§1. Складывание энергетической политики России в 1992-1999 гг.: внут- ренние и внешние аспекты

В канун распада СССР на фоне кризисных явлений в экономике перед советским руководством стояла задача реформировать энергетический ком- плекс и подготовить правовую основу его деятельности в самостоятельных, рыночных условиях хозяйствования.

В целях формирования государственного управления ТЭК 28 февраля 1991 г. было образовано Министерство топлива и энергетики (Мин- топэнерго)65. Через полгода Постановлением Совета министров (СМ) РСФСР

№429 на него были возложены следующие основные функции:

65 Государственный архив Российской Федерации. Ф. 10240. Оп. 1.

• регулирование и управление ТЭК, в состав которого входили пред- приятия и организации электроэнергетики, угольной, нефте- и газодобываю- щей, нефте- и газоперерабатывающей промышленности, системы нефтепро- дуктообеспечения;

• создание и реорганизация объектов комплекса, а также образование экономически самостоятельных межотраслевых структур и сети малых пред- приятий;

• подготовка предложений совместно с заинтересованными организа- циями по созданию экономических и правовых основ развития рыночных от- ношений, прямых коммерческих связей, направленных на устойчивое обес- печение народного хозяйства и населения республики топливом и энергией66.

В начале 1992 г. задачи Минтопэнерго РФ были расширены и дополне- ны, в частности, к новым поручениям ведомства относились:

• осуществление мер, способствующих демонополизации и приватиза- ции предприятий, организаций и объединений комплекса;

• централизация оперативно-диспетчерского управления едиными си- стемами трубопроводов и единой энергетической системой, обеспечение контроля за их надёжной и безопасной эксплуатацией;

• создание условий, обеспечивающих эффективность экспорта топлив- но-энергетических ресурсов, квотирование экспортно-импортных операций по номенклатуре продукции ТЭК;

• представительство в международных энергетических организациях;

• лицензирование и квотирование деятельности в отраслях комплекса67.

Первые шаги по законодательному сопровождению деятельности ТЭК были предприняты в последние месяцы существования СССР. В соответ- ствии с распоряжением Президента РСФСР от 31 августа 1991 г. №37–рп в ведение министерства передавались предприятия и организации Государ-

66 Постановление Совета министров РСФСР от 15.08.1991 №429 «Вопросы министерства топлива и энерге- тики» // Электронная версия http://www.lawmix.ru/pprf/90465

67 Постановление Правительства РФ от 04.01.1992 №6 «Вопросы министерства топлива и энергетики РФ» //

Электронная версия http://www.lawmix.ru/pprf/96654

ственного газового концерна «Газпром» «с целью преемственности управле- ния газовой промышленностью, бесперебойного снабжения народного хо- зяйства и населения газом, конденсатом, нефтью и продуктами их переработ- ки»68.

Также к Минтопэнерго переходили расположенные на территории РСФСР предприятия и объединения Государственного нефтегазового строи- тельства «Нефтегазстрой». Таким образом, во второй половине 1991 г. ос- новные объекты республиканской нефтегазовой инфраструктуры были в срочном порядке переданы в управление нового министерства. При этом обя- занность по регулированию находящихся в его подчинении хозяйственных объектов на переходный период была возложена на Газпром69. Фактически до его акционирования (17 февраля 1993 г.) функции госуправления ТЭК Минтопэнерго осуществляло совместно с газовым концерном. В дальнейшем эти функции, по крайней мере, в газовой части, были сохранены за Газпро- мом. Принадлежность основного (не менее 40%), а с 2005 г. – контрольного пакета акций РФ предопределила политику газового монополиста, основан- ную на сочетании государственных интересов с интересами крупнейшей в мире энергетической корпорации70.

В соответствии с указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. №242

«О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» в состав Минтопэнерго РСФСР были переданы предприятия и учреждения следующих союзных министерств:

• Министерства нефти и газовой промышленности;

• Министерства угольной промышленности;

• Министерства химической и нефтеперерабатывающей промышлен- ности (в части нефтепереработки);

68 Распоряжение Президента РСФСР от 31.08.1991 №37-рп «О дополнительных мерах по обеспечению управления ТЭК на территории РСФСР» // ГАРФ.

69 ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. Д. 27.

70 См.: Казин Ф. Глобальная стратегия Газпрома и национальные интересы России. 05.05.2006 // Электрон- ная версия http://www.ideologiya.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=4952

• Министерства энергетики и электрификации71.

Одновременно с реформированием органов исполнительной власти в октябре 1991 г. по инициативе властей началось создание ключевых объектов ТЭК. Так, 18 октября 1991 г. была образована государственная нефтегазовая корпорация «Роснефтегаз»72; через месяц в целях «формирования новых форм и методов управления предприятиями нефтегазодобывающей, нефте- перерабатывающей и других отраслей промышленности» создан нефтяной концерн «Лангепасурайкогалымнефть» (Лукойл)73.

При этом, если в начале складывания топливно-энергетической инфра- структуры её объекты создавались преимущественно в форме госсобственно- сти, то с конца 1992 г. был дан старт их акционированию. Газодобывающие и газотранспортные предприятия, в отличие от нефтяных компаний, находи- лись в едином комплексе, поэтому практика изменения формы собственности сначала была применена в газовой отрасли. Условия приватизации объектов газификации и эксплуатации газового имущества регламентировались указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г.74 Последовавшее 17 февраля 1993 г. ак- ционирование Газпрома дало импульс формированию таких нефтяных и нефтегазовых компаний, как ЮКОС, Сургутнефтегаз, Славнефть, Рос- нефть и др.

Контроль над «широкомасштабным развёртыванием процесса привати- зации» поручался Госкомитету РФ по управлению государственным имуще- ством (ныне – Федеральное агентство по управлению государственным иму- ществом – С.Т.), его деятельность регулировалась указом Президента РФ от

30 декабря 1992 г.75 Госкомимущество по согласованию с Минтопэнерго

71 Указ Президента РСФСР от 28.11.1991 №242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» // ГАРФ.

72 Постановление Совета Министров РСФСР от 18.10.1991 №555 «Об образовании Российской государ- ственной нефтегазовой корпорации "Роснефтегаз"» // Там же.

73 Постановление Правительства РСФСР от 25.11.1991 №18 «Об образовании нефтяного концерна "Лангепа-

сурайкогалымнефть" ("Лукойл")» // Там же.

74 Указ Президента РФ от 08.12.1992 №1559 «О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации» // Электронная версия http://base.garant.ru/101902 /

75 Указ Президента РФ №341 от 29.12.1991 «Об ускорении приватизации государственных и муниципаль-

ных предприятий» // Электронная версия http://www.lawmix.ru/zkrf/58165

определяло «порядок и сроки образования комиссий по приватизации и до- водило их до предприятий и объединений, подлежащих акционированию»76.

Российское законодательство устанавливало за государством право оставлять при акционировании крупных предприятий ТЭК не менее 20% ак- ций в федеральной собственности (п.5 Указа Президента РФ №1559 от 8 де- кабря 1992 г.). В отношении стратегических предприятий государство сохра- няло за собой основной контрольный пакет акций: в частности, при преобра- зовании Газпрома в РАО в течение трёх лет с момента учреждения «доля Российской Федерации должна была составлять не менее 40% его акций»77.

Акционирование Газпрома ослабило его позиции как одного из глав- ных разработчиков государственной энергетической политики России. Дан- ное обстоятельство требовало усиления полномочий Минтопэнерго. С этой целью в 1993 г. впервые было утверждено положение о нём. Отныне за ми- нистерством закреплялся статус «центрального органа федеральной испол- нительной власти, осуществляющего руководство функционированием и развитием ТЭК страны»78. Также в его функции входила координация дея- тельности самостоятельных предприятий и организаций электроэнергетиче- ской, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, слан- цевой и торфяной промышленности.

Изменения коснулись и структуры Минтопэнерго: Постановлением СМ – Правительства РФ от 6 апреля 1993 г. в его состав вошли семь депар- таментов (в ходе реорганизации переименованы в управления):

• Департамент угольной промышленности;

• Департамент электроэнергетики;

• Департамент нефтепереработки;

• Департамент инвестиционной политики и капитального строитель-

ства;

76 Указ Президента РФ №1403 от 17.11.1992.

77 Там же.

78 Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 30.05.1993 №504 «Об утверждении положения о министерстве топлива и энергетики Российской Федерации» // Там же.

• Департамент машиностроения для ТЭК;

• Департамент энергоресурсосбережения и нетрадиционных видов энергии;

• Департамент нефтепродуктообеспечения и топлива79.

23 июля 1993 г. в первоначальный состав Минтопэнерго были внесены коррективы: в центральном аппарате Министерства образовывались депар- таменты сводного анализа и федеральных программ; экономического регу- лирования и хозяйственного механизма; кредитно-финансового регулирова- ния вместо предусмотренных ранее департаментов машиностроения для ТЭК; энергоресурсосбережения и нетрадиционных видов энергии; нефтепро- дуктообеспечения и топлива80.

Экономический уклон в специализации новых структурных подразде- лений Минтопэнерго свидетельствовал об усилении роли энергетической по- литики России в её внешнеэкономической деятельности. Стратегическое зна- чение ТЭК закрепляло за ним роль «локомотива» российской экономики, во многом определяющим эффективность развития страны и её влияние в мире, что в свою очередь требовало наличия долгосрочной программы государ- ственной энергетической политики РФ.

Сложный и длительный процесс её разработки объяснялся главным об- разом кризисными явлениями в экономике образовавшегося государства. В частности, по итогам 1993 г. объём производства ВВП по сравнению с 1990 г.

79 Характеристика Министерства энергетики РФ за 1991-1996гг. // ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. С.1.

80 Там же.

81 См.: Ананенков А., Мастепанов А. Указ. соч. М., 2010. С. 39.

стаивало около 40 тыс.82 Тенденция сокращения промышленного производ- ства «чёрного золота» преобладала на протяжении 1990-х гг. (См. Табл. 1).

Таблица 1

Динамика добычи нефти в России в 1990-1999 гг. (млн т.)

Источник: British Petroleum Statistical Review of World Energy. 1999. London, 1999.

В отличие от нефтяной отрасли, газовая гораздо в большей степени ра- ботала на обеспечение энергоресурсами внутреннего потребления83. В струк- туре внутреннего потребления топлива и энергии России природный газ начал преобладать с середины 1980-х гг.: этот показатель в 1980 г. составлял 27,6%, а в 2000 г. уже 50,5%.

В первой половине 1990-х гг. в России наблюдался также спад про- мышленного производства «голубого топлива». После распада СССР при- рост добычи природного газа в России был восстановлен только в 1996 г. (См. Табл. 2).

82 См.: Кондрачук В. Указ. соч. С. 26.

83 См.: Ананенков А., Мастепанов А. Указ. соч. С. 3.

Таблица 2

Добыча природного газа в России в 1991-1996 гг. (млрд куб. м.)

Источник: Госкомстат России за соответствующие годы

Если в начале 1990-х гг. снижение добычи газа в России было вызвано сокращением платежеспособного спроса на него как внутри страны, так и за её пределами, то в последующие годы низкие темпы его добычи были обу- словлены отставанием ввода в действие мощностей из-за недостаточности инвестиционных ресурсов84.

Таким образом, первые шаги по выработке энергетической стратегии, предпринятые Минтопэнерго в начале 1990-х гг., осуществлялись на фоне кризисных явлений в энергетической отрасли, в условиях отсутствия единой государственной экономической программы. Результатом совместной работы министерства с Институтом энергетических исследований РАН (ИНЭИ РАН) стала «Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях», основные положения которой были одобрены 10 сентября 1992 г. на заседании Правительства РФ85. Однако документ так и остался на стадии разработки. Некоторые исследователи не без основания отмечают присущие ему структурные заимствования с программных документов советского пе- риода (например, с «Энергетической программы СССР»), вместе с тем, по их мнению, значение Концепции на тот момент времени было недооценено86. В частности, её разработчики впервые указали на необходимость выработки

84 Указ. соч. С. 21.

85 Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях // Энергетическая политика России на рубеже веков. Т. 1. М., 2001.

86 См.: Мастепанов А. Региональные и внешнеэкономические аспекты энергетической политики России. М.,

1997. С.3.

региональных аспектов энергетической политики.87 Однако это актуальное и перспективное предложение было реализовано только спустя несколько лет.

Речь идёт о подготовленной межведомственной комиссией во главе с министром топлива и энергетики Ю.К. Шафраником первой Энергетической стратегии России. На этот раз работа Минтопэнерго получила более широ- кую поддержку со стороны государства: основные положения Стратегии бы- ли одобрены Правительством (7 декабря 1994 г.) и Президентом (7 мая 1995 г.)88.

Указ Президента РФ №472 «Об основных направлениях энергетиче- ской политики и структурной перестройки топливно-энергетического ком- плекса Российской Федерации на период до 2010 г.» законодательно оформ- лял государственную энергетическую политику, её приоритетами провоз- глашались:

• устойчивое обеспечение страны энергоресурсами;

• повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) и создание необходимых условий для перевода экономики страны на энергосберегающий путь развития;

• уменьшение негативного воздействия энергетики на окружающую природную среду;

• поддержание экспортного потенциала ТЭК и расширение экспорта его продукции;

• сохранение энергетической независимости и обеспечение безопасно- сти РФ89.

Основной задачей энергетической политики России до 2010 г. объявля- лась структурная перестройка отраслей ТЭК, в том числе и за счёт сокраще- ния природного газа в первичном энергопотреблении. Необходимость в этом,

87 См.: Миллер Н. Государственная энергетическая политика России в контексте постсоветских преобразо- ваний 1990-х гг. // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск № 18. Март 2009 г. Элек- тронная версия http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2009/18/Miller.pdf

88 ИНЭИ РАН – Комплексные прогнозы развития российской энергетики. М., 2005. С.15.

89 Указ Президента РФ № 472 от 07.05.1995 «Об основных направлениях энергетической политики и струк- турной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» //

Электронная версия http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=076172

как считали в Минтопэнерго, была вызвана отсутствием системного подхода в ценовой политике на углеводороды. В отличие от цены на нефть и нефте- продукты, которая формировалась относительно свободно, цена на газ регу- лировалась государством. Она зачастую подвергалась искусственному сдер- живанию в надежде на то, что «газовая пауза» будет способствовать разви- тию других отраслей экономики90. В результате природный газ оказался са- мым дешёвым энергоносителем в стране, что привело к перекосам цен на взаимозаменяемые виды топлива. Если, например, в Европе цена на уголь была эквивалентна 60% цены «голубого топлива», то в России уголь стоил дороже природного газа, в результате последний постоянно обесценивался91. По данным Минтопэнерго, с 1 октября по 1 ноября 1999 г. внутренняя опто- вая цена на газ в России оставалась неизменной, в то время как цена на нефтепродукты за этот период увеличилась в три раза92. Вследствие ценовой диспропорции заниженные цены на природный газ не только привели к по- вышенному спросу на него, но и сформировали «нерациональную структуру топливно-энергетического баланса» РФ93.

Предложенная министерством модель структурной перестройки рос- сийской энергетики ориентировалась на опыт западных стран, где на уголь- ном топливе производилось от 40 до 70% электроэнергии, в то время, как в России этот показатель в 1999 г. составлял 26%94. Реформирование топлив- ного баланса страны было также продиктовано «назревшей необходимостью существенно скорректировать направления развития энергетики России… и увеличить долю угля в энергетическом балансе на среднесрочную и долго- срочную перспективу»95. Однако, в дальнейшем при разработке энергетиче- ской политики Минтопэнерго отошло от идеи диверсификации топливного

90 См.: Мастепанов А. Указ. соч. С. 23.

91 ГАРФ. Ф. 10240. Оп.1. Д. 2917.

92 Там же.

93 См.: Мастепанов А. Указ. соч. С.23.

94 ГАРФ. Ф. 10240. Оп.1. Д. 2917.

95 Там же.

баланса за счёт увеличения в нём доли угля и вернулось к традиционному,

«газовому» сценарию развития энергетической отрасли страны.

Следующим этапом складывания энергетической политики стало при- нятие Правительством в октябре 1995 г. Энергетической страте- гии (ЭC) России96. Документ, как отмечают разработчики, представлял «си- стему приоритетов и механизмов осуществления новой энергетической поли- тики»97. В отличие от прежней ориентации на крупномасштабное наращива- ние производства традиционных источников топлива, авторы Стратегии де- лали упор на повышении эффективности энергопотребления. Они полагали, что при отсутствии в краткосрочной перспективе возможностей строитель- ства в России новых крупных энергетических объектов «основное внимание должно быть сконцентрировано на коренной реконструкции существующих энергоблоков, а также на энергосбережении»98.

В ЭС на ближайшие 10-15 лет в качестве приоритетных провозглаша- лись следующие задачи:

• увеличение использования природного газа во внутреннем потребле- нии и экспорте;

• преодоление спада и выход на умеренный рост добычи нефти;

• интенсификация освоения местных энергоресурсов (гидроэнергия, торф и др.) и увеличение использования нетрадиционных, в первую очередь возобновляемых, ресурсов (солнечной, ветровой, геотермальной энергии, шахтного метана, биогаза и т.д.);

• повышение надёжности АЭС99.

Стратегия предусматривала формирование единого энергетического рынка, контролируемого государством с помощью ценовой, налоговой и ин- вестиционной политики. Только государственный контроль над энергетикой,

96 Постановление Правительства РФ № 1006 от 13.10.1995 «Об Энергетической стратегии России» // Элек- тронная версия http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/rf-pravo/e1o.htm

97 См.: Корсун Ю. Энергетическая стратегия России на период до 2010 г. // Обозреватель. №16-17. 1994.

Электронная версия http://www.rau.su/observer/N16-17_94/16-17_12.htm

98 См.: Мастепанов А. Указ. соч. С.5.

99 Там же.

по замыслу разработчиков Стратегии, мог обеспечить самофинансирование газовой и нефтяной промышленности, а также приблизить российские цены на топливо к мировым. В свою очередь, повышение цены на энергоресурсы, по оценкам российских специалистов, способствовало бы двукратному уве- личению налоговых поступлений в бюджет100.

В контексте формирования государственной энергетической политики повышенное внимание властей уделялось созданию конкурентной среды в ТЭК. Связанные с этим меры, предложенные в Энергетической стратегии, по большей части были реализованы в рамках Федеральной целевой программы

«Топливо и энергия» на 1996-2000 гг.101 Совершенствование инвестиционной

политики должно было увеличить рост и без того стремительных темпов приватизации топливно-энергетических объектов. При этом контроль над использованием инфраструктуры ТЭК вне зависимости от форм собственно- сти хозяйствующих субъектов в программных документах закреплялся за государством в лице Минтопэнерго.

Дальнейшую реализацию поставленные ЭС задачи получили в 1997 г., когда были приняты указ Президента «Об основных положениях структур- ной реформы в сфере естественных монополий» (далее – основные положе- ния) и постановление Правительства «Об утверждении программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах есте- ственных монополий»102. Ценовая политика в ТЭК, как следует из докумен- тов, предполагала постепенный переход к рыночным отношениям. На первом этапе рыночный механизм ценообразования внедрялся в нефтяную и уголь- ную отрасли. Проведённая в середине 1993 г. либерализация цен на нефть, нефтепродукты и уголь при этом не распространялась на продукцию так

100 Там же.

101 Федеральная целевая программа «Топливо и энергия» на 1996 – 2000 гг. Постановление Правительства РФ от 06.03.1996 № 263 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1138.

102 Указ Президента РФ №426 от 28.04.1997 «Об основных положениях структурной реформы в сфере есте-

ственных монополий». Электронная версия http://www.bestpravo.ru/federalnoje/eh-akty/g5b.htm; Постановле- ние Правительства РФ № 987 от 07.08.1997 «Об утверждении Программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий». Электронная версия http://www.bestpravo.ru/federalnoje/zk-pravila/b2v.htm

называемых естественных монополий – природный газ («Газпром») и элек- троэнергию (РАО «ЕЭС России»). В рамках второго этапа (1997-2000) ос- новные положения устанавливали порядок реформирования ценовых усло- вий в этих сегментах ТЭК. За это время на базе естественных монополий должны были появиться самостоятельные производители ТЭР.

Идея реструктуризации ТЭК с разделением электроэнергетики и газо- вой промышленности на производственную и транспортную части не нашла государственной поддержки. Предусмотренная Энергетической стратегией задача выделения добывающих газовых компаний с их дальнейшей привати- зацией также не получила реализации. В условиях полномасштабного разде- ла собственности государство стремилось сохранить контроль за одной из самых доходных и ключевых хозяйственных структур. Активные попытки капитализировать газовую сферу не имели таких результатов, как например в нефтяной, вследствие чего провозглашенные ЭС основные направления ре- формирования газовой отрасли в 1990-е гг. так и не получили своего разви- тия.

Одним из важнейших отличий Энергетической стратегии от принятых ранее энергетических программ стала детальная разработка региональных и внешнеэкономических аспектов энергетической политики России. ЭС, и в этом её характерная особенность, впервые комплексно рассматривала энер- гетику в международном контексте, энергетический фактор являлся одним из основных элементов, на которые должна была опираться российская дипло- матия103.

Зарождение нового направления международных отношений – энерге- тического диалога – одна из детально изученных тем современной россий- ской историографии. Так, например, формирование внешней энергетической политики и дипломатии России С. Жизнин и А. Лихачёв относят к середине 1990-х гг.104 Появление энергетической дипломатии учёные связывают с ро-

103 См.: Мастепанов А. Указ. соч.

104 См.: Жизнин С. Энергетическая дипломатия России. М., 2005; Лихачёв А. Указ. соч. М., 2006.

стом конкуренции на мировых энергетических рынках, а также усилением необходимости переговорного процесса между основными его участника- ми105.

Одним из основных приоритетов энергетической дипломатии России объявлялось привлечение крупномасштабных иностранных инвестиций в энергетику и правовое обеспечение гарантий зарубежных инвесторов в наци- ональном законодательстве. Работа в этом направлении началась с учрежде- ния в 1992 г. Государственного информационного центра содействия инве- стициям, преобразованного в 1995 г. в Российский центр содействия ино- странным инвестициям при Минэкономики РФ. В феврале 1993 г. по инициа- тиве Президента была создана Государственная инвестиционная корпорация, в сентябре 1994 г. – Консультативный совет по иностранным инвестициям под руководством Председателя правительства России106. Через год Цен- тральный банк заявил о готовности гарантировать «необходимые законода- тельные и организационные условия, обеспечивающие национальный режим для иностранных инвесторов, участвующих в приватизации»107.

На прошедшем 1 – 2 марта 1993 г. в Сургуте совещании глав- правительств СНГ, Прибалтики и Грузии было подписано Соглашение о со- здании Межправительственного Совета по нефти и газу. Всего с момента учреждения Совета (март 1993 г.) в течение 1990-е гг. состоялось девять засе- даний (см. Табл. 3)108.

Таблица 3

Заседания межправительственного совета по нефти и газу в 1990-е гг.

Март 1993 город Сургут

105 См.: Лихачёв А. Указ. соч. С. 412.

106 Указ Президента РФ №184 от 02.02.1993 // Электронная версия http://bazazakonov.ru/doc/?ID=1502009 ;

Постановление Правительства РФ №108 от 29.09.1994 // Электронная версия http://www.lawmix.ru/zkrf/12444

107 Заявление Правительства РФ, ЦБ РФ от 10.03.1995 // Электронная версия

http://govportal.garant.ru:8081/SESSION/S__iEMG1Rpq/PILOT/main.html

Источник: ГАРФ. Ф.10240. Оп.1. Д. 539.

Одной из задач Межправительственного совета было «объединение усилий (участников Совета – С.Т.) для инвестиционного, научно- технического и других видов нефтегазового сотрудничества» (Ст. 2 Согла- шения). Совет критически оценил работу Минтопэнерго в инвестиционной сфере. Она, как констатировал Совет, свелась к «лихорадочной деятельности по привлечению иностранных инвестиций»109. Данное обстоятельство, как следует из отчётов Минтопэнерго, было вызвано «острейшим дефицитом инвестиционных ресурсов, в результате капитальное вложение в отрасли ТЭК с 1991 по 1998 гг. сократилось более чем в три раза»110.

Неутешительные итоги имела работа по привлечению инвестиций в энергетику с использованием возможностей международных кредитных и финансовых организаций. В июне 1992 г. Россия вступила в Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ) под эгидой Всемирного банка (ВБ). В то же время, Москва не ратифицировала Вашингтонскую кон-

109 Там же.

венцию о разрешении инвестиционных споров, последнее блокировало воз- можность её работы в действовавшем при ВБ Международном центре по урегулированию инвестиционных споров.

Несмотря на активное участие России в разработке Договора к Единой энергетической хартии (ДЭХ), этот документ не был ратифицирован, в част- ности, в связи с не приемлемыми для российской стороны условиями инве- стиционного и транзитного протоколов. Одновременно с допуском ино- странных компаний в добычу и транспортировку отечественных энергоре- сурсов они (условия – С.Т.) требовали от России поддержания низких тари- фов на энергоносители111.

По словам А.Т. Шаталова – руководителя российской делегации на конференции по разработке ДЭХ (14-17 декабря, Брюссель), стремление Рос- сии «получить на переговорах право… завершить формирование своей зако- нодательной инфраструктуры в отношении режима иностранных инвести- ций» не получило поддержки некоторых западных стран112. Так, США и Япония были против предоставления России, не являвшейся членом ГАТТ, режима ГАТТ в отношении торговых и инвестиционных споров.

В ответ на ДЭХ российское руководство в 1998 г. утвердило Доктрину энергетической безопасности, где впервые использовалось понятие «энерге- тической безопасности» – состояния защищённости страны (региона), её граждан, общества, государства, экономики от угроз надёжному энергетиче- скому обеспечению113. Европейские страны, в свою очередь, тоже разработа- ли стратегию безопасности энергообеспечения. В 2000 г. Европейская комис- сия выпустила документ под названием Зелёная книга «К европейской стра- тегии безопасности энергоснабжения»114. Эта публикация стала первой по-

111 См.: Шкута А. Указ. соч. С. 178.

112 ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. Д. 826.

113 Принята Межведомственной комиссией по экономической безопасности Совета безопасности РФ от 27

февраля 1998 г.

114 Прим. авт.: «Зелёная книга» (Green Paper) – документ, в котором изложены положения и цели энергети- ческой политики ЕС. На её основе вырабатывается “Белая книга” (White Paper) – план действий по реализа-

ции европейской стратегии, содержащий предложения по изменению законодательства ЕС.

пыткой сформулировать на наднациональном уровне всеобъемлющий и со- гласованный подход к проблемам энергетической безопасности115.

Потенциальную угрозу энергетической безопасности РФ, согласно Доктрине, представляли следующие факторы:

- нестабильная конъюнктура мировых цен на энергоресурсы;

- меры некоторых стран по дискриминации российских энергоресурсов;

- несанкционированный отбор отечественной энергопродукции на тер- ритории транзитных стран;

- противодействие выходу российского капитала в районы освоения уг- леводородного сырья за рубежом116.

Доктрина энергетической безопасности, как и прежние подготовленные Минтопэнерго документы, учитывала специфику региональных и внешне- экономических аспектов энергетической политики России. Между тем, она впервые на законодательном уровне фиксировала возрастание зависимости энергетической отрасли от внешнеполитических связей, что усиливало гео- политический аспект энергетической безопасности.

Таким образом, 1992-1999 гг. стали временем формирования государ- ственной энергетической политики России и разработки соответствующей нормативно-правовой базы. Крупномасштабные рыночные реформы привели к тому, что стратегические отрасли экономики, являвшиеся до 1992 г. госу- дарственной собственностью, были преобразованы в акционерные общества.

Во второй половине 1990-х гг. сложилась ситуация, когда государство, являясь инициатором приватизации ТЭК, параллельно сдерживало этот про- цесс. Данное противоречие во многом было вызвано необратимым характе- ром внедрения рыночных условий в экономику страны. Необходимость удержания в госсобственности такого важного стратегического ресурса как

115 См.: Губайдуллин А., Кампанер Н. Газ в Европе: есть ли альтернатива? // Россия в глобальной политике. 2006. №1. С. 86.

116 Доктрина энергетической безопасности РФ одобрена 27 февраля 1998 г. Межведомственным комитетом по экономической безопасности Совета Безопасности РФ // Электронная версия

http://gigabaza.ru/doc/80918.html

инвестиции ТЭК, с одной стороны, и минимизация рисков при уклонении от главного экономического курса страны, с другой, привели к усилению про- тиворечий между декларируемыми принципами и реальными действиями государства. В результате государственная политика в области энергетики

«представлялась неким побочным продуктом общей экономической страте- гии и была отдана на откуп представителям отраслевых министерств, кото- рые не достаточно чётко представляли себе какие-либо другие способы управления национальным энергетическим потенциалом России, кроме спо- собов, характерных для централизованной экономики»117.

В ходе рыночных преобразований существенно сократилось присут- ствие государства в энергетике, особенно в угольной и нефтяной отраслях, где доля госсектора составила к началу 2000-х гг. менее 10%. Что же касается газовой сферы и электроэнергетики, то здесь в значительной мере удалось сохранить централизованную структуру энергетических компаний с принци- пами госуправления.

Если в первой половине 1990-х гг. государство системно занималось выработкой законодательных основ энергетической политики, то во второй половине его законотворческая интенсивность начала угасать, работа в этом направлении носила общий характер и не подкреплялась планом конкретных действий. Разработанная в 1990-е гг. энергетическая стратегия не стала тем документом, с «которым сверялись бы все практические действия в энерге- тической сфере и государственных органов власти, и хозяйствующих субъек- тов, хотя она и определяла основные ориентиры при формировании задач и решений по управлению и реформированию ТЭК»118.

Нормативно-правовая база энергетической политики в целом не соот- ветствовала сложившейся к тому времени социально-экономической обста- новке в России. В итоге приоритет был отдан изменению формы собственно- сти ТЭК и решению сиюминутных вопросов, приносящих экономическую

117 См.: Миллер Н. Указ. соч.

118 См.: Мастепанов А. Топливно-энергетический комплекс России на рубеже веков – состояние, проблемы и перспективы развития. М., 2001. С. 488.

прибыль, на второй план были отодвинуты проблемы стратегического харак- тера: инвестирование и модернизация энергетического комплекса. В то же время, общие тенденции мирового энергетического рынка – рост потребле- ния углеводородов и вызванная этим активизация международной торговли ими – способствовали зарождению во второй половине 1990-х гг. энергети- ческого направления внешней политики России.