Інститути влади, їх результативність і вплив на реалізацію економічної політики
Абсолютно безапеляційним є те, що для випереджаючого економічного розвитку вирішальне значення має інституці- ональна готовність України. Остання детермінується сильною державою та її інститутами, зрілим громадянським суспільством (громадянським істеблішментом), мірою довіри між державою, бізнесом і суспільством.
Усі ці чинники формують очікування економічних агентів щодо ефективності та результатів економічної політики (макроекономічного менеджменту).Економічна політика ніколи не була бездоганною. Можна говорити лише про відносно успішну та неуспішну політику. Причому «провали» дуже часто визначались не стільки неадекватністю конкретної економічної теорії, що лежала в основі відповідної економічної політики, скільки впливом комплексу політичних факторів і випадковими змінами інституціональної структури. Проблема реформ в Україні, їх ефективності та суспільної зацікавленості у них, ідейних носіях з числа істеблішменту, виходить із таких умов, які американський економіст Дуглас Норт описав так: «На питання, чиї уподобання, впевнення мають значення і як вони можуть бути переведені в трансформацію навколишньої дійсності, що оточує людину, залежить від інституціональної структури, яка є комбінацією неформальних правил, формальних обмежень і особливостей їх виконання»[327]. Тобто економічні реформи, їх характер і зміст, спрямованість інтересів визначаються якістю інституціональної структури, а в Україні вона залишається вкрай низькою: неформальні правила диктуються з позиції «фінансової сили» в системі олігархічного капіталізму; формальні обмеження (закони, постанови тощо) функціонують за політикою «подвійних стандартів» (для одних суб’єктів є обов’язковими для виконання, іншим їх можна обійти, або вони працюють на групи особливих інтересів).
На сьогодні ми маємо неефективну державу, низький рівень адаптивної ефективності інституціональної матриці економіки України, що визначається розбалансованістю взаємодії інститутів державної влади в інституціональному полі виконання ними своїх функцій і повноважень.
За цих умов виникає об’єктивна необхідність інституціонального коригування у напрямку формування так званої адаптивної ефективності. Адаптивна ефективність, за Д Нортом, це — «здатність деяких суспі льств справлятися з потрясіннями, швидко прилаштовуватися до них, і формувати інститути, які ефективно працюють у зміненій «реальності»1. Дійсно, якщо ми подивимося на новітню історію, то віднайдемо там значну кількість прикладів, які демонструватимуть високу адаптивну ефективність економічних систем. Конкурентне протистояння рівнів продуктивності та ефективності економік США, Європейського Союзу і Японії чітко простежується з другої половини XX століття. Можна визначити періоди цієї конкуренції у часі — 50—60-ті рр., 60—70-ті рр., 80—90-ті рр., 2000-ні роки. Спочатку конкуренція розвивалася у сфері масового виробництва у традиційних галузях, потім у 80-х рр. змістилася у сферу техніки і технологій масового споживання, у 2000-х рр. — у сферу наднових інноваційних технологій. Те, що лежало в основі економіки США, — це прискорення розвитку всіх без винятку галузей економіки, стимулювання внутрішнього попиту, глобалізація світової економіки за посередництвом США, зміна смаків та уподобань споживачів, зростання купівельної спроможності населення[328] [329]. Тож, однією із субстанціональних причин випереджаючого економічного розвитку можна вважати нові стандарти економічної конкуренції (відкриття нових ринкових стандартів) зі зростаючою роллю у них споживачів кінцевих товарів і послуг в умовах глобалізації економічної активності.Економічний розвиток та зростання завжди йдуть паралельно з розвитком політичних, правових і регуляторних інститутів. Можна уявити, як цей паралелізм виявляє себе на національному та міжнародному рівнях. Це постійний процес, у якому приріст економічного потенціалу та зростаюча ефективність уряду доповнюють один одного (рис. 4.11).
Рис.
4.11. Механізм взаємодії економічного та інстигуціонального розвиткуПримітка. Розроблено автором.
Інституціональний розвиток є результатом інституціональних змін. У моделі випереджаючого економічного розвитку він відіграє особливо важливе значення. Ученими доведено, що добре розвинуті інститути влади знижують невизначеність і витрати асиметрії інформації, фінансової асиметрії, а також протидіють проявам опортуністичної поведінки державних і корпоративних структур, груп особливих інтересів з кіл чиновників і бізнес- лідерів. Інститути влади, які викликають довіру в економічних агентів різних рівнів і громадян держави, сприяють становленню середовища, — інстигуціонального, ринкового, інноваційного, — яке підвищує ефективність розподілу ресурсів економічної системи та системи перерозподілу доходів. Однак позитивні реакції на дії інститутів влади, що викликають інституційні зміни, проявляються в Україні повільно, оскільки інституціональний розвиток має високу міру залежності від інститутів минулого. Повільна мінливість інститутів влади в бік удосконалення та мінімізації деструктивних інституціональних форм прояву пояснюється тим, що такий стан інститутів влаштовує неформальні групи впливу (промислово-фінансові групи) та їх лідерів, виходячи з чого підтримується низька ефективність економіки, системи соціального забезпечення і захисту, де високі рентні доходи власників традиційних факторів виробництва. Досягнутий стан інституціональ- ної рівноваги влаштовує корпоративний сектор, який здійснив інвестиції в підтримку недосконалих інститутів влади, що йдуть їм на поступки і трансформують ринкове середовища, керуючись їх інтересами. В Україні рівень інституціонального розвитку є вкрай низьким. Впливові бізнес-групи, отже, здійснюють інвестиції не в розвиток нових інститутів, які розвиватимуть інститу- ціональне середовище та перетворюватимуть його за принципами інноваційної конкуренції, економічної справедливості, ефективності, а в їх субститути— вертикально інтегровані бізнес- структури, неформальні зв’язки з політичними інститутами і окремими впливовими політиками, у пільговий доступ до природних, монетарних ресурсів, податкових знижок тощо.
Обираючи цей шлях вони мінімізують витрати. Причина такої ірраціональної поведінки економічних агентів і опортуністичної поведінки політиків і чиновників полягає в незрілості інституціональних форм інститутів влади, в їх слабкості, здатності до побудови неформальних перепон для бізнесової діяльності, де корупція набуває інституціоналізованої форми регресивної взаємодії між інститутами влади, бізнес-структурами і людьми, поза якої вхід на ринок стає неможливим або утримання на ньому ускладнюється.В Україні інститути влади є слабкими. Зрозуміло, стан такої інституціональної рівноваги є вкрай небажаним з позиції суспільства загалом. Інституціональний розвиток здійснюється повільно, оскільки витрати, понесені бізнес-структурами (промислового- фінансовими групами та їх власниками), є високими, і ця ситуація зберігатиметься доти, доки вигоди відмови від «гри» поза системи формальних правил не перевищать інвестиції бізнес-еліт у субститути інститутів влади в короткостроковому періоді. Виграш від інституціонального розвитку Україна матиме тоді, коли інвестиції в субститути інститутів влади і ринкових інститутів будуть меншими за цей виграш. Для цього потрібна поява нових фірм на ринку. Учені також указують на необхідність появи в економічній системі України таких елементів, як механізм зниження невизначеності та витрат асиметрії інформації, «третій сектор», який буде виражати інтереси суспільства в ринковому і по* літичному обміні. Відновлення довіри населення України можливе тільки через інституціональні зміни та інституціональний розвиток інститутів влади, бізнес-структур, громадянського суспільства, перетворення їх на зрілі форми. Внутрішньополітична стабільність, як консенсус усіх політичних сил, підвищуватиме ефективність інститутів влади в реалізації актуальних завдань політики випереджаючого розвитку економіки України.
Суто економіка, економічні чинники, рушійні сили економічних механізмів, безумовно, є важливими, однак не тільки. Вони є важливою частиною економічної історії, однак історія світового суспільства набагато ширша.
Вплив на результативність економічної політики мають інші чинники, які ми намагалися описати у формі загальноцивілізаційних чинників. Особливо важливими уявляються чинники, що стосуються лідерства, державного управління, інститутів, політики, та взаємодія цих факторів і процесів з результатами функціонування економіки.Домінування політики над економікою в Україні має характер системи. Не економічні інтереси держави є домінуючими, а політичні інтереси еліт, тісно пов’язані з бізнес-структурами, визначають державні пріоритети та засоби їх досягнення. Тому механізм дії інституту «політичної доцільності»*, те саме, що політичного бізнес-лобі в Україні, визначає результативність національної економічної системи, що, безумовно, перешкоджає інноваційно- проривному, випереджаючому економічному розвитку.
Завдання лідерів зводиться не тільки до продукування та реалізації національних ідей, цінностей, цілей розвитку, але й до формування відповідної команди, у пошуку консенсусу, що лежить в основі перспективного бачення цілей зростання та форм економічного розвитку, що забезпечується високою довірою до стратегії розвитку. Необхідним є, щоб у реалізації цієї стратегії активно брало участь громадянське суспільство, підприємства і підприємці, профспілки, представники різних класів та різного рівня доходів.
В історії багатьох країн були довготривалі періоди часу, коли їх економіка не зростала зовсім або зростала повільними темпами. Цей стан можна охарактеризувати як застій, стан рівноваги, який потрібно порушити, щоб перейти до нової стійкої моделі.
1 Термін використано за: Гесць В. М. Вихід з кризи (Роздуми над актуальним у зв’язку з прочитаним) / В. М. Геєць, А. А. Гриценко // Економіка України. — 2013. — № 6(619). — С. 5.
Це не відбувається автоматично. Досить часто для цього потрібний поштовх із зовні економічної системи. Таким поштовхом для економічної системи бувають лідери. Ці поштовхи відбуваються в умовах, близьких до кризових або кризових.
Інколи позитивним імпульсом для зрушення економіки в новий стан слугують сприятливі зміни в зовнішніх умовах.Економічна система України як сукупність інститутів характеризується певною величиною дисфункціонального стану. Цей
стан пов’язаний із тим, що економічна система країни не виконує необхідних функцій, покладених на неї під час інституціонально- го проектування. Цей обсяг функцій, що покладається на неї, має задані приблизно кількісні параметри і повинен мати певну якість. Однак виконувані функції інститутів влади в Україні, що оцінюються отриманими соціально-економічними результатами, є неякісними. Причому часто функції, покладені на певні інститути, не виконуються, або втрачаються, інколи безповоротно. Інший ще прший варіант, коли функції виконуються не на належному бажаному суспільством рівні, або спостерігаються прогалини у функціонуванні окремих підсистем, правових обмежень. В Україні стан інституціональної дисфункціональності є явним та іманентним і пов’язаний із проявом очікуваної більш низької ефективності та системної якості. Втрата та руйнування системних функцій інституціональною структурою є іманентним елементом господарської еволюції, що потрібно враховувати в. розробленні економічної політики України. Слід зробити попередній висновок: у встановленій системі інституціональних відносин та умов реалізація принципів моделі випереджаючого економічного розвитку в У країні стає неможливою.
Функціональні зміни є іманентним змістом еволюції господарських систем, що пов’язано з науково-технічним прогресом. Одночасно розвиток суспільства, характер відносин між економічними агентами також визначається функціональним набором інструментів, який піддається змінам. Саме тому важливо використовувати методи вирішення завдань проектування інституціональ- ного планування та управління різними системами1.
Розглядаючи цю проблематику з позиції малої країни, або «залежної» економіки, вважаємо за необхідне ідентифікувати умови
Сухарев О. С. Методология и возможности экономической науки : монография / О. С. Сухарев. — М.: КУРС: ИНФРА-М, 2013. — 368 с. — (Наука). — С. 109—110.
для забезпечення економічних реформ країн з трансформаційними економіками, економічний розвиток яких залежить від зовнішніх чинників, а зовнішня політика виявляється часто-густо ізольованою від міжнародної економічної політики. Так, у даному аспекті зазначимо, що:
1. Стабілізація — є складним процесом та пов’язана з ліквідацією бюджетного дефіциту, налагодженням стабільності цін, конвертованості національної валюти, упровадженням стимулюючої фіскальної політики, вирішенням проблеми обслуговування зовнішнього боргу та ін.
2. Можливості макроекономічних інструментів обмежені. Кожна країна має свої довгострокові труднощі, такі як політичні протиріччя, нерівномірність розподілу доходів, корупція, застарілий рівень технологічності промисловості, суспільна недовіра до влади тощо.
3. Успішні зміни не є можливими без поєднання технократичного знання із сміливим політичним керівництвом і широкою суспільною участю.
4. Для успіху потрібні не тільки сміливі внутрішні реформи, але й діапазон фінансових можливостей випереджаючого розвитку, насичення якого можливе кількома способами: активне використання механізму державно-приватного партнерства в інноваційній сфері, акумуляція внутрішніх інвестицій, додаткова грошова емісія під цільові інноваційні проекти, створення сприятливих умов для міжнародних прямих інвестицій або отримання довгострокових кредитних ресурсів від пулів транснаціональних банків і міжнародних фінансово-кредитних установ, і міжнародна (грантова) допомога Визначення оптимального співвідношення між джерелами фінансування випереджаючого економічного розвитку країни потребуватиме зваженого вибору урядом з позиції балансування національних інтересів і доступності фінансових ресурсів.
Важливе значення для випереджаючого розвитку країн має економічна стратегія інтеграції у світову економіку, наслідком чого мають стати значні економічні досягнення, високі темпи економічного зростання, завдяки залученню іноземних інвестицій із країн-партнерів, створення нових робочих місць. Здобуття належного місця країни у світовій економіці має базуватися на: вільній міжнародній торгівлі (однак зваженій політиці лібералі-
1 Сакс, Дж. Д. Kohoj бедности. Экономические возможности нашего времени [Текст] / Дж. Д. Сакс ; пер. с англ. Н. Эдельмана.— M.: Изд. Института Гайдара, 2011.— С. 130—131.
зації торгівлі), вільному пересуванні людей, товарів і компаній, прийнятті законів, створенні інститутів і принципів управління за зразком успішних національних економік та ін. Однак для цього необхідним є запровадження рішучих програм стабілізації. Звідси випливає, що умовою випереджаючого економічного розвитку країн з трансформаційною економікою є стрибок через інститу- ціональну прірву із залученням ринкових сил та інституціональ- ною гармонізацією (ухваленням міжнародних економічних законів, процедур та інститутів з метою отримання можливості повномірної інтеграції у світову економіку). Важливим для успіху є чіткий напрям руху, мета, до якої має прямувати країна. Суспільство держави має чітко знати, куди рухатись. Одновектор- ність політики є невід’ємним фактором успішних економічних реформ, спрямованих на випереджаючий розвиток. Навпаки, ба- гатовекторність політики, не чітко визначена стратегія держави породжує недовіру суспільства до влади, й успішний результат може потрапити в пастку пролонгації в часі
Формулювання цілей державної економічної стратепї має бути достатньо узагальненим, щоб дозволити врахувати непередбачений розвиток подій. Одночасно вона має бути обов'язково чіткою і визначеною, оскільки на її основі й приймаються рішення. Для того щоб почати рух за обраним напрямком і щоб «цілі командування» були зрозумілі суспільству, уряд повинен чітко розуміти, що він здатен змінити і який час буде потрібен для вирішення цього завдання. Досить часто влада переоцінює можливості швидких і масштабних перетворень. За цих умов обіцянки залишаються нереалізованими через мінімальну ймовірність досягнення успіху. З іншого боку, уряд частіше за все недооцінює зміни, які можуть бути здійснені у довгостроковій перспективі. Перебуваючи у системі влади, досить часто важко визначити ту точку, у якій зміни, що відбувалися впродовж років, трансформують ситуацію. Тому на стадії перетворення цілей вищого рівня у стратегічний напрям (наприклад, випереджаючий розвиток країни) різко зростає значення стратегічного аналізу. На цьому етапі урядові команди разом із представниками парламенту можуть оцінити ступінь реальності завдань, значення та роль кож-
1 JfyuinuH В. И. Траектории экономических трансформаций [Текст] / В. И. Кушлин. — М. : Экономика, 2004. — 310 с; Норгаард О. Економічні інституції та демократична реформа. Порівняльний аналіз посткомуністичних країн І О. Норгаард ; пер. з англ. М. Коцубата А. Галушки. — К.: Ніка-Центр, 2007. — 424 с.
ної із них і можливості взаємної підтримки та конфлікту цілей. Визначення напрямів руху також передбачає розуміння послідовності реалізації завдань і фактора часу. Також вибір напрямку випереджаючого економічного розвитку містить у собі осмислення владою потреби радикальних якісних змін, оцінку розміру маржі перетворень (частка поточних державних витрат, яка може бути перенаправлена і використана для досягнення стратегічних задач з прискореного розвитку економіки). Лише деякі урядові організації здатні упродовж року вивільнити 1—2 % від загального обсягу витрат. Однак більша частина урядового апарату орієнтована на жорстке бюджетне лімітування, коли пріоритетним стає задоволення поточного, а не майбутнього суспільного попиту. Тому розблокувати ресурси для перетворень можуть лише зовнішні втручання і політичне збурення*.
Для реалізації стратегії прискореного розвитку країни потрібна відповідна структура державного владного апарату. Частіше за все стратегія слідує за структурою, а не навпаки. Хоч останній варіант є безпрограшним, а перший указує на протиріччя існуючих структур і намірів стратегій. Науковці за напрямком бізнес-стратегій у сучасній економічній історії мають думку про те, що структура має слідувати за стратегією. Однак реструктуризація може вимагати багато енергії і часу. Тому для стратегії прискореного розвитку потрібно віднайти оптимальну структуру, що дозволить привести у відповідність владу, відповідальність і підзвітність (рис. 4.12).
Рис. 4.12. Засади успішної реалізації можливої державної стратегії випереджаючого розвитку
Примітка. Розроблено автором.
1 Малган, Дж. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага [Текст] / Дж. Малган ; пер. с англ. Ю. Каптуревского под научн. ред. Я. Охонько. — М.: Изд-во Института Гайдара, 2011. — С. 173—183.
На ефективну реалізацію стратегії випереджаючого розвитку безумовно впливають соціально-економічні та природно-географічні фактори, однак суттєвий вплив на економічні успіхи мають історія країни, внутрішня соціальна динаміка (готовність суспільства до змін та їхня підтримка), а також фундаментальна концепція керівництва, достатньо впевнена і продумана, для того щоб надати громадянам країни бачення майбутніх позитивних змін.
Професіоналіоналізація відносин держави, в особі політичних інститутів та інститутів економічної влади на основі інституту довіри та його дифузії в такі інституціональні форми, як довіра до економічної політики, банківської системи, державного апарату, визначають межі успіху економічної системи. Держава має стати рівноправним партнером бізнесу і суспільства та координатором «розсіяних» знань про можливості, що були не помічені раніше та виникають в економіці. Тільки комплементарність держави і бізнесу забезпечує умови для координації інформації та знань в економічній, технологічній, науковій, освітній сферах, тобто сферах «виробництва» людини, людської діяльності.
Особливу увагу потрібно звернути на те, що будь-яке рішення в економічній політиці з’являється після того, як установлено конституційний порядок. Вважаємо, що конституційний порядок в економічній політиці випереджаючого розвитку визначає довіру індивідів до інститутів політичної та економічної влади, одно- спрямованість цілей та їх направленість, і формує мотиваційну систему. Отже, політичний обмін є певним концептуальним договором, який має бути попередньо визначеним до будь-якої значимої економічної взаємодії. Тобто має бути встановлений законодавчий порядок, який забезпечує гарантії індивідів на власність і права управління ресурсами, а також такий, що визначає певні межі використання державної влади. Також політичний обмін у межах установленого правопорядку включає й охоплює всіх членів суспільства, а не двох торговельних партнерів, як в умовах ринкового обміну. Саме це, на нашу думку, є визначальним у виборі виду економічної політики країни, її основних принципів, цілей і мотивів. Відтак, випереджаючий економічний розвиток як концепція може бути реалізований за умов політичного обміну, який охоплює все суспільство в межах обраного конституційного порядку та системи правил, державних гарантій, що йому відповідає, і встановлених меж використання державної влади.
Економічна політика випереджаючого розвитку, отже, має стати філософією мислення держави. Вирішення тактичних, оперативних і, тим більше, стратегічних завдань економічного розвитку, в умовах глобальних економічних і соціо-гуманітарних викликів, для національних держав стає неможливим поза механізмів, принципів та філософії випереджаючого економічного розвитку. Сутність державного управління та організації суспільних інститутів полягає, таким чином, у підтримці цілеспрямованої людської діяльності щодо випереджаючої підготовки та готовності до невідворотних невизначених обставин майбутнього. Тому випереджаюча пильність держави та індивідів інноваційно- конкурентного характеру, на основі координації розпорошеного знання про майбутнє, його невизначеність, виклики і ризики, має породжувати якісні механізми випереджаючого економічного розвитку, які знаходять свій прояв у економічній політиці.
4.3.3.