§ 3. ИНСТИТУТ МИРОВЫХ ПОСРЕДНИКОВ В ПРОГРАММЕ РЕДАКЦИОННЫХ КОМИССИЙ
Институт мировых посредников, учрежденный, законодательством об отмене крепостного права, являлся основным звеном реализации реформы 1861 г. Вместе с тем он рассматривался законодателями и современниками как первый опыт предстоящих преобразований в области местного управления и суда.
Те идеи, которые легли в основание этого нового в системе абсолютной монархии института, имели определенное значение для разработка буржуазных реформ 1860-х годов. В общих работах о реформе 1861 г. история создания законодательства о мировых посредниках не рассматривалась, а в специальных статьях освещалась изолированно от эволюции правительственной программы в крестьянском вопросе, что сузило подход к предмету исследования и ограничило оценки и выводы[607].
Вопрос о мировых посредниках (первоначально — мировых судьях) был изъят из ведения Губернских комитетов и не подлежал обсуждению дворянских депутатов. Проект положения о мировых посредниках и уездных мировых присутствиях разрабатывался в Комиссии при Министерстве внутренних дел, и только в апреле 1860 г. был передан в Редакционные комиссии для согласования с проектом освобождения крестьян. Комиссия при Министерстве под руководством Н. А. Милютина была создана 27 марта 1859 г. Ее задача включала также и подготовку реформы уездной полиции и хозяйственно-распорядительного управления в уезде и губернии, т. е. введения земства. Бюрократическая по своему составу Комиссия была укомплектована из сторонников либеральных преобразований: от Министерства внутренних дел — А. К. Гире и Я. А. Соловьев, от Министерства юстиции — Н. И. Стояновский, от Государственной канцелярии — С. И. За- рудный, начальники губерний: Самарской — К. К. Грот, Калужской — В. А. Арцимович; среди временно участвовавших в заседаниях Комиссии — тверской вице-губернатор М. Е. Салтыков, Комиссия Милютина руководствовалась теми новыми принципами, «основными началами», которые были приняты Главным комитетом 16 марта и составили сущность «высочайшего повеления» 25 марта 1859 г.
Они заключались в признании идей общественного самоуправления, выборности, всесословности и отличались по существу от ранее утвержденных Главным комитетом в феврале — мае 1858 г. Это было непосредственно связано с изменением правительственной программы в крестьянском вопросе — с признанием выкупа крестьянской надельной земли в собственность, с отменой вотчинной власти и организацией крестьянского общественного самоуправления[608].Общая идея организации уездного управления в «высочайшем повелении» от 25 марта 1859 г. сформулирована в следующих словах: «Необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие. Причем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда»119. 23 октября 1859 г. последовало «высочайшее повеление» о выработке на таких же основаниях проекта реформы и губернских земско-хозяйственных учреждений. Суть изменений в организации полиции заключалась в усилении правительственного начала за счет выборного дворянского 120. Преобразованием 16 июня 1859 г. председательство в
уездном полицейском управлении и начальство над полицией, как в уезде, так и в городе, вверялось уездному исправнику, назначенному от правительства. Дворянство лишалось права выбора земского исправника.
Комиссия Милютина составила проект положения о мировых посредниках к апрелю 1860 г. Руководствуясь правительственными постановлениями, она высказала самостоятельные суждения по ряду вопросов. Термин «мировые судьи» был заменен другим — «мировые посредники». При этом возник вопрос о совмещении в лице мировых посредников обязанностей по урегулированию посреднических дел между помещиками и крестьянами с обязанностями общих для всех сословий мировых судей по делам судеб- но-полицейского разбирательства. Такое совмещение для данного этапа было отвергнуто, хотя в перспективе при проведении судебной реформы целесообразность его допускалась[609].
Компетенция мировых посредников по сравнению с «началами» Главного комитета расширялась.
Помимо посреднических дел между помещиками и крестьянами на мировых посредников возлагались обязанности по разбору споров между отдельными крестьянами и крестьянскими обществами. Мировым посредникам предоставлялись некоторые особые дела временнообязанных крестьян. Еще точно не сформулирована, но намечена передача мировым посредникам дел по введению Положений. Важное изменение компетенции нового института заключалось в предложении возложить на мировых посредников административный надзор за волостными и сельскими обществами временнообязанных крестьян и разрешение жалоб крестьян на должностных лиц крестьянского общественного управления. Отмечалось, что часть прежней помещичьей власти будет передана крестьянским обществам, поэтому потребуется на некоторое время руководство и наблюдение за ними, «Комиссия далека от мысли о необходимости особого специального управления или административного ведомства для помещичьих крестьян,— говорилось в «Соображениях» Комиссии,— но она также считает неизбежным установить такую ближайшую местную власть, которая, в определенных случаях, могла бы служить контролем и охраною для сельского общественного управления» [610]. Комиссия ставила цель оградить вновь созданное крестьянское общественное управление от недавнего вотчинника, в противовес многим Губернским комитетам, которые стремились сохранить вотчинную власть. Она далека была от цели создать сословную обособленность крестьянства, изолировать его от всесословной организации местного общественного самоуправления. Это подтверждается подготовкой в той же комиссии проекта о всесословном земстве. Однако объективно передачей мировым посредникам функций опеки над крестьянским общественным управлением создавалась возможность, тогда Комиссиейнепредвиденная, сословной обособленности крестьянства в системе местного управления в будущем. Напротив, Комиссия допускала совсем иную перспективу — превращение мировых посредников в общий для всех сословий мировой суд. На этом примере мы видим характерную для всех буржуазных реформ черту: субъективно законодатели прибегали к сословности для преодоления старых крепостнических порядков — в данном случае для ограждения крестьян от вчерашнего вотчинника, в земстве, в куриальной (организованной по сословиям) избирательной системе — для предоставления крестьянам равного с дворянством числа гласных в уездных собраниях.
Но объективно, в перспективе это было чревато защитой старых феодальных порядков.Н. М. Дружинин приходит к заключению, что «зачатком этого органа (института мировых посредников. — Л. 3.) был окружной начальник, опекавший государственных крестьян, а окончательным этапом его перерождения было создание должности земского начальника по закону 1889 г.» [611] Таким образом, происхождение института мировых посредников связано с прошлым законодательством, с реформой государственных крестьян, а перспектива его — с самой существенной из контрреформ. Связь мировых посредников с земскими начальниками часто отмечается в нашей литературе о внутренней политике[612]. Признавая основательность этих выводов, необходимо поставить вопрос и о том, как сочетались в институте мировых посредников черты старого сословного законодательства и нового буржуазного, как в целом можно определить характер этого института.
Очень важным является вопрос о составе, комплектовании, пределах власти и самостоятельности мировых посредников. Комиссия Милютина предлагала расширить контингент лиц для избрания мировых посредников по сравнению с «началами» Главного комитета. При недостатке потомственных дворян-помещиков с цензом в 500 дес. допускать к избранию не только личных дворян, но и потомственных почетных граждан и установить для всех этих категорий различный земельный ценз. Комиссия поставила под сомнение и целесообразность выборов мировых посредников крестьянами, хотя вынуждена была внести это положение в проект. Она ходатайствовала о предоставлении на первые три года губернаторам права назначать мировых посредников из списков, принятых дворянскими собраниями. Соответственно и в уездные мировые присутствия заменить выборы одного из членов крестьянами назначением губернатора. «В пользу такого назначения мировых посредников говорит выбор, сделанный губернаторами, членов от правительства в Губернские комитеты»[613], — заявляла
Комиссия. Этот аргумент раскрывает цель, которую преследовала Комиссия, заменяя выборы назначением.
Члены от правительства в Губернских комитетах в большинстве своем являлись сторонниками освобождения крестьян с землей за выкуп. Комиссия Милютина пыталась таким образом обеспечить либеральный состав мировых посредников. Правильность такого понимания целей Комиссии подтверждается содержанием первых циркуляров министра внутренних дел, принятых вслед за обнародованием «Положений 19 февраля». В циркуляре от 22 марта 1861 г. — этом руководящем для создания института мировых посредников документе — была подчеркнута «вся важность и ответственность» выбора мировых посредников, на которых падает обязанность улучшения быта крестьян «не на словах только и не на бумаге, а на самом деле». В циркуляре особенно отмечалась необходимость назначения на эту должность «людей беспристрастных, образованных и искренно преданных святому делу», известных «несомненным сочувствием и хорошим обращением с крестьянами». В том же духе был составлен министерский циркуляр 30 марта 1861 г. о назначении членов от правительства в уездные мировые съезды 126. До своего ухода в отставку в апреле 1861 г. Ланской и Милютин давали конкретные указания губернаторам в подборе мировых посредников. Комиссия Министерства не отвергала избрания мировых посредников в общих избирательных собраниях дворян, прочих землевладельцев и представителей крестьянских обществ. Она допускала, что такой способ мог оказаться «на практике весьма полезным», но не в данный момент и не для данной цели. По истечении трех лет после введения «Положения», когда закончится первый срок деятельности мировых посредников, Комиссия предлагала вернуться к рассмотрению вопроса о способе назначения мировых посредников и решить его в соответствии с обстоятельствами и опытом реализации реформы127. В этот же период в Комиссии готовился проект о земстве, по которому вводилось всесословное представительство. Та же идея о началах выборности и всесословности проводилась во «всеподданнейшей» записке министра внутренних дел от 8 августа 1859 г., представленной Александру II накануне вызова в Петербург депутатов от Губернских дворянских комитетов. Чтобы обеспечить мировым посредникам определенную самостоятельность, при условии назначения их губернатором, предлагалось предоставить только Сенату право смещать их с должности и предавать суду- Таким образом обеспечивалась их несменяемость.В проекте Комиссии сохранялось две инстанции — мировые посредники и уездные мировые присутствия, решения которых признавались окончательными. Однако в «Соображениях» Комиссии высказывалась мысль о необходимости предоставить начальникам губернии право принимать жалобы на окончательные решения
- Сборник правительственных распоряжений.., т. II, ч. 1, Спб., 1862, с. 99— 102, 106.
- Материалы, изд. 1-е, ч. IX, с. 44, 47.
мировых посредников и уездных присутствий, с этой целью открыть при губернаторах особые присутствия по крестьянским делам из административных и судебных должностных лиц. Этим присутствиям дать право отменять решения мировых посредников и уездных мировых присутствий [614].
Проект комиссии был передан в административное отделение Редакционных комиссий для составления доклада. За это дело взялся Н. П. Семенов. Однако в виду принципиальных расхождений Н. Семенова с Соловьевым и Милютиным вопрос был пересмотрен [615]. В конечном итоге новый доклад был составлен членом административного отделения Домонтовичем под руководством Милютина[616]. Как и комиссия Милютина, административное отделение признало, что из мировых посредников «может впоследствии, путем как бы историческим, сложиться более полное и совершенное учреждение общих мировых судей», т. е. судей для всех сословий. По вопросу о способе избрания мировых посредников доклад административного отделения признал выбор их из среды дворян крестьянами. Для будущего отделение предпочло, разделяя мотивы комиссии Министерства, остановиться на избрании мировых посредников в общих избирательных собраниях дворян, прочих землевладельцев и представителей крестьянских обществ. Относительно расширения круга лиц, которые могут быть избраны в посредники, административное отделение согласилось с комиссией. Уездные мировые присутствия отделение предлагало заменить уездными съездами мировых посредников во главе с председателем, избранным из среды съезда и утвержденным губернатором; губернатор получал право назначать в эти съезды членов от правительства. Необходимость образования губернского по крестьянским делам присутствия в докладе признавалась.
При обсуждении этого доклада в общем присутствии 2, 4, 5 июля 1860 г. особенно дебатировался вопрос о способе назначения мировых посредников. Милютин упорно отстаивал предложение своей комиссии о назначении их губернатором. Н. Семенов передает слова Милютина о значении мировых посредников в осуществлении освобождения крестьян: «Весь успех великого дела будет зависеть от того, как оно будет приводиться в исполнение. Исполнение может исказить и обратить в мертвую букву лучшие намерения законодателя». В принципе Милютин признавал выборы посредников из среды дворян крестьянами. Но он «опасался за выборы крестьян, не получивших еще на практике ни общественного устройства, ни разъяснения своих прав, ни обеспечения своих поземельных отношений. В таких условиях крестьянские выборы могли бы или обратиться в одну формальность, или поро-
дить беспорядки, которые дискредитировали бы только выборное начало». Помимо этого он исходил также из практических соображений: «в конце концов правительство не решится на первый раз на избрание крестьянами мировых посредников»[617]. Милютину возражали П. Семенов, Черкасский и почти все члены-эксперты* В конечном итоге за выборы мировых посредников крестьянами на первый срок проголосовало 18 человек, против только трое. Однако в Главном комитете было решено, что мировых посредников будет назначать губернатор.
В Редакционных комиссиях, в хозяйственном отделении и Финансовой комиссии была существенно расширена компетенция мировых учреждений. Они получали широкие полномочия по введению Положений. В их функции входило утверждение, а иногда и самостоятельное составление уставных грамот, руководство раз- верстанием и обменом земельных угодий; удостоверение выкупных актов; обеспечение исправного выполнения крестьянских повинностей; содействие добровольным соглашениям между помещиками и крестьянами. Они занимались также разбирательством: споров по вопросам о найме рабочих, об аренде земель, о потравах, о порубках лесов, если цена иска не превышала 30 руб. Компетенция мировых посредников по введению «Положений» определялась в докладе № 23 хозяйственного отделения «О порядке введения в действие нового Положения о крестьянах» (составлен Домонтовичем под руководством Милютина) [618]. Этот доклад пересматривал вопрос о механизме реализации реформы по сравнению с апрельской программой, по которой все дело проведения реформы вверялось Губернским комитетам, т. е. коллегиальным выборным дворянским органам. Кроме мировых учреждений для введения в действие «Положений» в каждой губернии учреждалось особое Губернское по крестьянским делам присутствие под председательством начальника губернии. В него входили: губернский предводитель дворянства, управляющий палатой государственных имуществ, губернский прокурор; два члена из местных дворян-помещиков, приглашенных по согласованию с начальником губернии министром внутренних дел, и два члена из местных дворян-помещиков, избранных собранием губернских и уездных предводителей дворянства, преимущественно из числа членов Губернского комитета. Предполагалось, что Губернские присутствия будут открыты немедленно по утверждении «Положений», еще до официального их обнародования на местах. Все проведение реформы передавалось мировым учреждениям и Губернским по крестьянским делам присутствия.
Для института мировых посредников, как он проектировался в трудах Редакционных комиссий, характерна не только связь со старым законодательством об окружных начальниках государственной деревни, — но и нормы нового буржуазного законодательства — несменяемость посредников, гласность их деятельно-
сти, частичное применение принципа всесословных выборов. В то время, когда проектировался и создавался этот институт, он был связан с подготовкой таких буржуазных реформ, как судебная и земская. В «Положениях 19 февраля» идея всесословности и выборности института мировых посредников не была реализована. Мировые посредники должны были комплектоваться из дворян, преимущественно ттотомственных с цензом 500 дес., однако дворянство не имело права избирать и контролировать их через свои сословные органы — дворянские собрания или Губернские комитеты, которые прекратили свое существование с окончанием первого периода деятельности. Посредники назначались губернатора* ми и могли быть удалены от должности только Сенатом. Интересно, что П. А. Валуев, противник Редакционных комиссий и их программы, крайне нетерпимо относился к институту мировых посредников. Уже будучи министром внутренних дел и проводя в жизнь «Положения 19 февраля», он писал товарищу министра А. Г. Тройницкому в августе 1862 года: «Я не люблю друзей на* ших врагов, и пока у нас не будет несменяемых судей, я не понимаю несменяемости посредников, которым хотят придать административное значение» ш.