспективности госсектора.
Е. Балацкий, взяв такие показатели, как производительность труда и инвестиционная активность, показал на примере стран ЕЭС, что госсектор может быть эффективен.8
С макроэкономической точки зрения труд является одним из самых главных факторов производства, и учет эффективности его использования является основополагающим. Для более четкого показа места госсектора в национальной экономике использован показатель относительного преимущества госсектора, который представляет собой процентное соотношение, на которое производительность труда госсектора превышает (или, наоборот, ниже) аналогичный показатель негосударственного сектора (табл. 1.2.).
В основе подобного подхода лежит представление, что при более высокой производительности труда в госсекторе вовлечение в него дополнительной массы рабочей силы влечет больший прирост ВВП, чем в негосударственный сектор. Тем самым более производительный сектор экономики стимулирует более активный экономический рост.
Таблица 1.2.
Относительная производительность труда секторов экономики
в странах ЕЭС Относительная производительность: 1973 г. 1979 г. 1982 г. 1985 г. 1988 г. в государственном секторе, % 132,5 110,9 110,2 116,5 113,2 f Балацкий Е.. Кокышсв В. Роль государственного сеастора в национальной экономике: общемировые тенденции //Общество и экономика. - 2003. - К» 7-8.
IS
в негосударственном секторе, % 97,1 98,5 98,5 97,9 98,4 Относительное
преимущество госсектора, % 36,6 12,6 11,8 19,1 15,0 Другим важнейшим макрофактором является основной капитал. Однако, оценка эффективности использования основного капитала не всегда бывает успешной. Это связано с тонкостями учета всей его массы в экономике. Так как это можно сделать только в неких сопоставимых ценах и с учетом фактического уровня загрузки производственного оборудования, то объективная оценка производительности основного капитала в ряде случаев оказывается либо просто невозможной, либо предполагает трудоемкую работу с неизбежными вычислительными погрешностями. Поэтому использован другой подход к учету данного фактора - сопоставление инвестиционной активности государственного и негосударственного секторов. Для анализа использовался показатель относительный инвестиционной активности, представляющий собой отношение реального показателя к среднему по стране (табл. 1.З.).
В основе такого подхода лежит представление, что инвестиции в основной капитал представляют собой задел для дальнейшего роста производственного базы и осуществления экономического роста. Соответственно, большая относительная масса капиталовложений госсектора предполагает его больший потенциал для ускорения экономического роста.
Таблица 1.3.
Относительная инвестиционная активность секторов экономики
в странах ЕЭС Огноситсльная инвестиционная активность 1973 г. 1979 г. 1982 г. 1985 г. 1988 г. в государственном секторе, % 200,0 170,5 162,4 156,7 144,2 в негосударственном секторе, % 87,4 89,3 89,8 91Д 94,0 Относительное преимущество госсектора, % 128,2 90,9 80,9 71,8 53,4 Из табл. 1.2. видно, что производительность труда в госсекторе была выше, чем в частном секторе. Таким образом, укоренившиеся мнения о низкой эффективности госсектора, можно подвергнуть сомнению. Заметим, что получившиеся оценки исключают какие-либо недоразумения. Во-первых, преимущество госсектора просматривается на протяжении 15 лет. Следовательно, и само это преимущество, будучи столь устойчивым во времени, не может носить случайный характер. Во-вторых, преимущество госсектора слишком велико и очевидно, чтобы его можно было списать на
счет вычислительных погрешностей. Так, в 1973 г. производительность труда в негосударственном секторе была более чем на 1/3 меньше, чем в госсекторе. Следует признать тот факт, что госсектор в целом может быть эффективней, чем частный сектор.
К сказанному следует добавить, что подобное сопоставление эффективности производства государственного и частного секторов несет в себе определенный элемент неустранимой погрешности. Так, если продукция частного сектора измеряется в текущих ценах реализации, то значительная часть товаров и услуг, произведенных госсектором, передается потребителям либо по себестоимости, либо со скидками, либо вообще безвозмездно. Таким образом, при статистическом учете объем реализации госсектора заведомо занижается по сравнению с частным сектором.9 Следовательно, и преимущество, скорее всего, было бы еще больше, чем показывают данные.
Данные табл. 1.3. позволяют сделать аналогичный вывод и по второму показателю, выбранному для сравнения: инвестиционная активность государственного сектора была значительно выше, чем частного. Более того, по данному показателю преимущество госсектора выглядит еще большим, чем при сравнении производительности труда. Так, если в табл. 1.2. наблюдается преимущество госсектора, оцениваемое в процентах, то в табл. 1.3. это преимущество исчисляется в разах. Таким образом, можно признать, что «инвестиционная отдача» государственного сектора была значительно больше, чем частного.
Рассматривая эффективность в географическом разрезе, можно заметить, что для реализации преимуществ, заложенных в госсекторе, важное значение имеет так называемый эффект масштаба производства. Не достигнув некоторой критической массы, госсектор не может работать в высокоэффективном режиме. Не удивительно, что в малых государствах не удается создать госсектор нужного размера и эффективности.
В таблице 1.4. показана дифференциация преимуществ госсектора по странам ЕЭС. Географический разброс в уровне преимуществ госсектора предопределяет разнообразие целей и задач, ставящихся национальными правительствами перед предприятиями госсектора.
Таблица 1.4.
Относительная производительность труда секторов экономики в странах
ЕЭС в 1988 г.10 Страны Относительная лроизволмтсльность труда, % Относительное лрсммушссгоо госсектора. % » государственном сскторе ш нсгосудзрствсн-ном секторе Франция 120,3 96,9 24,2 ФРГ 115.9 98,5 17,7 Италия 120,3 96,2 25,0 Великобритания 116,7 98,9 17,9 * Бирюков В., Кузнецова В. Госсобственность и госсектор а рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношеиид. - 2002. - 3. - С. 14-21.
10 Балацкий П., Комы шеи В. Роль государственного сектора п национальной экономике: общемировые тегсгенции//СК>1цеслк> и экономика. - 2003. - № 7-8.
Испания 133,3 97,3 37,0 Португалия 149,7 91,6 63,4 Бельгия 91,8 100,9 -9,0 Нидерланды 186,7 94,5 97,6 Греция 130,0 94,7 373 Дания 103,5 99,7 3,9 Ирландия 126,2 96,9 303 Люксембург 85,1 100,7 -15,5 ИТОГО: 113,2 98,4 15,0 Оценки относительной инвестиционной активности по странам ЕЭС приведены в табл. 1.5.
Таблица 1.5.
Относительная инвестиционная активность секторов экономики в
странах ЕЭС в 1988 г. Страны Относительна* инвестиционная активность. % Относительное преимущество госсектора. % в I «суда решенном секторе н нсгосударсгвен-ном секторе Франция 158,8 88,8 78,8 ФРГ 155,9 93,7 66,4 Италия 126,3 93,8 34,6 Великобритания 131,4 97,6 34,6 Испания 125,0 97,2 28,6 Португалия 165,9 81,7 103,0 Бельгия 135,6 96,5 40,5 Нидерланды 103,6 99,5 4,0 Греция 164.1 84,5 94,3 Дания 207,9 89,6 132,1 Ирландия 142,2 93,4 52,3 Люксембург 150,0 97,9 53,2 ИТОГО: 144,2 93,9 53,4 Данные показывают, что и относительная инвестиционная активность сильно разнится по странам. Так, если в Голландии ее значение в обоих секторах почти одинаково, то в Дании госсектор превосходит частные предприятия в 2,3 раза. Аналогичное преимущество (примерно в 2 раза) наблюдается в Португалии и Греции. Таким образом, видны серьезные географические различия в обеспечении инвестиционной активности госсектора, что вызвано отсутствием единых подходов в построении системы управления госсектором.
На основе приведенных данных можно сделать следующие выводы: во- первых, преимущество госсектора типично для многих стран. Следовательно,
все развитые государства Европы используют госсектор в качестве важнейшего канала «закачивания» инвестиций в национальную экономику. Благодаря госсектору поддерживается высокая активность отраслей инвестиционного сектора экономики, от которых в значительной степени зависит будущее любой страны. Предприятия же частного сектора в значительной большей степени ориентированы на «проедание» собственных средств. В этом смысле госсектор способствует еще и балансированию процессов потребления и накопления. Таким образом, если речь идет о приоритетах государственной политики в отношении госсектора, то на первом месте оказывается именно активизация с его помощью инвестиционных процессов в стране; задача роста экономической эффективности отодвигается на второе место. Учитывая данный факт, следует признать, что при всей затратности госсектора и необходимости его поддержки с помощью бюджетных средств сам он решает в первую очередь финансовые проблемы государства.
Приведенные выше данные по экономической эффективности говорят, что госсектор вовсе не является аутсайдером национальной экономики. Данный факт служит серьезным оправданием его поддержки за счет бюджетных средств. Причем, чрезмерная экономия государственных средств оборачивается менее удовлетворительной работой госсектора. Типичным примером такого положения дел служит США. Та финансовая политика, которую проводило американское правительство в отношении госсектора, привела к тому, что эффективность работы данного сегмента экономики была чрезвычайно низкой и не шла ни в какое сравнение с результативностью работы с госссетором европейских стран . Таким образом, даже сверхэффективная система бюджетного финансирования не спасает Соединенные Штаты от неэффективного госсектора при условии, что денег на него выделяется недостаточно.
Поэтому необходимо отметить, что при достаточном финансировании госсобственность, как правило, оказывается высокоэффективным хозяйствующим субъектом национальной экономики. Разумеется, конечный результат зависит от национальной модели формирования и регулирования госсектора.
В контексте сказанного можно резюмировать то, что было сделано с госсектором в России. Тезисы о принципиальной неэффективности госсектора сподвигнули российские власти к решению о максимальном сжатии его размеров. Дополнительным обоснованием таких действий служили доводы о возможности экономии на этой основе бюджетных средств. Однако, конкретные формы сжатия госсектора были настолько неэффективны, что привели к его полному краху в смысле эффективности. Процесс экономии государственных средств зашел так далеко, что исключил возможность содержания достойного (как в Европе) или нормального (как в США) госсектора. В данном случае речь идет о разрушительном влиянии на
государственную политику экономических предрассудков, которые способствовали формированию совершенно неправильной идеологии, положенной в основу всех последующих решений но «развалу» российского госсектора.
Отмстим еще один важный момент в деятельности госсектора, который вытекает из таблиц 1.2. - 1.3. Так, на протяжении 80-х гг. участие, а, следовательно, и роль госсектора в европейской экономике постепенно уменьшалась. Табл. 1.2. показывает, что динамика относительной производительности труда была неустойчивой, и с явной тенденцией к ее уменьшению. Еще более пессимистическая картина вытекает из таблицы 1.З., где прослеживается четкая линия к затуханию относительной инвестиционной активности госсектора на протяжении рассматриваемых 15 лет.
Можно сделать вывод, что госсектор выступал в качестве спасательного круга «тонущей» национальной экономики. Его позитивная роль всегда сильно возрастала в предвоенные периоды, периоды войн и кризисов. В ряде случаев госсектор наращивает свое значение при осуществлении страной экономического прорыва при освоении новых территорий и технологий. Таким образом, госсектор становится особенно нужным и эффективным в тяжелые для нации периоды.
70-е гг. были годами кризиса для большинства стран мира. Последующее десятилетие ознаменовалось определенной экономической стабилизацией, в связи с чем, и роль госсектора стала менее значимой. Не исключено, что при возникновении новых экономических и политических проблем госсектор снова отыграет свои позиции. Однако, данное объяснение лишь частично объясняет негативные позиции в основных показателях европейского госсектора. И в общем случае можно признать , что госсектор сдал свои позиции.
В обозримом будущем можно ожидать рост роли госсектора. Это связано с усиливающейся тенденцией к глобализации мировой экономики. Данное явление ставит перед правительствами суверенных государств задачи такого масштаба и сложности, что, по всей вероятности, решить их, опираясь только на силы частного сектора, вряд ли удастся.
Таким образом, вопрос о целесообразно сокращения доли госсектора в национальной экономике остается открытым. Списывать со счетов госсектор еще рано. Так как в ближайшее время маятник может снова качнутся в его пользу-