§2. Г осударственное управление и государственное регулирование инвестиционной деятельности
Государство, регулируя инвестиционные отношения, использует различные формы и методы воздействия на поведение субъектов инвестиционной деятельности, и может выступать как собственник в отношении объектов государственной собственности и как регулятор инвестиционных отношений по поводу объектов, не находящихся в государственной собственности.
Как правило, в первом случае речь идет о государственном управлении, во втором, - о государственном регулировании инвестиционной деятельности.Государственное управление - это правовой институт, непосредственно связанный с институтом государственной собственности, потому что управление как таковое представляет собой не что иное, как способ выражения отношений собственности. Государственное управление объектами государственной собственности реализуется посредством взаимодействия субъектов управления - соответствующих государственных органов и юридических и физических лиц. В частности, в системе общественных отношений по управлению недрами с одной стороны выступают недропользователи (физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим законодательством правом на проведение операций по недропользованию); а с другой - соответствующие органы государственного управления (министерства, комитеты и т.д.). При этом, общественные отношения, складывающиеся между указанными субъектами, могут быть как вертикальными управленческими правоотношениями, целиком и полностью построенными на власти и подчинении (например, отношения в области охраны недр и окружающей природной среды), так и горизонтальными общественными отношениями, в которых нет какого-либо подчинения (например, договорные правоотношения).
Специфика участия государства в гражданских правоотношениях, с точки зрения Ю.В. Романец, проявляется в двух аспектах: во-первых, в силу того, что государство должно обеспечивать определенные потребности всего общества, необходим правовой механизм, позволяющий ему планировать свое участие в гражданских обязательствах и добиваться выполнения этих планов; во-вторых, поскольку государственная собственность создается на публичные средства и используется на публичные цели, необходим особый контроль за ее созданием и использованием; иными словами, в правовом регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, должно быть четко выражено публичное начало, обеспечивающее надлежащее выполнение тех задач, которые возложены на государство1.
Вместе с тем считаем неверным утверждение о сохранении публичных начал в регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, наоборот регулирование гражданских отношений, в том числе складывающихся по поводу объектов государственной собственности, должны строится только на частно-правовых началах.В этой связи следует согласиться с мнением М.К. Сулейменова о том, что, имея участие в уставном капитале юридических лиц, государство выступает как субъект частного права, но при этом государство сохраняет осуществление своих публичных функций, направленных на защиту государственных и социальных интересов, правомерных интересов граждан и юридических лиц; главная задача при решении проблемы участия государства в уставном капитале юридических лиц - это четкое концептуально обоснованное разграничение частно-правовых и публичноправовых методов правового регулирования этих сложных комплексных отношений[247] [248]. Поэтому необходимо в ближайшее время в законодательном плане разрешить проблему участия государства в коммерческих и некоммерческих юридических лицах.
В результате проведенной реорганизации системы государственного управления1 центральным исполнительным органом в области государственной поддержки инвестиций стало Министерство индустрии и торговли РК. В качестве стратегических функций министерства в этой сфере выступают: работа по реализации мер, направленных на улучшение инвестиционного климата РК; обеспечение оценки эффективности мер государственной поддержки и уровня инвестиций частного сектора; разработка и координация реализации государственной политики по стимулированию инвестиционной активности частного сектора и улучшению инвестиционного климата в РК; координация деятельности государственных органов по совершенствованию инвестиционного климата в части развития международного сотрудничества по вопросам взаимной защиты и поощрения инвестиций, а также определение перечня приоритетных видов деятельности для предоставления инвестиционных преференций; разработка мер по осуществлению государственного контроля за исполнением инвестиционных обязательств[249] [250] [251].
Комитет по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК является ведомством министерства, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию в области государственной поддержки инвестиций в РК.
Первоначально в соответствии с постановлением Правительства РК от 18 ноября 2002 г. закреплялся довольно обширный перечень основных задач Комитета по инвестициям, а именно: содействие привлечению инвестиций в экономику РК; разработка и реализация мер по улучшению инвестиционного климата в стране; координация деятельности государственных органов по работе с инвесторами; обеспечение деятельности Совета иностранных инвесторов; содействие привлечению финансовых ресурсов для реализации государственных программ, приоритетных проектов; создание эффективной системы взаимодействия с инвесторами, содействие в обеспечении соблюдения гарантий, установленных законодательством РК, а также в защите законных прав и интересов инвесторов1. Однако теперь согласно Положению о Комитете по инвестициям, утвержденному постановлением Правительства РК от 26 ноября 2004 г. в качестве основных задач Комитета по инвестициям названы только две: 1) оказание мер государственной поддержки инвестиций путем заключения контрактов; и 2) привлечение крупных иностранных компаний в несырьевой сектор экономики Республики Казахстан[252] [253]. По сути дела это даже не задачи, а главные направления деятельности Комитета по инвестициям, наиболее важные и приоритетные на сегодняшний день.Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие особенности регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления инвестиционной деятельности. Государственное регулирование инвестиционных отношений представляет собой институт инвестиционного права, который можно условно разделить на две составные части: прямое государственное регулирование - осуществляемое в сфере государственных инвестиций; в сфере недропользования и других видов природопользования; в сфере приватизации объектов государственной собственности; и т.д. Вторая составляющая - это косвенное регулирование инвестиционных процессов в стране, включающее обеспечение государством гарантий прав инвесторов, защиты инвестиций и оказание государственной поддержки инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики (путем предоставления инвестиционных налоговых преференций, освобождения от обложения таможенными пошлинами, предоставления государственных натурных грантов).
Соответственно, прямое государственное регулирование реализуется посредством административных мер и способов воздействия, тогда как косвенное регулирование предполагает преимущественное применение экономических мер стимулирующего характера.Вместе с тем, развитие косвенного регулирования не должно означать полного отказа государства от участия в инвестиционной деятельности. Мировая практика свидетельствует в пользу вмешательства государства в экономические проблемы: во Франции, например, осуществляется стратегический анализ рыночной экономики, и государство во всех необходимых случаях вносит коррективы в планы деятельности компаний и корпораций1. По существу, аналогичным образом складывается практика и в других странах. В послевоенный период в развитых странах наблюдалось резкое усиление президентской власти, концентрация функций в руках главы государства, происходил рост государственного аппарата за счет увеличения числа министерств и центральных ведомств (в 1963 г. в Англии насчитывалось 42 министерства и около 60 ведомств, что неизбежно привело к необходимости сокращения аппарата и в 1970 г. число министерств уменьшилось до 14[254] [255]). Даже в США, бастионе свободной коммерции, современный уровень развития экономики не может быть объяснен исключительно действием рыночных законов, в большей степени это является следствием проведения государственной политики, направленной на оказание государственной поддержки развитию бизнеса (в том числе, малого и среднего бизнеса) как на федеральном уровне, так и на уровне штатов[256]. Поэтому можно говорить об объективной обусловленности государственного регулирования экономических отношений, что в полной мере проявляется и в инвестиционной сфере.