Правопреемство в международном праве
В связи с появлением новых государств, которые сменяют в международных отношениях старые, возникают вопросы правопреемства между этими государствами и их предшественниками.
Отношения правопреемства урегулированы двумя конвенциями:
1) Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г.
и2) Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.
Украина участвует в обеих конвенциях, хотя Конвенция 1983 г. еще не вступила в силу.
Обе конвенции определяют понятие «правопреемство государств» как «смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории» (ст. 2). В этой же статье дается определение понятий «государство-предшественник», «государство-преемник», «момент правопреемства государства» и т.д.
Следует отметить, что проблемы правопреемства часто сопровождаются острыми политическими разногласиями между государством-преемником и государством-предшественником, что усложняет их решение. Венские конвенции о правопреемстве государств призваны обеспечить юридическую стабильность в этом сложном процессе.
В соответствии с Венской конвенцией 1978 г. объектом правопреемства являются международные договоры, играющие важную роль в укреплении мира, безопасности и развитии плодотворного сотрудничества между государствами. Положения Конвенции 1978 г. распространяются на следующие случаи правопреемства: 1) появление новых независимых государств; 2) объединение государств; 3) отделение частей государства. В данной конвенции социальные революции не признаются как правовое основание появления новых субъектов международного права и с ними не связываются отношения правопреемства. То есть пришедшее к власти революционным путем правительство должно добросовестно выполнять обязательства предшествующего правительства, зафиксированные в международных договорах.
В отношении новых государств, появившихся в ходе национально-освободительной борьбы, Конвенция 1978 г.
исходит из принципа t a b u l a r a s a («чистой доски»).Это означает, что такие государства не связаны договорами, заключенными от их имени государствами-метрополиями и действовавшими на момент правопреемства (ст. 16). Однако эта конвенция наделила новые независимые государства правом устанавливать свой статус в качестве участника любого многостороннего договора, находившегося в силе в момент правопреемства государств и действовавшего в отношении территории нового государства, лишь путем уведомления о правопреемстве.
В отношении правопреемства по международным договорам при разделении государств или отделении частей государств принцип tabula rasa не действует, а применяется правило выполнения обязательств государством-преемником по международным договорам, действовавшим в отношении территории этого государства в момент правопреемства, если государство-преемник и другое государство-участник не договорились об ином и если коренное изменение обстоятельств не привело к невозможности выполнения ранее взятых обязательств (ст. 31).
Конвенция 1978 г. также закрепила важное положение, что правопреемство государств не затрагивает государственные границы, установленные договором, и обязательств и прав, установленных договором, в отношении режима границы (ст. 11). В 1991 г. Верховный Совет Украины принял Закон «О правопреемстве Украины». Статья 7 этого Закона устанавливает следующее: «Украина является правопреемником прав и обязанностей по международным договорам Союза ССР, которые не противоречат Конституции Украины и интересам республики». Таким образом, Украина реализовала положения Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. путем принятия внутригосударственного законодательного акта.
В ст. 12 Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. зафиксировано, что договаривающиеся стороны (Беларусь, Россия и Украина) гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР. В развитие данного положения в рамках СНГ 6 июля 1992 г.
был подписан Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес. В нем говорится, что вопрос об участии в многосторонних договорах бывшего СССР решается в соответствии с принципами и нормами международного права каждым государством — участником Содружества самостоятельно в зависимости от специфики конкретного случая, характера и содержания того или иного договора. Что же касается двусторонних договоров, затрагивающих интересы всех государств — участников Содружества (например, договоры о границе и ее режиме), то эти договоры остаются в силе, но участвовать в них могут те государства, которые имеют сопредельную границу с государствами, не являющимися членами Содружества. В таких случаях важно, чтобы эти государства подтвердили свое участие в этих договорах.Имеется ряд многосторонних договоров (с небольшим числом участников) и двусторонних соглашений в области ограничения вооружений и разоружения, которые касаются некоторых, но не всех государств СНГ. Эти договоры в силу своей особенности потребовали принятия специальных решений по ним со стороны заинтересованных государств. Так, по Договору о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1) между СССР и США 1991 г. государства СНГ (Беларусь, Казахстан, Россия и Украина), на территории которых эти вооружения дислоцировались, подписали с Соединенными Штатами 23 мая 1992 г. Лиссабонский протокол к данному Договору. В Протоколе определено, что указанные четыре государства СНГ в качестве государств -- преемников Союза ССР принимают на себя его обязательства по Договору и будут выполнять их применительно к своим национальным территориям. Для целей данного Договора зафиксированное в нем название «Союз Советских Социалистических Республик» впредь будет означать Республику Беларусь, Республику Казахстан, Российскую Федерацию и Украину.
В октябре 1992 г. Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Туркменистан, Узбекистан и Украина одобрили решения о своем правопреемстве в выполнении двух бессрочных соглашений -- Договора об ограничении систем противоракетной обороны между СССР и США 1972 г.
и Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности между СССР и США 1987 г. применительно к своим государственным территориям.Венская конвенция 1983 г. в отношении правопреемства государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов исходит из общего принципа регулирования данных отношений между государством-преемником и государством-предшественником соглашением между ними. В случае же отсутствия такого соглашения конвенция устанавливает, что недвижимая и движимая государственная собственность, находящаяся на территории государства-преемника, переходит ему (ст. 14). Если иначе не договорено заинтересованными государствами, то переход государственных" архивов государства-предшественника к государству-преемнику осуществляется без компенсации (ст. 23). Правопреемство в отношении государственных долгов должно осуществляться на основе соглашения между государством-предшественником и государством-преемником. В случае же отсутствия такого соглашения государственный долг государства-предшественника переходит к государству-преемнику в справедливой доле (ст. 37).
Положения Венской конвенции 1983 г. распространяются на те же случаи правопреемства, что и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г.
В случае возникновения спора между участниками Конвенции 1983 г. относительно ее толкования и применения в ней предусматриваются примирительные процедуры. Если данные процедуры не приведут к решению спора, то он может быть передан на рассмотрение Международного Суда ООН или международного арбитража при взаимном согласии сторон (ст. 44).
Практика Украины в отношении правопреемства собственности и долгов бывшего СССР носит сложный характер. Так, в Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. провозглашено: «...весь экономический и научно-технический потенциал, созданный на территории Украины, является собственностью ее народа...
Украинская ССР имеет право на свою долю в общесоюзном богатстве, в частности в общесоюзных алмазном и валютных фондах и золотом запасе, которая создана благодаря усилиям народа Республики.
Решение вопросов общесоюзной собственности (общей собственности всех союзных республик) осуществляется на договорной основе между республиками -- субъектами этой собственности»1.
Как видно, положения Декларации соответствуют положениям Венской конвенции 1983 г.В рамках СНГ в 1992 г. были подписаны Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом и Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР. В соответствии с Соглашением о собственности бывшего Союза ССР за рубежом государства - участники СНГ взаимно признали, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом, и они будут способствовать реализации этого права. Практическая позиция, занятая Россией в этом вопросе, явно диссонировала данному положению Соглашения.
Была определена шкала долга каждого государства в процентах: Азербайджан — 1,64; Армения — 0,80; Беларусь — 4,13; Казахстан — 9,86; Кыргызстан -- 0,45; Молдова -- 1,29; Россия — 61,34; Таджикистан — 0,83; Туркменистан — 0,70; Узбекистан — 3,27; Украина — 16,37. Совокупная доля Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии, составившая 4,77%, соглашением не затрагивалась.
При этом стороны исходили из взаимозависимости, существующей между обязательствами участвовать в погашении и несении расходов по обслуживанию государственного внешнего долга бывшего СССР в долях, определенных шкалой, и возможностью реализации права собственности каждой из сторон на причитающуюся ей часть в собственности бывшего Союза ССР за рубежом.
Россия предложила государствам СНГ подписать с ней специальные соглашения о нулевом варианте, согласно которому эти государства отказываются от прав на свою долю в зарубежной собственности и активах бывшего Союза ССР, но при этом они не будут нести ответственности по погашению и обслуживанию своей части в государственном внешнем долге СССР. Все государства СНГ, кроме Украины, подписали такие соглашения с Россией.
9 декабря 1994 г. Украина после длительных и трудных переговоров заключила с Россией Соглашение об урегулировании вопросов правопреемства по внешнему государственному долгу и активам бывшего СССР, которое еще не вступило в силу. Фактически данное Соглашение базируется на указанном нулевом варианте.
Государства СНГ также договорились о разделе активов и пассивов бывшего Госбанка СССР между центральными банками государств — участников СНГ (Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР 1991 г. и Соглашение о дополнениях к Договору 1991 г. от 13 марта 1992 г.).
По Соглашению о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР государства-участники договорились, что они не претендуют на право владения комплексом документальных материалов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур Российской империи и бывшего Союза ССР, хранящихся за пределами их территорий.