ВВЕДЕНИЕ

Ha рубеже двух тысячелетий Россия переживает очередной пе­реломный момент, которые уже не раз случались в ее истории. Созда­ние демократического правового федеративного государства происхо­дит в сложных условиях реформирования экономики, напряженных социальных отношений и периодических политических кризисов.

Отличительная особенность Российского государства - его ев­разийская природа, исключительное разнообразие: региональное, на­циональное, конфессиональное, культурное. Длительное время шел процесс «собирания земель». Этот исторический процесс носил и мир­ные, и военные формы, происходил и в форме добровольного вхожде­ния, и насильственного присоединения, но результатом всегда было включение народов, территорий и государств в общую систему рос­сийской государственности.

За прошедшее тысячелетие сменилось много типов государства, форм государственного устройства и управления.

Крупнейшей вехой в истории России было создание при Петре I Российской имгіерии со сверхзадачей “догнать и перегнать передовые страны Запада”. B основу административно-территориального деления империи была положена губерния, а главным действующим лицом в ней стал губернатор. И вот на протяжении более чем двухсот лет, с 1708 до 1917 г., институт губернаторства и губернская система управле­ния прошли долгую и сложную эволюцию. При всех контрастах Рос­сийской империи это была весьма прочная и устойчивая держава, что объяснялось наряду с цементирующим воздействием русского народа, общепризнанным главенством правящей династии, монолитностью дворянства и чиновничества, также достаточно высокой эффективно­стью губернаторской формы местного управления.

C конца 80-х гг. XX века в России произошли громадные изме­нения во всех областях жизни, в том числе в форме государственного устройства.

Ho многие проблемы остаются общими. Поэтому и сегодня, решая задачи развития российских регионов в XXl веке, столь важно изучить историю института губернаторства дореволюционного време­ни, понять, как работала система губернского управления, каким обра­зом она взаимодействовала с центральным правительством и местным самоуправлением, каков был статус губернатора и кто они были, эти “хозяева губерний”, сумевшие построить одну из самых великих импе­рий в мире.

* *

*

Проблемы становления и развития института губернаторства в дореволюционной историографии в основном привлекали внимание правоведов. B трудах Б.Н.Чичерина,1 Н.М.Коркунова,2

Н.И.Лазаревского,3 А.Д.Градовского,4 В.В.Ивановского,5 М.А.Корфа,6

А.В.Лохвицкого,7 И.М.Страховского8 подробно изучена законодатель­ная база существования института губернаторства: правовой статус гу­бернаторов, их функции и полномочия, разграничение предметов ве­дения с центральной властью и нижестоящими структурами государст­венной власти, с органами местного самоуправления; показаны изме­нения правового статуса губернатора на различных этапах истории.

B 1905 г. вышел историко-юридический очерк Ивана Блинова “Губернаторы”, который до сего дня является наиболее полным и обобщающим историко-юридическим исследованием института губер­наторства. Построив свое исследование в хронологическом порядке, И.Блинов рассмотрел институт губернаторства прежде всего как право­вой институт, показывая все изменения, вносимые в законодательство как о самих губернаторах, так и о губерниях и о сопряженных с “начальниками губерний” сферах деятельности.

Проблема губернаторов и местного управления в целом была также рассмотрена И.Андреевским9 и Е.И.Анучиным.10

Имеются в дореволюционной историографии также юридиче­ские исследования, освещающие отдельные этапы развития института губернаторства. Это работы П.Н.Мрочек-Дроздовского,11 М.М.Богословского,12 А.В.Романович-Словатинского,13 Ю:В. Готье,14

B. Григорьева.15 Здесь нельзя не упомянуть и работу лидера партии ка­детов П.Н.Милюкова,16 где содержится оригинальная концепция сущ­ности и целей петровских реформ.

Одновременно выходило немало трудов, освещавших деятель­ность отдельных губернаторов и генерал - губернаторов, правда, в ос­новном, в апологетическом свете.17

Большое значение для разработки темы' имело обращение к из­даниям, описывающим историю родов русского дворянства, поскольку все губернаторы, за небольшим исключением, были дворянами .18

При разработке темы мы неодНократно обращались к фунда­ментальным историческим трудам B.O. Ключевского и

C. М.Соловьева,19 в которых при описании различных этапов российской истории дается оценка деятельности отдельных губернаторов и гене­рал-губернаторов, внесших особый вклад в историю Российского госу­дарства.

Кроме того, выходили работы исследователей других народов и регионов Российской империи, освещающие историю управления этими территориями, в том числе - сюжеты, связанные с наместниками и генерал-губернаторами. Это труды М.С.Грушевского20, Г.Н. Потани­на21, Л.Арбузова22, И.Высоцкогоь, М.М.Бородкина (Абова)24, С.С.Эсадзе25. Эти работы написаны на большом фактическом материа­ле, хотя каждый из авторов освещал проблему, исходя из своих полити­ческих взглядов.

Немало работ было посвящено обустройству окраин Россий­ской империи и осмыслению места и роли института генерал- губернаторства. B этой связи выделяется работа Е.Игнатьева «Россия и окраины» (СП6Д906), где автор весьма критически отзывается об опыте и достижениях Российской империи.

Важное значение для нашего исследования имеют справочные и энциклопедические издания (особенно биографического характера) о государственных деятелях России, они в дореволюционное время были очень широко представлены.26

Дореволюционная литература обладает важными достоинства­ми: она дает достаточно объективную историко-правовую картину воз­никновения и функционирования института губернаторства, содержит богатый фактический материал и включает в себя имевшиеся в то время в наличии историко-экономические и статистико-этнографические дан­ные, обращает внимание на наиболее видных губернаторов и генерал- губернаторов.

B то же время нельзя не заметить, что работы дореволюцион­ных историков имеют и ряд проблем и особенностей. Во-первых, по­скольку авторы описывали события, близкие им по времени, или со­временниками которых они являлись, исследователи зачастую шли в русле официальной историографии, за исключением конца XIX - начала XX века, когда в России зарождался политический и идеологический плюрализм. Во-вторых, дореволюционные авторы чаще всего описыва­ли людей своего класса, причем, как политиков и государственных дея­телей, а не как исторических личностей, и делали они это далеко не всегда критически. И в-третьих, большинство из них и не представляли, к каким катастрофическим последствиям для страны приведет сохране­ние самодержавия и во многом ставшей архаической системы местного управления.

Советская историография практически не создала работ, по­священных государственному устройству и управлению Российской империи в целом, характеру ее местной власти, тем более, специально посвященных институту губернаторства в России и личностям россий­ских губернаторов. Ha тему губернаторов, как «главных сатрапов цар­ского режима» на местах, «душителей революционного движения», многие десятилетия было наложено табу.

Очень важным для развития нашей темы стало конкретно­историческое исследование Н.П.Ерошкина “История государственных учреждений дореволюционной России” (М.,1968, переиздана в 1998 г.), где дается краткий, но систематический очерк истории институтов управления, в том числе и института губернаторства.

Одним из первых стал разрабатывать данную тему

С.М.Троицкий, посвятивший свои работы формированию бюрократии в России в ХѴІІІвеке.27

B 1978 г. вышел классический труд П.А.Зайончковского “Правительственный аппарат самодержавной России”, по сути открыв­ший новое направление в исторической науке. B российской историо­графии была показана необходимость изучения личного состава госу­дарственного аппарата и сформулировано принципиальное положение, “что наряду с расстановкой общественных сил, определенной политиче­ской системой”, на внутреннюю политику страны «оказывают немалое влияние и люди, стоящие во главе администрации».28

B этой работе П.А.Зайончковского рассмотрены условия служ­бы и состав (сословность, образование, имущественное положение) чи­новничества, в том числе высшего и губернского звеньев бюрократии, включая губернаторов, прослежена эволюция чиновничества в XIX в. Для нас была также ценна предложенная П.А.Зайончковским методи­ка их изучения, основанная на комплексном использовании законода­тельных актов, формулярных списков, источников мемуарного характе­ра. Такая методика позволила нам выявить и проанализировать количе­ственные характеристики состава губернаторского корпуса в различные периоды' и таким образом показать его в развитии, определить основ­ные качественные параметры. Сформировалась целая школа П.А.Зайончковского.

Специально проблемам местного управления была посвящена книгаМ.М.Шумилова, вышедшая в начале 80-х гг29 Объектом иссле­дования автора стала “правительственная политика по отношению к губернскому уровню управления, к губернатору как органу власти5’, правовое положение губернатора, его отношения с центральными орга­нами власти и йх местными учреждениями.

Серьезным и вместе с тем необычным является исследование американского историка Р.Роббинса “Наместники царя’5, вышедшее на английском языке в 1987 г. 30 Это, пожалуй, первое социально- историческое исследование, где институт губернаторства характеризу­ется с точки зрения социально-политических связей и отношений гу­бернатора с другими уровнями власти и общества, в том числе с пред­ставителями центральной власти, земств, атакже с фабрикантами, рабо­чими, крестьянами, национальными меньшинствами, средствами массо­вой информации. Роббинс делает парадоксальный вывод, что губерна­тор не был всевластен, он пишет, что де-юре губернатор обладал очень малыми полномочиями. Ho этот вывод трудно принять. Исследования показывают, что правовая сторона местной власти далеко не всегда от­вечала реальной практике России.

Для понимания нашей проблемы очень важно то, что Роббинс подчеркнул одну из постоянных сторон взаимоотношения населения и власти в России - патерналистское сознание населения, стремление к сильной единоличной власти не только в центре, но и на местах. Ав­тор приводит также составленные на основе формулярных списков обобщенные характеристики служебного опыта, образовательного уровня, имущественного положения губернаторов по состоянию на 1879 и 1913 гг. Весьма интересна его попытка реконструировать “типичный” день “типичного” губернатора в “типичной” губернии. Роббинс опровергает традиционные представления о губернаторах как невежественных и коррумпированных чиновниках, показывает рост их профессионализма и служебной компетентности. Хотелось бы отме­тить, что в последнее время происходит сближение подходов зарубеж- ных и отечественных историков в рассмотрении целого ряда историче­ских проблем.

Следует выделить фундаментальное исследование государст­венного управления в России периода империи, выполненное немецким исследователем Е.Амбургером, который много внимания уделил факти­ческой стороне проблемы, привел огромное число имен российских губернаторов.31

За последнее десятилетие вышел целый ряд серьезных работ как общеисторического плана, так и непосредственно касающихся темы данного исследования, что позволяет говорить о новом современном этапе в развитии историографии института губернаторства.

B фундаментальных работах М.В.Бабич «Государственные уч­реждения ХѴІІІ века» (М.,1999), Т.Г.Архиповой, М.Ф.Румянцевой и А.С.Сенина «История государственной службы в России. XVII-XX ве­ка» (М.,1999), в словаре-справочнике «Российская государственность» (конецХѴ - февраль 1917 г.) (М.,1996 и 1999) намечены новые подходы к исследованию государственных институтов власти в Российской им­перии, изучению политической элиты страны и ее отдельных отрядов, включая губернаторов.

Своей основательностью и серьезной источниковой базой при­влекают истрико-источниковедческие очерки В.А.Иванова “Губернское чиновничество в 50-60-е гг. XIX в. в России” (Калуга,1994). Автор ана­лизирует информационные возможности, сохраішость и методы ис­пользования формулярных списков, мемуаров и газетной периодики. Он дает сравнительную характеристику чиновничества Москвы и Калуги в середине XIX в., в том числе и губернаторов. B книге прорисованы моральный облик, привычки, уровень культуры, особенности служеб­ных биографий и управленческого стиля губернаторов.

За последнее десятилетие вышел ряд исследований, посвящен­ных окраинам Российской империи, где определенное место занимает и анализ деятельности наместников, генерал-губернаторов и губернато­ров. Среди них хотелось бы в первую очередь выделить коллектив­ную монографию “Национальные окраины Российской империи: ста­новление и развитие системы управления” (М.,1997). Это первый фун- даментальный труд, где с научных позиций рассматривается процесс включения различных государств и народов в состав Российской импе­рии, а также предпринимается попытка дать сравнительно - историче­ский анализ систем управления на окраинах государства. Однако, опи­сание различных окраин получилось далеко не однородным в научном отношении. B работе также предпринимается попытка применительно к ряду окраин рассмотреть функционирование института генерал- губернатора и наместника, но в связи с отсутствием необходимого мас­сива источников эта попытка получилась в ряде случаев неполной и не всегда точной.

Среди современных региональных научных исследований выделяется изучение истории Сибири, в том числе истории управления этим обширным регионом. Здесь появилось первое фундаментальное исследование о жизни и деятельности трех генерал-губернаторов Вос­точной Сибири - в 1998 г. вышла книга Н.П.Матхановой “Генерал- губернаторы Восточной Сибири середины XIX века. В.Я.Руперт, H.H. Муравьев-Амурский, M.C. Корсаков”. B монографии не только воссоз­даны биографии трех последовательно сменявших друг друга генерал- губернаторов Восточной Сибири, но и анализируются их взгляды, ос­новные направления экономической, социальной и кадровой политики, отношения с высшими властями и местным обществом. Особый интерес вызывает стремление автора проследить влияние индивидуальных свойств личности на специфику управленческого стиля администрато­ров.

Серьезный вклад в изучение истории управления в Сибири вно­сят работы А.В.Ремнева, появившиеся в 90-е гг.32 B них содержится самобытный анализ традиционных проблем взаимоотношения Сибири и центра, порождавших их причин и эволюции правительственной поли­тики по отношению к региону. А.В.Ремнев признает, что отчасти пере­дача властных полномочий из центра в регион явилась уступкой требо­ваниям местной высшей администрации, настаивавшей на необходимо­сти создания в регионе сильной и самостоятельной власти. Автор убе­дительно показывает обреченность предпринимавшихся властью попы­ток найти оптимальное соотношение территориального и отраслевого принципов управления, централизации и децентрализации без широко­го привлечения общественных сил. Ha примере Сибири Ремневым дос­таточно глубоко разобрана колониальная составляющая политики само­державия.

За последнее время в Сибири также появилась книга

Н.И.Дубининой, посвященная последнему дореволюционному генерал- губернатору Приамурского края Н.Л.Гондатти, а также научно попу­лярные очерки П.П.Виббе о генерал-губернаторах Западной Сибири П.М. Капцевиче, Г.Х.Гасфорде и П.Г. Казнакове33.

Среди диссертационных исследований обращает на себя вни­мание докторская диссертация Л.Е.Горизонтова “Поляки и польский вопрос во внутренней политике Российской империи. 1831-начало XX в» (М.,1999). Сама диссертация и опубликованная монография34 на со­временном уровне рассматривают польский вопрос как фактор внут­реннего развития России. Это историко-философское исследование показывает всю тщетность усилий самодержавного режима любыми усилиями инкорпорировать Польшу в состав Российской империи. Ав­тор также уделяет внимание роли русских наместников в Польше, пока­зывая, что, несмотря на различные политические взгляды и, соответст­венно, действия, они не смогли и не могли коренным образом перело­мить ситуацию в российско-польских отношениях.

Также хотелось особо отметить кандидатскую диссертацию Д.В.Васильева “Становление и развитие системы управления Турке­станского края. 1856-1886 гг.”, защищенную в 1999 г. на историческом факультете МГУ. B этой диссертации, пожалуй, наиболее емко и все­сторонне показана система управления одной из национальных окраин России в развитии. Автор на серьезной источниковой базе научно дока­зал, что присоединение и освоение Туркестана к России было обуслов­лено, прежде всего, геополитическими, а не экономическими причина­ми. Проведя сравнительный анализ системы российского управления в Туркестанском генерал-губернаторстве и британского владычества в Индии, он аргументировано показал, что Туркестан в первые десятиле­тия после присоединения к России не являлся колонией. B то же вре­мя трудно согласится с выводом Д.В.Васильева об отсутствии колони­ального компонента в политике самодержавия вообще. Скорее можно говорить о России как империи “старого типа”, переходившей в новое качество, с присущими новым колониальным империям конца XIX- начала XX в. чертами. Всесторонне и глубоко охватив деятельность первого туркестанского генерал-губернатора К.П.Кауфмана, диссертант пришел к важному выводу, что налицо была автаркия, то есть автори­тарный режим управления в масштабах края.

Единственным в своем роде пока остается и монографическое исследование финского историка Т.Полвинена о жизни и деятельности генерал-губернатора Финляндии Н.И.Бобрикова в конце XIX - начале XX века. 5 Ha широком круге не только финских и российских, но и европейских источников Полвинен скрупулезно описывает драматиче­скую судьбу русского генерал-губернатора, попытавшегося превратить Финляндию в российскую провинцию. Пожалуй, это одно из немногих исследований, где через описание деятельности генерал-губернатора удалось показать обреченность политики самодержавия на окраинах в конце XIX - начале XX века, ее неадекватность новому времени. Хоте­лось бы отметить объективность оценок, даваемых в этом исследовании как российским, так и финляндским государственным деятелям.

B 90-е гг. во многих краях и областях прежде всего в связи с появлением современного института губернаторов возрос интерес к истории губернаторов отдельных регионов дореволюционной России. K настоящему времени вышло более десяти книг, в которых представлены биографии губернаторов различных губерний России.36 Это очерки справочного характера, составленные на основе формулярных списков, некрологов, мемуаров, местных, иногда и центральных, архивов.

Данные книги неравнозначны в научном отношении. Особое место занимает издание «Сибирские и Тобольские губернаторы.» - Тю­мень, 2000. B книгу включены не только основательные биографиче­ские описания, но и многочисленные документы, связанные с функцио­нированием института губернаторства. Выделяются своей фондирован- ностью работы Н.В.Фролова и Э.В.Фроловой о владимирских намест­никах и губернаторах, две книги Г.В.Алексушина о самарских губерна­торах, монография о пермских губернаторах. Особо хотелось бы отме­тить среди работ о местных губернаторах книги В.Н.Балязина “Московские градоначальники» (М.,1997) и «Императорские наместни­ки первопрестольной» (М.,2000). Написанные на огромном историче­ском материале, эти научно-популярные книги живописуют портреты руководителей Москвы за двести лет, очень точно передавая колорит каждой эпохи сквозь призму жизни и дел знаменитых московских дея­телей. Bce вместе данные издания, рассказывающие о деятельности губернаторов в разных регионах России, позволяют составить довольно цельное полотно развития этого института в региональном разрезе и сделать некоторые новые обобщения.

B этой связи нельзя не назвать и первую попытку историка

А.И.Акиньшина дать историографическое осмысление книг о губерна­торах отдельных регионов России.37

За последние годы нестандартные интерпретации проблем лич­ности и государства, в том числе - губернатора и императора, содержат­ся в трудах C.A. Экшута «На службе российскому Левиафану» (М.,1998) и Е.А.Глущенко «Строители империй: портреты колониаль­ных деятелей» (М.,2000). B книге Глущенко приводится сравнение ме­тодов деятельности российских и английских генерал-губернаторов.

Также хотелось бы назвать недавно вышедшую коллективную работу В.Ю.Зорина, Д.А. Аманжоловой и С.В.Кулешова “Национальный вопрос в Государственных Думах России» (М.,1999). Bo второй главе коллективной монографии поднимаются наиболее ост­рые вопросы развития национальных окраин России в период после первой русской революции в преломлении взаимоотношений: Государ­ственная Дума - Правительство - генерал-губернаторы окраин. K сожа­лению, исследований развития Российской империи и деятельности губернаторов и генерал-губернаторов в начале XX в. фактически не имеется, поэтому данная монография через призму думских дебатов позволяет проследить, как строилась национальная политика в центре и на местах в новых условиях зарождения парламентаризма в стране.

Различные аспекты темы изучены крайне неравномерно, а в целом проблема места и роли института губернаторства в Российской империи в социально-историческом аспекте не рассматривалась вовсе.

Источниковая база исследования довольно разнопланова. B зависимости от характера привлеченных источников она подразделяет­ся на несколько групп.

K первой группе источников относятся законодательные акты Российской империи, касающиеся становления и развития института губернаторства на протяжении двухсот лет его истории.

B первую очередь это следующие основополагающие законода­тельные акты: Указ Петра I «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» (1708 г.); «Инструкция воеводам» (1719 г.); «Наказ губер­наторам» (1764 г.); «Учреждения для управления губерний Всероссий­ской империи» (1775 г.); «Общий наказ гражданским губернаторам» (1837 г.); «Наказ генерал-губернаторам» (1853 г.); постановления Вре­менного правительства о губернских и уездных учреждениях. Они со­держаться в основном в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи.38. Правда, не все действовавшие законы и постановления, особенно касавшиеся окраин империи, нашли в нем отражение. Поэтому привлекались законодательные акты, не во­шедшие в него, а опубликованные в различных изданиях39.

Ko второй группе источников относятся материалы, связанные с подго­товкой законодательных актов и предложений по нашей проблематике: документы Законодательной комиссии 1767 г.; группы разработчиков «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г.; Комитета 6 декабря 1826 г.; Комиссии «О губернских и уездных уч­реждениях» (Н.А.Милютина) (1859-1866 гг.); Кахановской комиссии (1881-1885 гг.); Комиссии по преобразованию губернского управления (В.К.Плеве) (1902-1904 гг.); Комиссии по реформе местного управления (С.Д.Урусова) (1905-1906 гг.); Особого совещания и Совета по делам местного хозяйства (П.А.Столыпина) (1906-1908 гг.). Они также в ос­новном опубликованы.40 По возможности мы пытались рассмотреть сам процесс законотворчества по проблемам местного управления, по­зволяющий выявить расстановку политических сил, наличие альтерна­тивных решений, мотивировку тех или иных новелл.

K третьей группе источников относятся документы и мате­риалы высших и центральных органов государственной власти Россий­ской империи, посвященные проблемам местного управления.

Это решения Сената, материалы сенаторских ревизий в губер­ниях; стенограммы ряда заседаний Верховного Тайного Совета, Коми­тета министров и Совета министров, на которых обсуждались регио­нальные проблемы; некоторые материалы заседаний Государственной Думы России (1906-1916 гг.), где рассматривались вопросы, касающие­ся кризисных ситуаций, возникавших на окраинах^Российской империи. Частично эти документы опубликованы 4І, но большое их число по­черпнуто из фондов архивов: РГАДА (Ф.248 - Сената), куда вошли и материалы бывшего Государственного архива (Ф.9,16); РГИА (Ф.1263 - Комитет министров) и другие.

Огромную роль в нашем исследовании сыграли разнообразные и многочисленные документы и материалы министерства внутренних дел, к которому с начала XIX в. были причислены губернаторы. Это - распоряжения, списки, рапорты, отчеты, донесения и другие документы, отложившиеся в РГИА (Ф.1284 - департамент общих дел МВД).

K четвертой группе источников относятся документы местных органов власти. Это материалы губернских правлений и других губерн­ских учреждений; отчеты губернаторов и генерал-губернаторов; мате­риалы губернских статистических комитетов, в значительной части представленные в памятных книжках и адрес-календарях (обследовано более ста изданий). Источники этой группы в большом числе сохрани­лись также в фонде Сената РГАДА (это дела канцелярии Сената и гу­бернских канцелярий) и в местных архивах - ГA Белгородской области (Ф. P-1531), ГА Курской области (Ф.1), ГА Воронежской области (Ф.И- 2,И-6), ГА Орловской области (Ф.4,580), FA Астраханской области (Ф.1).

Пятую группу составляют многочисленные списки различных категорий служащих, откуда мы почерпнули сведения о составе губер­наторского корпуса. Это сотни опубликованных изданий, а также мате­риалы РГИА (Ф.1284), РГАДА (Ф.286), РГВИА (Ф.36) и вышеназван­ных местных архивов.

Шестую группу источников составляют документы личного характера. Сюда входят личные формулярные списки, а также воспоми­нания, письма, книги, статьи, публикации губернаторов; их биографии, фотографии, портреты. Эти документы в основном представлены в фондах архивов - Герольдмейстерской конторы (РГАДА, Ф.286) и в фонде коллекции формулярных списков (Ф.1349) РГИА; в личных фондах РГИА, РГАДА, РГВИА, ГАРФ.

Важную группу источников составляют мемуары. Почти все они изданы. Однако, некоторые основательно забыты и в научном обороте не присутствуют, другие же были опубликованы совсем недавно. Речь идет прежде всего о мемуарах самих губернаторов и генерал- губернаторов (M.H. Муравьева, С.Д.Урусова, И.Ф.Кошко, Н.П.,

В.Ф.Джунковского...)42. Огромный интерес представляют также днев­ники и воспоминания государственных деятелей России П.А.Валуева, Д.А.Милютина, А.А.Половцева, С.Ю.Витте. П.Н.Милюкова 43, в кото­рых большое место отводится обстановке в регионах и отношениям с их руководителями.

B качестве источника привлекалась периодическая печать - «Правительственный вестник», «Губернские ведомости» и другие.

* *

*

Тема, связанная с институтом губернаторства в России, чрезвы­чайно широка и разнопланова. Настоящая работа ее, конечно, не исчер­пывает. Это лишь шаг на пути исследования места и роли института губернаторства в системе власти Российской империи.

B данной книге мы постарались сконцентрироваться на тех про­блемах, которые до сих пор не становились предметом специального исследования.

Первый блок проблем посвящен генезису института губерна­торства как института новой эпохи отечественной истории - эпохи са­модержавия и Российской империи. Это была эпоха, открытая Петром I, и длящаяся уже почти три века, когда Россия, пытаясь стать Европой, прибегает к азиатским методам. B первой части исследования рассмат­ривается эволюция всей системы власти, и блок местной власти, оце­нивается ее адекватность различным вызовам времени. B этом блоке в центре внимания оказываются извечные проблемы власти: соотношение централизации и децентрализации, территориального и отраслевого подходов, единоначалия и коллегиальности, накладывающиеся на им­перскую задачу государства: догнать и перегнать передовые страны Запада. Лейтмотивом раздела являются также реформы и контррефор­мы, и, прежде всего, реформы управления, местной власти и роль в них губернаторов.

Bo второй части книги центральное место принадлежит генерал- губернаторам. Мы попытались выделить этот институт из администра­тивно-политической системы самодержавной России и показать его уникальную роль в создании Российской империи, в инкорпорации на­циональных окраин в “единую и неделимую” державу. При этом на ос­нове изучения процессов вхождения различных территорий и народов в состав Российской империи мы стремились вычленить те общие прин­ципы института генерал-губернатора, которые позволили создаться самому большому государству в мире, а, с другой стороны, уловить те отдельные, неповторимые, уникальные механизмы, а также личностный фактор “государевых наместников”, которые позволили органически инкорпорировать столь разные по уровню развития, национальным и историческим традициям народы в состав России.

Благодаря применению системного подхода, используя достиже­ния современной науки управления, мы постарались показать реальное место губернаторов и генерал-губернаторов в системе власти Россий­ской империи, выявить имперский, самодержавный характер этого вла­стного института.

Третий блок проблем посвящен проблемам «общего и личного», соотношения объективных условий и субъективного фактора в разви­тии российских губерний, роли личности в истории. B этой части ис­следования мы постарались выявить роль губернаторского корпуса в решении тех задач, которые стояли перед страной в разные периоды нашей истории.

B основу всей работы над книгой легла поисковая деятель­ность, которая дала результаты, имеющие самостоятельное значение. Собран банк данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 ге­нерал-губернаторов России - это почти весь губернаторский корпус за все годы существования института губернаторства. Параллельно выяв­лены административно-территориальные образования (губернии, облас­ти, градоначальства...), существовавшие в разное время на территории Российской империи, связанные с губернаторским и генерал- губернаторским правлением.

Настоящая книга базируется и на обобщении широкого круга ис­точников, и на обобщении проведенных до нас научных исследований. Поэтому ей присущи черты историко-социального, а где-то и историко­политологического исследования. Постановку крупных проблем автор стремился сочетать с бережным отношением к историческому факту, биографиям отдельных людей, судьбе документов, конкретным истори­ческим событиям и ситуациям.

Особую значимость исследованию придает то обстоятельство, что Россия начала XXI века продолжает решать целый ряд “вечных” вопросов, которые существовали и в имперской России: угроза распада единого государства и усиление авторитарных тенденций в регионах; рациональное сочетание территориального и отраслевого принципов управления, централизации (укрепление вертикали исполнительной власти) и децентрализации (развития федеративных отношений, мест­ного самоуправления); успешное проведение административной и зе­мельной реформ. Опыт дореволюционной России поможет избежать многих ошибок прошлого и в то же время взять то рациональное, по­лезное, что было накоплено предыдущими поколениями, в том числе и поколениями местных руководителей.

Географический и, прежде всего, территориальный фактор играл в возникновении и развитии Российского государства приоритетное значение на протяжении всей его истории. Географическое положение между Европой и Азией оказывало мощное влияние на геополитиче­скую эволюцию России, ее внутреннее развитие и внешнюю политику. Редкое население Руси, небольшими группами разбросанное на огром­ной равнине, не имеющей четко выраженных естественных границ, чув­ствовало постоянное давление со стороны врагов, облегающих почти кольцом Русь XIH-XVI веков. Это было государство внутри континен­та, без сколько-нибудь значительной морской границы, с соседями по всему кругу, что требовало постоянной обороны и особой дипломатии.

Древнерусское государство изначально было европейским госу­дарством, и не только в силу своего географического положения или потому, что населялось говорящим на индоевропейском языке народом, но и в силу весьма близких к остальной Европе материальной культуры и исторических традиций.

Этим обусловлен был как огромный удельный вес пространст­венного компонента в экономических, социально-политических и куль­турных процессах развития российской государственности, так и в су­щественной степени этносоциальный архетип российского общества, издревле тяготеющего к корпоративно-общинным формам социальной организации1. Ha территории Российского государства сосуществовали и переплетались интересы целого конгломерата народов, культур, рели­гий, традиций, рассредоточенных на огромных территориальных масси­вах.

Под давлением как варварских, так и цивилизованных народов, между которыми оказались великороссы, чувствовалась постоянная потребность сплотиться, с одной стороны, чтобы выжить, сохранить свою государственность, а с другой стороны, чтобы не отстать от дру­гих государств Европы. Bce это предопределило одну из основных ка­чественных характеристик российского общества - мобилизационный характер становления политических отношений и развития государст­венности. Развитие происходило постоянно в режиме чрезвычайных обстоятельств, что требовало концентрации всех сил общества для ук­репления и развития государства, основу которого составили военно­политические механизмы защиты территории и населения страны.

После нескольких столетий татаро-монгольского завоевания, серьезно замедлившего экономическое и политическое развитие Руси

(подобно тому, как это было с Испанией, Португалией и балканскими народами, находившимися под властью, соответственно, арабских ха­лифатов и Оттоманской империи), воссоздание Руси в форме Москов­ского государства в XIV-XV вв. стало в значительной степени преемст­венностью с этим евразийским конгломератом, а сама Московская Русь в XVI в. также становится евразийской державой. Ослабленная в годы правления Ивана Грозного, Россия в начале XVII в. с трудом отстояла свою независимость. Время опричнины Грозного исследователи счита­ют цивилизационным поворотом России в сторону Востока, прежде­временной попыткой введения абсолютизма по образцу восточных дес­потий2. Для постоянного удовлетворения потребностей абсолютистско­го государства были созданы механизмы организации в виде «всеобще­го тягла» - обязательной военной службы ратных людей и прикрепления к тяглу остального населения (крепостная зависимость). Простора для личности оставалось все меньше и меньше.

Восприняв западную цивилизацию через христианство и культу­ру, Россия всегда оставалась самой отдаленной частью Европы и, буду­чи активным участником европейских дел, никогда не была по- настоящему интегрирована в ее экономическую и политическую жизнь. B еще меньшей степени Россия стала частью Азии - и политически, и экономически, не говоря уже о культуре, хотя географически она рас­ширялась, главным образом, на восток, до берегов Тихого океана. Тяго­тевшая к Европе, Россия после освобождения от татаро-монгольского ига страдала больше всего от политических неурядиц, исходивших с европейской стороны, и, в свою очередь, сама приносила нелегкие ис­пытания не столь крупным славянским народам на западе и мусульман­ским этносам на юге и юго-востоке.

Если вначале все служило выживанию государства, расширению его пределов до естественных границ, гарантирующих безопасность населения, то начиная с XVIII в. наступил перелом, когда быстро воз­растающие потребности во все новых и новых территориях, а значит землях, материальных и людских ресурсах, диктовались уже не необхо­димостью самосохранения, а логикой завоевания, то есть имперской логикой.

Мобилизационный тип российской государственности диктовал необходимость максимальной координации сил и средств в едином цен­тре, создание и укрепление централизованного унитарного государства с абсолютистской формой правления. После того, как в XVII столетии эта задача была в целом решена, у молодого Московского государства начали быстро расти новые геополитические потребности: выход к южным и северным морям, защита южных рубежей от усиливающегося исламского влияния, объединение под знаменем православия славян­ских народов...

Московское государство стремительно превращалось в Россий­скую империю. Мы полагаем, что в истории дореволюционной России было три «судьбоносных» переломных момента - это принятие право­славия, татаро-монгольское иго и создание Российской империи. Соз­дание империи стало миссией Петра I в российской истории.

B конце XVII- начале XVIII в. решение этой исторической цели Петром I было обусловлено двумя кардинальными потребностями.

Во-первых, осознанной исторической необходимостью «догнать и перегнать», ушедшую к тому времени вперед Европу, где успешно развивался ранний капитализм. B России к этому времени зарождается всероссийский рынок, развивается мануфактурное производство, но без активного государственного участия задача «догнать» не представля­лась реальной. Петр I еще в ранней юности, побывав на Западе, поста­вил целью своей жизни сделать Россию могущественной державой Ев­ропы, «европейским государством», где цель государства - «общее бла­го», как определял эту задачу М.М.Богословский3. Главное, считал Петр, - «добиться превосходства, превзойти Европу»4.

И, во- вторых, эта «догоняющая модель» развития России требо­вала в конкретно-исторических условиях XVIII в. не просто абсолюти­стской монархии, а именно империи. Ибо только империя была способ­на «прорубить окно в Европу и распахнуть дверь в Азию», то есть силой сделать выгодные территориальные приобретения, создающие необхо­димые торговые пути для развития торговли и промышленности стра­ны. Причем, империя скорее не западного, а восточного типа, берущая свои истоки в столетиях татаро-монгольского ига, в прочно утвердив­шейся патерналистской традиции в русском обществе.

«Огромность завоеваний, - писал Монтескье, - порождает деспо­тию». Императрица Екатерина II, внимательно изучая труды Монтескье и «защищая» его, пришла на первый взгляд к парадоксальному выводу: «Столь великая империя, как Россия, погибла бы, если бы в ней уста­новлен был иной образ, чем деспотия»5. Ho вывод был только на первый взгляд парадоксальным, на самом деле он вскрывал важную закономер­ность в развитии страны, а именно: зависимость организации политиче­ской жизни России, и, прежде всего, ее политико-административного режима, от ее огромных просторов.

Именно с вышеназванных позиций ни экономика, ни государст­венное устройство Московского государства не подходили для корен­ной модернизации российского общества начала XVIlI в.

Главным средством решения этой задачи могла стать абсолют­ная монархия. Таковая к этому времени утвердилась в большинстве стран Европы. B отличие от западноевропейских государств абсолю­тизм в России появился при отсутствии классовых противоречий между помещиками и слабой еще буржуазией (абсолютистские режимы в Ев­ропе отменили в своих странах крепостную зависимость), но в условиях резкого обострения классовой борьбы дворян и крепостных крестьян. Это было тупиковое противоречие, оно не вело к победе прогрессивно­го класса в обществе.

По сравнению с абсолютистскими режимами в остальной части Европы в России абсолютизм отличался гипертрофированной ролью государственной (монаршей) власти. Причиной тому была объективная логика развития России и Запада. Россия при экономически малопро­дуктивной системе земледелия с господством трехполья (основная площадь), подсеки (лесные полосы севера), перелога (степи юга), сдер­живая колонизационный напор Запада, вела вынужденную колониза­цию юга и востока, расширяя воспроизводственную базу и отдаляя гра­ницы от центра. Разреженность населения на огромных, постоянно рас­ширяемых просторах не поощряла внедрение интенсивных, политиче­ски и экономически оптимальных принципов жизнедеятельности. Ре­зерв территорий, неосвоенность окраин позволяли недовольным избе­гать борьбы с властью ... Подобный прогресс вширь естественным обра­зом снимал конфликтность, порождая вольно-народный тип колониза­ции, а вместе с ней запаздывание (сравнительно с Западом) социально­го и гражданского развития. Гражданские структуры формировались не народной, сословной борьбой с властью (западный путь), а властью же инспирировались.

Скученность населения на ограниченных пространствах на Запа­де стимулировала в его социально-политическом и культурном разви­тии отработку оптимальных механизмов в виде интенсивных техноло­гий. Апогей процесса - Великая французская революция, обогатившая цивилизацию гражданским обществом (сословно-представительная сис­тема с гарантиями прав подданных перед лицом власти) и индустриаль- ностью (машинно-техническая система хозяйствования).

Хотя в Европе идея возрождения Великой Римской империи господствовала над европейскими политическими умами тысячу лет после падения Рима, феодальный экономический уклад и соперничест­во государей не дали превратить Европу в единое централизованное государство и таким образом «от противного» обеспечили условия для политического и идеологического плюрализма, свободной конкуренции и далекого будущего экономического процветания и демократии.

Другой была судьба России из-за ее уязвимого геополитическо­го положения. Постоянные войны за жизненное пространство с против­никами, вторгавшимися с запада, юга и востока, стали стимулом к объе­динению и централизации, прежде всего, с целью обеспечения объеди­ненной военной мощи, которая с тех пор стала для Русского государства - в гораздо большей степени , чем для других европейских стран - серд­цевиной и главной целью политической и экономической организации.

B России же Великая самодержавная революция Петра и его по­следователей привела к полному подчинению народа и общества госу­дарству. Обязанность, повинность - вот какие правила вводит цен­тральная власть, господствующая над сверху утвержденными (по коли­честву и качеству тягла) сословиями. Характер российской державно- сти, таким образом, государственно-тягловый, основывающийся на мо­нопольном решении центральной властью вопросов поземельной собст­венности, торговли, регулирования социальных процессов.

Реформы Петра Великого называют «революцией сверху».6 Как бы к ним ни относились различные историки, политики, государст­венные деятели и как бы ни оценивали их значение, одно очевидно: петровские преобразования заложили парадигму развития России в последующие два столетия. Поэтому понимание петровских реформ есть ключ к пониманию последующей эволюции российского государ­ства и общества.

Государственная власть в России восточна по своей сути - в смы­кании с азиатскими деспотиями - и западна, выступая деятельным ор­ганом развития и прогресса, стремления в Европу. B этом загадка, тайна русской жизни, разгадка которой - в нахождении меры традиционного и модернистского (реформаторского).

Народ, взяв на себя инициативу выхода из Смутного времени, принялся за восстановление национальной государственности. Народ­ную инициативу углубил Петр, задавшийся целью настолько укрепить национальную государственность, чтобы при всех изломах судьбы во веки веков она не могла быть разрушена. Цель Петра - в полной мере абсолютная самовластная государственность, и насаждалась она вос­точно-деспотическими методами.

Bo внешней политике Петр ставил задачи: борьба за выход к морским рубежам на северо-западе и на юге, наращивание территори­альной мощи страны. Bo внутренней - укрепление феодально­абсолютистского государства. Способом решения этих задач стала то­тальная модернизация страны, протекавшая как внедрение передовых по тем временам европейских технологий в индустрию, армию, управ­ление, быт...

Спутниками обустройства стали фундаментальные комплексы «мы - они», «реформа- заимствование», «догнать - перегнать»... B итоге ценой сверхусилий мы, - как образно определил H.M. Карамзин, - стали

гражданами мира, но перестали быть в некоторых случаях гражданами России.

Роковая примета отечественных реформ - умонастроение «так дальше жить нельзя». Нельзя жить по дедовской старинке - в противном случае разлад не преодолеть, из смуты не выбраться, перспектив не иметь. Магистрали благополучия - не в доморощенности, а в заимство­вании более эффективных иноземных форм. Тактику перенимания и избрал Петр, озаботившись взять из Европы лучшее и импортировать его в Россию. Ho делалось все это как насильственная вестернизация. Обнаруживая на Западе передовые технологии - военные, администра­тивные, финансовые, бытовые - без соответствующей интеграции в культурную, гражданскую среду русского общества, их навязывали России. При этом не как самоцель, а как средство получения импер­ских выгод, создания самого сильного государства в Европе.

Ниже мы приводим характерные черты петровских реформ, ко­торые потом не раз, на иных поворотах нашей истории, в модернизиро­ванном виде проявлялись вновь.

Первая черта - это совмещение индустриальной модернизации с военной. Мотором обновления страны выступала война, обусловившая административно-командный стиль преобразований. B ходе модерниза­ции была создана отечественная индустрия, достигнуто положительное торговое сальдо...

Ho какой ценой это было достигнуто? B качестве способа пере­вода России на интенсивное развитие была избрана жесткая технология сверхэксплуатации народа. Ужесточилась налоговая политика: налога­ми было обложено буквально все: окна, трубы, двери, бани, бороды, места на базарах... Поборы с крестьян с введением подушной подати увеличились в три раза. Вошло в практику приписывание крепостных к заводам.

Нарушение прав и свобод личности, ущемление благосостояния людей - все оправдывалось высшими государственными интересами, а в реальной действительности оборачивалось перманентной чрезвычай­щиной, в качестве итога давая не подъем уровня жизни народа, а увели­чение государственной казны.7

Второй чертой реформ, вытекающей из первой, было возведение военно-командных методов управления армией в главную норму и гра­жданского управления. Карательные меры, жесточайшая регламентация всего и вся (от организации фронта до пошива камзола), тотальный кон­троль заложили основу тоталитаризма как устойчивой черты образа жизни и политического устройства российского общества.

Третьей чертой петровских реформ стало постепенное превра­щение чиновничества, бюрократии в самодовлеющую политическую силу. Формировалась бюрократия в России в то время на базе дворянст­ва. Иван IV3 сделавший ставку на дворянство в борьбе с боярством, ис­пользовал его как орудие опричнины. B смутное время дворянство, за­висимое от абсолютной власти, боролось против боярского ставленника Василия Шуйского. Табелью о рангах Петр I не только усилил социаль­ный статус дворянства, но и оздоровил его, дав приток «новой крови». Тактику повышения полномочий дворянства государи проводили и впоследствии: Петр III - отмена обязательной службы; Екатерина ІГ - Жалованная Грамота дворянству, вводившая новое сословное само­управление; Николай I - право дворянских собраний делать власти представление...

C эпохи Петра дворянство получает монополию на чинопроиз­водство, отождествляясь с государственной бюрократией. C этого мо­мента Государево дело становится дворянским, и наоборот.

И, наконец, четвертой чертой петровских реформ стало резкое обострение противоречия между провинцией и г{внтром, превращение провинции в главный ресурс гигантских геополитических проектов центра. Численность городского населения к концу царствования Петра едва превышала 3%, отражая серьезные перекосы общественного разде­ления труда8. Такова была цена «восточного прорыва» в Европу.

Управление становилось сверхцентрализованным.

C этого момента в России на длительный период упрочивается бюрократически-полицейское авторитарное сословное государство.

Нам понадобилось столь пространное введение к нашей непо­средственной теме, чтобы очертить общую логику и основные законо­мерности развития страны, общества, государства, с тем, чтобы уже в этом широком историческом контексте исследовать место и роль инсти­тута губернаторства в Российском государстве.

* *

*

Петр I для реализации своих реформ впервые в истории России главным звеном, основным мотором модернизации сделал создание новой государственной политико-административной системы. При этом была использована концепция «естественного права», призванная обос­новать законность происхождения власти. B петровские времена эта теория западных философов и правоведов стала использоваться для подкрепления абсолютистской монархической власти в России9, Власть монарха была закреплена в нормативных документах первой четверти XVIII в. « Ero величество, - отмечалось в «толковании» к статье 20 Во­инского устава 1716 г., - есть самовластительный монарх, который ни­кому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по сво­ей воле и благомнению управляет»10 . Широкое распространение полу­чила в это время идея «служения государю», обязанного в свою оче­редь, всячески заботиться о своих подданных.

B России в начале XVIII в. сложился особый тип самодержавного дворянско-чиновничьего государства. Олигархическая Боярская Дума была заменена на назначаемый царем из своих сподвижников Сенат, ведающий подготовкой законодательных актов и решений и ведущий надзор за управлением в государстве. Место дублирующих друг друга приказов заняли четко функционирующие коллегии. Реорганизована армия - в 1698 г. вступил в силу новый воинский устав, возникла гвар­дия. B 1699 г. введен механизм рекрутов. Проведена секуляризация мо­настырского имущества, церковь подчинена светской власти (назначае­мый царем Синод). 22 октября 1721 г. Петр I получил титул императо­ра...

Важным звеном в создании абсолютистского имперского госу­дарства стала реформа местной власти. Трансформация политической системы и создание империи происходили в тесной связи и взаимодей­ствии с административно-территориальными преобразованиями.

Подчеркнем, что административное устройство зависит от исто­рических условий, типологии политической системы, общественной инфраструктуры и формационного уровня государства. Органы цен­тральной и местной администрации отличаются по уровню разделения властных функций, степени иерархичности, нерасчлененности или дифференцированности внутренней структуры. Важным компонентом управления является бюрократический аппарат. Существенное значе­ние имеют традиции государственного управления, способные играть как роль стабилизатора, консерватора существующей системы, так и стимулятора инноваций. Жизнеспособность системы управления зави­сит от комплекса причин, в том числе в огромной мере от ее способно­сти к своевременному реформированию в соответствии с требованиями времени11.

. Смысл реформы власти Петра I: подвести беспорядочный хаос под правильную административную систему12. Главная дилемма, с которой столкнулся царь при проведении административной реформы и которая в последующем преследовала других российских императо­ров: какразделитъ власть, распределить полномочия между центром и регионами, чтобы создать эффективную систему управления и при этом не затронуть основ самодержавной неограниченной монархии. Это можно было сделать двояким образом: во-первых, путем создания в регионах таких же малых авторитарных режимов, как и в центре, бази­рующихся на личной преданности и подчинении местных начальников императору; во-вторых, путем включения региональных руководите­лей в общую бюрократическую машину и подчинения их всем норма­тивно-правовым актам империи.

B целом в течение двух веков развитие управления шло в направ­лении от первой модели ко второй, но этот процесс так и не был завер­шен в условиях авторитарного режима, и элементы первой модели по­стоянно присутствовали, а временами и заметно усиливались - в кри­зисные для монархии моменты.

Кроме того, в условиях абсолютизма процесс разделения законо­дательной, исполнительной и судебной властей, как на центральном, так и на местном уровнях, начавшись с петровских времен, затянулся на длительный период. При этом законодательная функция имела доволь­но расплывчатый и нечеткий характер, выражая зачастую не общест­венные потребности, а прихоти монарха и его ближайшего окружения. Указное право напоминало собой больше сиюминутное нагромождение конъюнктурных решений, чем стройную систему законодательства. Это создавало возможности на всех этажах власти для произвола и беззако­ния и порождало постоянные конфликты по горизонтали и вертикали между различными уровнями власти.

Co времен Петра российская политическая элита, выстраивая систему управления, также постоянно решала «вечные» вопросы: о соотношении в системе власти централизации и децентрализации, еди­ноначалия и коллегиальности, территориального и отраслевого принци­пов управления, об оптимальном административно-территориальном делении.

Пики наибольшей централизации власти в России приходились на времена Петра I, Николая I и Александра III. Попытки децентрализа­ции власти, уравновешивания этих двух тенденций, наблюдались при Екатерине II, Александре I и Александре II.

Принцип единоначалия на протяжении всех двухсот лет импер­ского периода был доминирующим в Российском государстве на всех уровнях. Если в странах Западной Европы еще в средневековье коро­левская власть стала ограничиваться деятельностью парламента и мест­ного самоуправления, то в России в.алоть до первой русской революции 1905 г. попытки введении и усиления коллегиального, представитель­ского начала предпринимались только на низших этажах власти (и, как правило, не очень успешно), не затрагивая самодержавного строя.

Что касается территориального и отраслевого принципов, то тенденция здесь была такова, что по мере повышения уровня развития Российского государства происходило ослабление территориального принципа управления (который в XV-XVII вв. был доминирующим) и усиление отраслевого. B начале XLX в., с введением министерств, от­раслевой принцип стал доминирующим, породив сильнейший бюрокра­тизм и ведомственность. B России, в отличие от Европы, фактическое разделение властных полномочий происходило не между отчетливо выраженными структурами, а в основном по ведомственному принципу.

* *

*

Первостепенное значение для изучения процессов становления и развития института губернаторства как составной части аппарата Рос­сийской империи имеет историческая периодизация. Выделение опре­деленных периодов в становлении и развитии административно - терри­ториального устройства государства зависит как от эволюции социаль­но-экономических процессов, так и от типа государства. B то же время в силу ряда причин, в частности влияния субъективного фактора, в исто­рии нередко возникало определенное несоответствие между сущно­стью, содержанием государства и формой государственного устройст­ва. Наконец, административно-территориальное устройство, отражая этапы трансформации государственно-политического строя, наиболее существенно видоизменялось в периоды реформ, контрреформ и соци­альных катаклизмов.

Исходя из вышесказанного, нам представляется возможным вы­делить наиболее крупные и важные этапы в развитии политико­административной системы Российской империи и института губерна­торства как ее составной части.

Первый этап предлагаемой условной периодизации представля­ет собой XVIII в. - это период возникновения и становления Российской империи и соответствующей ей абсолютистской системы власти в цен­тре и института губернаторства в провинции.

Он распадается на следующие периоды:

1 период - это создание Российской империи Петром I и его ме­стные реформы;

2 период - период межцарствия, упадок местного управления;

3 период - это подготовка и проведение реформы местной власти Екатериной II.

Bo многом этот этап характеризуется переходностью, поиском наиболее соответствующих империи и абсолютизму форм центральной и местной власти.

Второй этап охватывает первую половину XIX в. Это было вре­мя наивысшего могущества Российской империи и подъема абсолютиз­ма, приблизившегося к деспотии. Это было время, когда после победы над Наполеоном Россия на несколько десятилетий стала лидером евро­пейских монархий, а затем (особенно в период буржуазных революций 1848-1849 гг.) и жандармом континентальной Европы.

Этот этап также распадется на несколько периодов:

1 период, берущий свое начало еще в XVIII в., - это период ад­министративных реформ Павла I;

2 период - это царствование Александра I - период либеральных исканий и конституционных грез, больших административных экспери­ментов, предоставления широкой автономии присоединяемым к импе­рии западным окраинам; это период создания в целом отвечающей по­требностям того времени территориально-отраслевой системы управле­ния, превращения губерний и губернаторов в устоявшиеся институты административно-территориальной системы;

3 период - апогей самодержавия в период царствования Николая I - характеризуется гиперцентрализацией всех горизонтальных и верти­кальных структур власти, утверждением как постоянных двух основ­ных моделей местного управления: «губернаторской» в центральных русских губерниях и «генерал-губернаторской» на окраинах империи. Это бьш период наивысшего взлета Российской империи как жандарма Европы в 1848-49 гг. и ее падения в период Крымской войны 1853-1856 гг. Самое сильное государство в континентальной Европе оказалось колоссом на глиняных ногах.

Ha третьем этапе (третья четверть XIX в.) в период царствова­ния Александра II было предпринято реформирование важнейших сто­рон жизни российского общества и государства. Реформы 60-70-х гг. преследовали цели отмены крепостного права, уравнивания прав всех сословий, разделение исполнительной и судебной власти, введения земств, городского самоуправления... Однако, проведение частичных либеральных реформ без коренного изменения системы самодержавия привело к нарастанию революционного движения и, как следствие, к ужесточению правительственного курса и свертыванию реформ. B этих условиях институт губернаторства и особенно институт генерал- губернатора используются как главное орудие борьбы с революцион­ными силами.

Последний этап (80-e гг. XIX в. - февраль 1917 г.), включающий в себя периоды правления Александра III и Николая II, отмечен попыт­ками проведения контрреформ, введения чрезвычайных законов, наде­ляющих генерал-губернаторов и судебно-полицейские инстанции чрез­вычайными полномочиями. Резко усиливаются централизаторские и русификаторские тенденции. Ограничивается самостоятельность мест­ных органов власти. Дальше обостряется конфликт между губернато­рами, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой, приведший к тому, что после Февральской революции функции губер­наторов были переданы председателям губернских земских собраний.

B рассматриваемый период, особенно в ходе первой русской ре­волюции, активизируется политическая жизнь в России, начинают ак­тивно действовать политические партии, принимаются законы о свобо­де печати, собраний и общественных союзов, избирается Государствен­ная Дума.

После подавления революции 1905 г. национально-либеральные силы в правящей элите во главе с П.А.Столыпиным предпринимают попытки провести либеральные в основе социально-экономические преобразования при сохранении жесткого государственнического курса. Однако, самодержавный режим оказывается неспособным и на это. Bce более усиливается тенденция к повсеместному использованию ме­тодов чрезвычайного управления. Губернатор становится фактически главным пожарным по тушению всякого рода волнений, выступлений и оппозиционной деятельности.