Проблема соотношения международного и внутригосударственного права в Украине
Международно-правовая практика Украины до начала девяностых годов шла в русле общепринятых в СССР взглядов.
Коренные изменения в Украине наступили с провозглашением независимости.
Уже в Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. провозглашалось признание приоритета общепризнанных норм международного права над нормами внутригосударственного права (ст. X). В Законе Украины от 10 декабря 1991 г. <О действии международных договоров на территории Украины» было установлено, что заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договоры составляют неотъемлемую часть национального законодательства Украины и применяются в порядке, установленном для норм национального законодательства. Эта же норма получила подтверждение вп. 1ст. 17 3акона Украины от 22декабря 1993 г. «Омеждународных договорах Украины». При этом в п. 2 этой статьи устанавливалось, что если международным договором Украины, «заключение которого произошло в форме закона», установлены иные правила, нежели те, которые предусмотрены внутренним законодательством Украины, то применяются правила международного договора Украины. Формирование правовой позиции Украины в данной области было завершено принятием 28 июня 1996 г. Конституции Украины. В ст. 9 это сформулировано следующим образом: действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины.Из сопоставления перечисленных и действующих трех правовых актов, в том числе Основного Закона — Конституции, можно сделать следующие выводы:
а) Украина признает приоритет общепризнанных норм международного права над нормами внутригосударственного права;
б) если надлежаще заключенным международным договором Украины установлены иные правила, нежели те, которые установлены законодательством Украины, то применяются нормы между народного договора.
Следует подчеркнуть, что это правило содержится во многих законах Украины, принятых в последние годы;в) наконец, международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, становятся частью ее внутреннего («национального») законодательства.
Таким образом, в Украине признается приоритет общепризнанных норм международного права, а также приоритет норм международного договора, если этот договор «заключен в форме закона». Надо призиать некоторую неопределенность или неточность формулировок в Декларации о государственном суверенитете и в Законе о международных договорах Украины. Скорее всего это было вызвано неопытностью законодателя в первые месяцы и годы независимости, поскольку в международном праве говорят об основных принципах международного права. Кроме того, международный договор не может быть заключен в «форме закона». В такой форме может быть признана обязательность для Украины международного договора, т. е. она выражается в форме принятия закона о его ратификации.
Но при всем этом возникают некоторые неясности.
Признание приоритета основных принципов международного права требует уточнения самих принципов, — их количества и содержания. Исходят из того, что основные принципы сформулированы и закреплены в Уставе ООН, а затем в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой в 1970 г., где перечислено 7 принципов. Впоследствии, в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе к ним добавились еще 3. Их стало 10. Но в международно-правовой литературе не ограничиваются этим числом. Польский международник Лех Антонович в учебнике международного права, изданном в 1998 г., признался: «Нет полностью авторитетного, исчерпывающего и точного перечня основных принципов международного права». Я. Броунли, наряду с известными общепризнанными принципами относит к ним еще несколько других, в том числе согласие, взаимность, окончательность судебно-арбитражных решений и урегулирований, добросовестность, свободу морей и др.Все это ставит перед правом Украины серьезные трудности, поскольку неясно, какие принципы и нормы имеют приоритет перед внутренним законодательством нашей страны,
Вторая проблема представляется не менее сложной.
Признание в ст. 9 Конституции норм международного договора частью национального законодательства означает, что норма международного договора приравнена к тому акту внутреннего права, которым она введена в состав национального законодательства. Следовательно, если она введена указом Президента, она обладает юридической силой указа Президента; если постановлением правительства — юридической силой правительственного постановления. Очевидно, что и в первом, и во втором случае они не могут противоречить закону Украины, который обладает высшей юридической силой по отношению ко всем иным нормативным актам Украины, кроме Конституции. Но с точки зрения международного права, в частности. Венской конвенции о праве международных договоров, сила международного договора не может быть зависима от способа введения ее во внутреннее законодательство. Если же исходить из содержания ст. 9 Конституции Украины, лишь ратифицированные Верховной Радой договоры становятся частью национального законодательства. А это противоречит принципу Pact'a sunt serwanda.Между тем, в большинстве законов Украины, принятых в последние годы, содержится стандартная формула, в соответствии с которой если международным договором Украины установлены иные нормы, чем предусмотренные данным законом, то применяются нормы международного договора. Это правило конкретизировано в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Украины от 1 октября 1996 г. «О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия», в соответствии с которым суд не может применять закон, который регулирует рассматриваемые правоотношения иначе, чем международный договор. С другой стороны, международные договоры применяются тогда, когда они не противоречат Конституции Украины. Следовательно, нормы международного договора, ставшие внутренним законодательством Украины, имеют приоритет перед ее законами, что не соответствует Конституции Украины. Эта коллизия требует разрешения. Ее следует искать на путях конституционного признания приоритета международных договоров над внутренним законодательством Украины, что практически имеет место и ныне, но при отсутствии надлежащей конституционной базы.
Изложенными соображениями проблема соотношения не исчерпывается.
Частью 2 ст. 9 Конституции Украины установлено, что заключение международного договора, противоречащего Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины. Очевидно, что установление противоречия между Конституцией и международным договором является компетенцией Конституционного Судя Украины. Тем не менее, нормативно не урегулирована проблема проверки соответствия международного договора Конституции, если необходимость этого обнаруживается в период действия международного договора в Украине, т. е. после признания его частью внутреннего законодательства.Исключительную важность приобретает проблема применения общих принципов международного права в национальном законодательстве Украины. Как упоминалось, законодательство Украины признает приоритет общепризнанных принципов (общепризнанных норм) международного права, но их практическое применение (импле-ментация) законодательно не урегулирована.
Международный договор становится нормой внутреннего права в результате либо трансформаций, либо инкорпорации, или путем отсылки- Трансформация есть введение нормы международного права во внутригосударственную правовую систему в результате совершения определенных процессуальных действий- Иначе эту процедуру еще именуют имплементацией норм международного права, хотя имплементацию понимают еще в широком смысле как процедуру реализации норм международного права во внутригосударственном праве. Под инкорпорацией понимают введение нормы международного права во внутреннее право путем издания внутригосударственного правового акта, воспроизводящего норму международного права. При отсылке в национальном законодательстве отсутствует соответствующая норма, а ее реализация осуществляется на основании отсылки к международно-правовому акту, где такая норма имеется. Иногда эти процедуры объединяют и называют дуалистической моделью системы, при которой международный договор специальной нормой вводится во внутригосударственное право, либо монистической - когда такой нормы не требуется и международный договор непосредственно включается во внутреннее право.
Вместе с тем международный договор прекращает свое действие в качестве нормы внутреннего права также в связи с внутренней нормой.
Так, в решении от 15 мая 1931 г. Верховный административный Трибунал Польши признал, что польско-греческое торговое соглашение прекратило свое действие как внутреннее право Польши 17 июня 1929 г., т. е. в день правительственного объявления о его прекращении, а не с 1 сентября 1928 г,, когда оно прекратило свое действие в соответствии с международным правом. Верховный суд Соединенных Штатов может признать договор противоречащим конституции, но от этого его сила, как нормы международного права, утрачена небудет.
Условием инкорпорации международного договора во внутреннее право является порядок инкорпорации, принятый в данной стране. Потому в конституциях нередко упоминается о договорах «надлежащим образом заключенных» . Обычно имеется в виду согласие парламента, выраженное в виде закона, как это происходит в Верховной Раде Украины при ратификации. Правда, Конституция Украины не упоминает ратификацию, речь идет о «согласии на обязательность», как это предусмотрено ст. 11 Венской конвенции о праве международных договоров, но п. 1 ст. 7 Закона Украины о международных договорах Украины в этом случае имеет в виду только ратификацию.
Весьма серьезные соображения относительно соотношения международного и внутригосударственного права в Украине высказаны В. Л. Чубаревым в упоминаемой работе.