Органы международных организаций общей компетенции
Органы общей компетенции, к тому же наделенные властными полномочиями, в том числе в сфере борьбы с международной преступностью, весьма немногочисленны. На универсальном уровне нужно назвать органы ООН — Совет Безопасности и в какой-то мере Международный Суд.
На региональном уровне такие органы или уже существуют (например, в рамках Организации американских государств), или создаются (например, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Содружество Независимых Государств).Учитывая универсальный характер борьбы с международными преступлениями, целесообразно остановиться на органах универсальной международной организации.
Совет Исходя из пункта 1 статьи 24 Устава
Безопасности ООН, возлагающего на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, в компетенцию Совета Безопасности входит борьба с международными преступлениями как преступлениями против мира и безопасности человечества. В связи с этим Совет Безопасности, согласно статье 39, имеет вполне конкретные функции: определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии, давать рекомендации и выносить решения о принятии мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Определение агрессии, содержащееся в резолюции 3314 (XXIX) от 14 декабря 1974 г., подтверждает положение о
60
том, что установление актов агрессии является исключительной прерогативой Совета Безопасности.
В то же время агрессия — одно из международных преступлений. Этому преступлению посвящена статья 16 проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. На основании статьи 5 Статута Международного уголовного суда преступление агрессии подсудно Международному уголовному суду.
Таким образом, в случае совершения агрессии рассматривать сложившуюся ситуацию будут два органа — Совет Безопасности и Международный уголовный суд.
При этом Совет Безопасности — главный орган ООН несет главную ответственность в этой области. Международный уголовный суд еще только создается, однако его место и роль в этой области с первого взгляда могут войти в противоречие с монопольной компетенцией Совета Безопасности. Насколько целесообразно подобное дублирование?Несомненно, что следует остерегаться нарушения баланса компетенций, который Устав ООН предусмотрел в вопросах международного мира и безопасности.
Создание Международного уголовного суда ни в какой мере не нарушает сложившегося баланса. Компетенции Совета Безопасности и Международного уголовного суда по вопросу агрессии различны. Необходимо четко разграничивать судебные функции Суда и функции Совета Безопасности. В первом случае речь сегодня идет об осуществлении правосудия, определении наказания для индивидов, совершивших преступление агрессии. Во втором — о принятии мер по устранению угрозы или по восстановлению международного мира и безопасности. Эти меры не имеют судебного характера. Совет Безопасности не обладает компетенцией принимать самостоятельно и непосредственно меры по международному уголовному преследованию.
Последний вывод отнюдь не предполагает однозначную квалификацию Совета Безопасности как политического органа, принимающего лишь политические решения, не связанные правом. В соответствии с Уставом ООН Советом Безопасности при рассмотрении входящих в его компетенцию вопросов должны учитываться соображения любого характера. При этом несомненно, что он должен в первую очередь руководствоваться Уста-
61
вом ООН, т.е. существующим международным правом. Но правовая основа не меняет их сути как решений политических, имеющих последствия в самых различных областях, в том числе и в правовой: исключительное право установления факта агрессии, включая случаи, не отраженные в определении агрессии. В этих решениях отсутствует субъективная сторона — речь не идет об установлении виновности отдельных индивидов. Процедура рассмотрения вопроса и принятия решения также отлична от судебной.
Это наиболее ярко проявляется в том случае, когда какую-либо акцию одного из постоянных членов Совет Безопасности не может квалифицировать как противоправную без согласия постоянного члена.Таким образом, возможно существование двух органов, имеющих компетенцию в отношении агрессии. И в более общем плане следует отметить, что создание Международного уголовного суда вовсе не приводит к подмене Совета Безопасности, забвению законных политических интересов. Это напрямую вытекает из статьи 16 Статута Международного уголовного суда, согласно которой Совет Безопасности имеет право отсрочить расследование или уголовное преследование на год с возможностью продления этого срока каждый раз на год путем принятия резолюции на основании главы VII Устава ООН. Так удалось избежать паралича работы Суда при простом рассмотрении Советом Безопасности ситуации, как это предлагалось в одном из вариантов данной статьи1. Такое рассмотрение может длиться сколь угодно долго и не сопровождаться принятием какого-либо решения. Согласно Статуту должно быть принято специальное решение, что значительно усложняет процедуру отсрочки по сравнению с простым рассмотрением ситуации или даже определением ее в качестве угрожающей миру. Причем в Статуте речь идет именно об отсрочке расследования или уголовного преследования, предполагающей, что оно в конечном счете состоится (альтернативные варианты просто указывали, что уголовное преступление не может быть начато).
Несмотря на столь прогрессивные положения Статута по вопросу о взаимоотношениях между Судом и Советом Безопасности, вопрос о преследовании за совершение агрессии остался
1 См.: Док. ООН А/СООТ.183/2/А(Ы.1, ст. 10, п. 7, вариант 1. 62
нерешенным, что справедливо можно считать одной из главных неудач конференции по принятию Статута. Преступление агрессии включено в юрисдикцию Суда в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Статута. Однако упоминание агрессии в ряду подсудных преступлений имеет на момент принятия Статута лишь значение декларации о намерении включить это преступление в юрисдикцию Суда.
Согласно пункту 2 той же статьи Суд сможет осуществлять юрисдикцию в отношении преступления агрессии лишь после принятия определения этого преступления в соответствии с процедурой пересмотра Статута. Учитывая, что выработка определения агрессии, принятого Советом Безопасности в 1974 г., заняла более двадцати лет, можно предположить, что декларативный характер упоминания агрессии как преступления, входящего в компетенцию Суда, сохранится надолго.Естественно, что в такой ситуации остался без ответа возникший при разработке Статута вопрос об обязательности для международного уголовного суда решений Совета Безопасности по вопросу об агрессии (или даже в более общем плане — для любых судебных органов, как международных, так и национальных). В статью 15 проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, принятого в Комиссии международного права в первом чтении в 1991 г.1, было предварительно включено положение об обязательности для национальных судов любой резолюции Совета Безопасности относительно наличия акта агрессии. Оно исходит из того, что резолюции, принимаемые Советом Безопасности на основании главы VII Устава, обязательны для всех государств-членов, а значит, и для их судов. Вариант 2 пункта 4 статьи 10 проекта Статута, вынесенного на дипломатическую конференцию, также предполагал признание обязательности для Суда решений Совета Безопасности.
Учитывая ситуацию, сложившуюся с определением преступления агрессии в окончательном варианте Статута, можно предположить, что если все же оно будет в конце концов принято, то Совет Безопасности утратит часть своих квазисудебных функций, которые существуют и, очевидно, так и останутся лишь на бумаге. Решение вопроса об установлении вины лиц за совершение преступления агрессии в Международном уголов-
См.: Док. ООН А/46/405.
63
ном суде не будет связано с рассмотрением в Совете Безопасности вопроса о совершении агрессии государством и его итогами. Такой ход развития событий представляется предпочтительным перед предлагавшейся в проектах Кодекса и Статута увязкой деятельности Международного уголовного суда с решениями Совета Безопасности, которые вряд ли когда-нибудь будут приняты.
При этом важно принимать во внимание, что Совет Безопасности не утрачивает право влиять на деятельность Суда, в том числе и в этой области, путем использования механизма отсрочки расследования или уголовного преследования.Порядок взаимоотношений Суда с Советом Безопасности, установленный Статутом, тем более прогрессивный, если принимать во внимание, что в доктрине и на проектной стадии неоднократно предлагалась жесткая процедурная увязка двух органов. Доступ в Международный уголовный суд предлагалось предоставить только Совету Безопасности или государствам через посредство Совета Безопасности. Идея создания подобного "фильтра" возникла еще применительно к системе Лиги Наций'. Она нашла отражение в некоторых проектах устава МУС, например проекте Международной ассоциации уголовного права 1928 г. (статьи 24, 25)'. Правда, вызывал споры перечень преступлений, в отношении которых нужно установить "фильтр" в виде Совета Безопасности. Некоторые полагали, что Совет Безопасности должен принимать окончательное решение о возбуждении дел в отношении международных преступлений, которые имеют политический характер, ограничивая таковые преступлениями против мира3.
В рамках принятого Статута речь не идет об эксклюзивном праве доступа в Суд для Совета Безопасности и о создании "фильтра". Согласно статье 13 таким правом обладают государства —
См.: РоНйз N. V а-Ы1 Ней сРтзШиег ипе ]ип(11с1юп спттеПе т1ег-
паОопаЬ; е! с!апз 1а зиррозШоп сРипе героше аШгтайуе, соттепс Гог§а-
шзег? //Кеуие т1егпа1лопа1е ее йгоИ репа!. 1926. N 3. Р.382; Ре11а УУ
Каррогг зиг ип Рго)е1 с!е ^агиС сГипе Соиг СпттеПе 1п1егпа1:юпа1е
ргезепСе аи СопзеН Йе Втесйоп (1е Г АЛ.В.Р.// Кеуие (гЛегпай'опаЬ с!е
Йгой репа!. 1928. N 3. Р.287.
См. проект Статута в кн.: Ре11а У.У. Ьа §иегге-спте е[ 1ез спттеЬ с!е
§иегге. Сепеуе; Рапз, 1946. Р.130-144.
См.: Ешйе с^^^;^^ие (1е5 рго]е1;5 (1и Сот11:е е!е РОМ11 зиг 1ех рго]е1;8 йе Собе
репа! е! <1е 51;аШ1 роиг ипе ]ипс!1с1;юп сг1т1пе11е 1п1;егпа1;1опа1е // Кеуие
т1егпа1лопа1е Ае АтоИ репа!.
1964. N1-2. Р.118.64
участники Статута, а прокурор может возбуждать дело по собственной инициативе. Совет Безопасности, действующий на основании главы VII Устава ООН, передает прокурору ситуацию, при которой, как представляется, были совершены одно или несколько преступлений, входящих в компетенцию Суда. Это дает возможность избежать создания Советом Безопасности специальных трибуналов для каждой конкретной ситуации. Причем при передаче ситуации Советом Безопасности осуществление Судом юрисдикции не обусловлено участием в Статуте государства, на территории которого преступление было совершено, и государства гражданства обвиняемого или их признанием юрисдикции Суда, если они не участвуют в Статуте.
Таким образом, роль Совета Безопасности в системе органов по борьбе с международными преступлениями должна измениться с появлением Международного уголовного суда, особенно после принятия определения преступления агрессии. Из органа, определяющего существование агрессии, Совет Безопасности должен превратиться в орган, поддерживающий баланс между политическими и правовыми оценками ситуации и обеспечивающий поддержку деятельности Суда.