§1. Становление института губернаторства в России (первая половина XVIII в.).

Институт губернаторства, введенный Петром I в начале XVIII в. и просуществовавший более двухсот лет, является главным предметом нашего исследования. Мы рассматриваем этот институт как составную часть системы местного управления Российской империи.

Губернатор как институт местного управления восходит к фран­цузским qouvemeurs - так во Франции назывались представители коро­левской власти в провинциях. Эта должность была учреждена в первой половине XVI века Франциском I, отдавшим под управление губернато­ров местные войска и провинциальную бюрократию13. B дальнейшем это название и этот институт получили с учетом местных особенностей достаточно широкое распространение в Европе, в том числе в Северной Европе и Прибалтике, непосредственно соседствовавших с Россией.

B России слово «губернатор» впервые официально было упот­реблено в петровском манифесте 1702 г. в следующем контексте: «...чтобы всяк и каждый, имеющий намерение сюда ехать для поступле­ния на службу в наше войско и запасшийся наперед новыми свидетель- ствами от нашего генерал-комиссара в Германии, которого Мы вследст­вие сего там содержать намерены, если он объявит о себе первому по­граничному губернатору или наместнику, с имеющеюся при нем свитою и багажом, от туда до нашей столицы безденежно подводами снабжен был и вместе всякую безопасность на пути своем имел»14.

Губерния как административно-территориальная единица поя­вилась в России также в 1702 г., когда из присоединенных от Швеции провинций была образована Ингерманландская (впоследствии Санкт- Петербургская) губерния, отданная в управление губернатора князя Александра Даниловича Меншикова15. Меншиков в письме к своей бу­дущей жене подписался Шлотбургским губернатором.

B некоторых трудах имеются упоминания о Федоре Матвеевиче Апраксине как о первом российском губернаторе применительно к 1694г.

Между тем в стране не произошло еще ни разделение на губер­нии, ни введение должности губернатора. Шла война со Швецией, и порядки шведские показались отсталой России более совершенными. A там были губернии и губернаторы. И отвоевывая новые территории, производили как бы замену шведского губернатора на российского.

Большинство исследователей сходятся во мнении, что основной причиной реформы местных органов власти при Петре I были военные потребности государства. Так, И.Блинов писал, что «увеличение средств необходимых государству в политических целях: в интересах комплектования и довольствия армии»19, подвинуло Петра на проведе­ние радикальной местной реформы. A А.В.Романович-Словатинский считал, что эти реформы были плодом не только военных, но и финан­совых соображений Петра20.

По мнению И.М.Страховского, многие действия и распоряжения Петра часто диктовались потребностями минуты, а именно поглощав­шими все внимание Петра военными и финансовыми заботами; с дру­гой стороны, эти распоряжения иногда вызывались инерцией введения в местное управление тех же порядков (особенно столь любимого Петром «коллежского обряда»), которые уже приняты были в центральных уч­реждениях, а частью, как и в области центральных реформ, случайным подражанием иностранным образцам, главным образом в названиях и терминологии21.

Полагаем, что все эти авторы близки к истине: Петру I нужна была дееспособная местная власть, прежде всего, для обеспечения веде­ния победных войн, решения новых геополитических задач.

Однако, путь к достижению этих стратегически отдаленных це­лей лежал через реализацию тактических краткосрочных задач, в ходе реализации которых первоначальная стратегическая перспектива, пере­нятая молодым реформатором у просветителей и философов того вре­мени, изменилась до неузнаваемости...

Таким образом, введение нового губернского деления и нового института местного управления в период царствования Петра Великого было, прежде всего, обусловлено кардинальной военной реформой, цель которой состояла в создании мощной армии. Кроме того, Петр I, не завершив переустройство армии, вступил в войну с ведущей военной державой Европы того времени - Швецией, что обострило до крайности необходимость в мобилизации людских, материальных и финансовых ресурсов страны.

Данные обстоятельства предопределили появление 18 декабря 1708 г. указа Петра о новом административно-территориальном делении России. «Великий государь указал, по именному своему великого госу­даря указу, в своем Велико-Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Ими стали Мос­ковская с 39 городами, Ингерманландская с 29, Киевская с 56, Смолен­ская с 17, Архангелогородская с 20, Казанская с 71, Азовская с 77 и Сибирская с 30 городами24.

Петр I произвел назначение губернаторов в обозначенные гу­бернии, по-видимому, позже. Существует точка зрения, что указ Петра появился не в 1708, а в 1710 г., что датировка в Полном собрании законов была ошибочной25.

1.1. !.Предпосылки возникновения и предшественники института губернаторства

Следует заметить, что необходимость в децентрализации управ­ления и укрупнении административно-территориальных единиц госу­дарства ощущалась со второй половины XVII в. Уже тогда формирова­лись иерархические системы - воевод мелких городов подчиняли воево­де крупного города. Это была мера, аналогичная той, которую прави­тельство ввело в отношении приказов, подчинив несколько мелких при­казов одному крупному. Особенно широкое развитие получают такие иерархические управленческие системы на окраинах государства, где потребность в децентрализации управления ощущалась сильнее под влиянием опасности извне. Так сложились известные военно­финансовые округа, подготовившие собой петровские губернии. K кон­цу XVII в., ко времени царствования Федора Алексеевича, относится общий план разделения России на восемь обширных военных окру­гов, осуществление которого во многом реализовалось в губерниях 1708 r.26

B то же время нельзя не видеть, что генетически институт пет­ровских губернаторов был тесно связан с институтом воевод, введен­ным еще Иваном Грозным вместо института наместников. Иван IV на­значал военачальников в качестве представителей высшей власти пре­жде всего в отдаленные земли, в том числе завоеванные, где сбор пода­тей не мог обойтись без применения военной силы. Вместе с тем, бес­порядки и смуты на территориях приводили к усилению военно­карательных мер. Частная мера Ивана IV была распространена на всю территорию государства, и к ХѴІІв. местное правление стало целиком воеводским.

По служебной иерархии воеводы относились к разряду высших государственныхчиновников, что сделало их приближенными слугами царя. B помощь воеводе придавались три категории слуг и помощников: военные слуги царя, приказные слуги и выборные слуги от народа.

Воеводы в отличии от наместников (которые были «на кормле­нии») имели казенное жалование. Они получали определенные законом сборы и часть от таможенных и судебных сборов. Помимо этого, воево­ды имели доход от своітх поместий. Прежнее право наместников рас­сматривать подчиненное им население в качестве средства для удовле­творения своих личных потребностей для воевод было переведено B разряд злоупотреблений. Тем самым увеличивались ресурсы админист­ративно-политического воздействия московских властей на воевод и их аппарат управления.

Из-за отсутствия других местных учреждений эта должность пе­режила те временные потребности, для которых она была создана и превратилась постепенно из чисто военной в полугражданскую долж­ность, сосредоточив в своем ведении местное управление, суд, полицию и финансы. «При таких условиях, - по мнению И.М.Страховского, - вое­воды были не столько местными установлениями, предполагающими определенный объем ведения и власти, сколько временными комисса­рами центрального правительства, действующими в общих его видах за свой страх и совесть, без иной формы контроля, кроме жалоб обижен­ных «государевых людишек»27.

1Л.2.Местоиропьновогоинститута

Как ни покажется на первый взгляд странным, но такими же вре­менными комиссарами, полпредами Петра I в новых гигантских губер­ниях становились и новые губернаторы. Влияние на должность губер­натора главенствующих в то время военных задач государства было настолько велико, что в одних случаях губернаторам вверялось до из­вестной степени командование войсками (такое совмещение функций

наблюдалось и в последующие периоды XVIII столетия), а в других

28

случаях они сами отдавались под надзор присланных военачальников .

Изучение законодательства петровских времен показало, что ни­каких специальных документов, посвященных статусу губернаторов и их функциям, не существовало, речь шла только о военных функциях.

Так, в указе от 9 февраля 1710 г. набор рекрутов в армию переда­ется губернаторам. Годом позже в указе «О наказании губернаторов, как изменников и предателей Отечества, за невысылки рекрут к назначен­ному сроку» говорилось о репрессиях против них за неисполнение предписаний о рекрутском наборе. B круг их обязанностей, судя по практике губернаторской деятельности, входили: сбор с вверенных им территорий всех казенных сборов; исполнение всех государственных повинностей, возложенных на губернию; своевременное предоставле­ние определенного количества работников и рекрутов. Если губернатор объявлял «прибор», то есть, доставлял деньги, продовольствие и рекру­тов сверх назначенного количества, его ждало царское благоволение. B случае недобора или задержек с поставками губернатору грозили «жес­токое истязание» и штраф по рублю с каждого недосланного человека, отписка имений в казну.., «как ворам достоит» или «яко изменникам отечества», - гласили указы Петра. Более всего губернаторы должны были «о денежных сборах и о всяких делах присматриваться и для до- ношения великому государю о тех губерниях готовым быть, где он, ве­ликий государь,укажет»29.

Важно отметить, что при разделении территории Российского государства на губернии принималась во внимание экономическая це­лесообразность, связанная с близостью важнейших транспортных арте­рий, налогообложением и т.д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская (появилась в 1713 г.), Архангелогородская, Азовская и Астра­ханская) считались приморскими согласно расположению их админист­ративных центров. Однако, они включали в себя территории, располо­женные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимо- стью постоянного пополнения флота людскими и финансовыми ресур­сами. Иногда объединение территорий в рамках одной губернии дикто­валось соображениями более полной интеграции национальных окраин в империю. Так, в Малороссии гетманское правление было «дополнено» институтом губернатора, в ведении которого находились вопросы пре­бывания на данной территории русского гарнизона. Дші содержания весьма многочисленного войска к Киевской губернии присоединили территории современной Орловской и части Тульской областей. C ана­логичной целью Петр I к завоеванной Риге присоединил русский город Смоленск, с переименованием губернии из Смоленской в Рижскую. Новое расквартирование войск привело к образованию новых губерний - Астраханской и Нижегородской30.

А.Лохвицкий в своем исследовании «Губерния» считал петров­ские губернии образованными не для целей местного управления вооб­ще, а для специальных военно-податных целей. Поэтому деление госу­дарственной территории на такие губернии не сообразовывалось совер­шенно с удобствами местного управления и с особенностями отдельных местностей, а определялось исключительно количеством податного на­селения и военной целесообразностью.31

Таким образом, мы видим, что первоначальные губернии больше напоминали военные округа, а губернаторы - военачальников или «снабженцев» этих военачальников. Управлять же ими было почти не­возможно.

1.1.3. Становление губернского управления. Первый этап ре­формы.

Ho учреждение губерний само по себе еще не решало вопроса о приведении областного управления в современный вид. Внушительные территориальные единицы, приписанные к этим губерниям, требовали более мобильной системы управления, в то время как в первые годы после Указа о губерниях наблюдалось переплетение и дублирование функций новых учреждений и предыдущих.

Главными региональными правителями стали губернаторы ( в отдельных случаях генерал-губернаторы и вице-губернаторы). Подчи­ненную роль по отношению к ним играли обер-коменданты и комен­данты, ландраты, а иногда и ландрихтеры32. B тех губерниях, где глава был назначен еще до реформы, некоторое время сохранялось и старое название воеводы, что еще раз подтверждает тесную генетическую и функциональную взаимосвязь этих властных институтов. Так, все доку­менты, адресованные управляющему в Киеве Д.М.Голицыну, содержат обращение «воевода», и только с 1711 г. появляется обращение «губер­натор»33.

Что касается генерал-губернаторов в петровские времена, то большинство исследователей называют двоих: А.Д.Меншикова и Ф.М.Апраксина. B 1719 г. при росписи провинций в губерниях было записано, что в Санкт-Петербургской губернии генерал-губернатором бьш А.Д.Меншиков, и что Ревельская провинция выделяется в само­стоятельную губернию и во главе ее ставится генерал-губернатор Ф.М.Апраксин.34 Заметим, что размеры и значение этих губерний были несопоставимы. Мнения исследователей касательно мотивов появле­ния этой должности расходятся. Одни считают, что этого титула удо­стаивались те губернаторы, которые непосредственно вели военные действия на окраинах государства35. Другие - что это был почетный титул, которым Петр I награждал наиболее близких к себе губернато­ров36. Ho по объему и характеру власти генерал-губернаторы не отлича­лись от губернаторов, являвших собой основное должностное лицо в местном управлении. Нам же представляется, что поскольку эти губер­нии были созданы на территории Прибалтики, где прежде кроме губер­наторов существовали и генерал-губернаторы, то именно поэтому Меншиков и Апраксин получили такие титулы. Ф.М.Апраксин при соз­дании губерний был назначен губернатором в Азовскую губернию, но нет таких сведений, что и тогда он именовался генерал-губернатором. Более того, документ 1818 года называет Апраксина генерал- губернатором княжества Эстляндского37.

B управлении Московской и Архангелогородской губерниями большую роль играли не губернаторы, а вице-губернаторы. Так, в 1711 г. московский губернатор Т.Н. Стрешнев был назначен сенатором с со­хранением прежней должности. Всю реальную работу в Московской губернии выполнял вице-губернатор, управляющий Московской губер­нией В.С.Ершов. Последний продолжал играть роль ведущего управи­теля и при трех последующих губернаторах. To же самое происходило и в Архангелогородской губернии. Первым губернатором туда был назна­чен князь П.А.Голицын. Ho реальным правителем всегда был А.А.Курбатов. Bce документы, направлявшиеся от Петра I и Сената в губернию, были обращены лично к вице-губернатору Курбатову. Более того, князь П.А. Голицын, первый Архангелогородский губернатор был здесь губернатором до 1713 г., а следующий губернатор был назначен аж в 1727 г. Курбатов же оставался в губернии до 1714 г., а после него управлял вице-губернатор Лодыженский.

Исследователи задаются вопросом, почему Петр I не сделал Ер­шова и Курбатова губернаторами, неужели и ему помешало то, что они были из крепостных. Точного ответа, конечно, нет. Ho известно, что Курбатов вступил в противоборство с всесильным Меншиковым, а Ер­шов не на шутку конфликтовал с Сенатом.

Создав губернии и поставив во главе их губернаторов, Петр предпринял попытку совместить взятую за образец шведскую коллеги­альную административную модель с принципами неограниченной цар­ской власти. B 1713 г. указом царя при губернаторах должны были соз­даваться ландратские советы (заимствованные из местного устройства Остзейских губерний). B больших губерниях ландратов было положено 12, в средних - 10, в малых - 8. Губернатору в отношении их не пред­ставлено право власти: он между ландратами «не яко властитель, но яко президент»38.

Петр предпринял попытку сделать местное управление коллеги­альным. B 1714 г. предписывалось «ландратов выбирать в каждом горо­де или провинции всеми дворяне за их руками»39. Характерно, что принцип коллегиальности Петр пытался ввести еще при воеводах, за восемь лет до учреждения должности ландратов. B 1702 г., уничтожив губных старост, он ввел выборный элемент в местное управление в форме так называемых «дворянских советов», которые должны были быть образованы при всех воеводах.

Позднее, с учреждением губерний, дворянские советы преврати­лись в ландратские, но остались выборными учреждениями. Предпола­галось, что ландраты будут избираться местными дворянами и утвер­ждаться Сенатом. Однако, тяжелая ситуация в стране и отсутствие не­обходимого числа подготовленных кандидатов не позволили провести серьезные выборы ландратов, и поэтому ландратские советы не имели никакого практического значения. Они в основном назначались и были полностью зависимы от губернатора40.

Кроме ландратов Петр пытался ввести в это время в местное управление еще ландрихтеров, исполнявших судебные функции (учре­ждены в 1713 г.). Ландрихтеры назначались Сенатом по представлению губернатора. Ландрихтер состоял в распоряжении губернатора, но был изъят из его юрисдикции и подлежал суду Сената. Так как в рассматри­ваемую эпоху в России только началось отделение суда от администра­ции, ландрихтеры, кроме судебных дел, принимали также участие в общем губернском управлении и могли заменять губернаторов41.

Для осуществления своих многочисленных функций губернские правители создавали особые канцелярии (губернские/ провинциальные приказные избы). Для полицейских и следственных дел существовали съезжие дворы. Канцелярии состояли в заведовании дьяков, которые иногда назывались секретарями. Затем для дел неканцелярских в распо­ряжении губернатора состояли различные комиссары, провиантмейсте­ры, надсмотрщики, приказчики...

Такой была первая реформа Петра I в области местного управле­ния. По существу она носила спорадический и переходный характер. Неопределенность в реформе местного управления резче всего сказыва­лась в отсутствии четкого разграничения функций генерал- губернаторов, губернаторов, вице-губернаторов и нижестоящих чинов­ников. Попытка ограничения власти единоличных правителей коллеги­альным органом в виде дворянских и ландратских советов развития и определенности не получила, как, впрочем, и попытка отделения су­дебной власти от исполнительной на уровне губернии.

Bce эти меры проявлялись отрывочно, каждая отдельная мера стояла вне связи с другими, какой-либо единый план действий вообще отсутствовал. Политические и военные обстоятельства данного истори­ческого момента требовали тех или иных мер в местном управлении либо как дань иноземной моде, либо для удовлетворения сиюминутных потребностей. Одно иностранное заимствование громоздилось на дру­гое, повисая в воздухе, а губернатора главным образом волновало то, чтобы были исполнены требования центрального правительства о при­сылке рекрут и денег.

Почти одновременно с реформой местного управления важной мерой, призванной упорядочить систему центрального управления и пополнения казны, стало учреждение 22 февраля 1711 г. высшего цен­трального органа власти - Сената. Сенат состоял из лиц, назначаемых царем. Он имел право издавать указы, обязательные для всех, а наказа­ние за неисполнение было столь же суровым, как и за нарушение цар­ских указов. Сенат ведал судами, торговлей, следил за всеми государст­венными расходами, но главной его функцией был сбор денег.

Сенату обязаны были подчиняться губернаторы, и для каждой губернии в самом Сенате учреждались так называемые «повытья» с подъячими. Канцелярия Сената, кроме повытий, имела три стола: сек­ретный, приказный и разрядный. B канцелярии Правительствующего Сената должны были неотлучно находиться комиссары из губерний для принятия царских указов, направляемых в губернии, и для сообщения Сенату сведений по вопросу о нуждах губерний. Связь комиссаров со своими территориями осуществлялась через почту или нарочных.

Назначение и смена губернаторов совершались царскими указа­ми. K сожалению, первыё указы о назначении губернаторов не сохрани­лись, поэтому мы узнаем о них из писем Петра I. Ho встречались'и слу­чаи назначения Сенатом. Назначение было бессрочным, назначенные лица считались на государственной службе, и им было определено жа­лование, которое, впрочем, они очень редко получали.

Отношения между Сенатом и губернаторами складывались очень непросто. Последние не хотели иметь над собой никакой власти, кроме царской, не хотели руководствоваться никакими законами, кроме указов Петра I. Кроме того, Сенат привлекал губернаторов время от времени к ответственности за злоупотребления властью и коррупцию, что также вызывало бурные протесты могущественных петровских «комиссаров».

1.1.4. Второй этап административной реформы.

Если воеводский уезд XVII в. был слишком мелок, чтобы иметь значение самостоятельной областной единицы, то губернии 1708 г. бы­ли слишком велики. Губернии были равны целым государствам Европы и при существовавшей тогда системе коммуникаций были малоуправ­ляемы. Они были пригодны только в военное время в качестве воен­ных округов для выбивания рекрутов и денег для армии. Ho с заверше­нием военных действий и переходом к мирной жизни такая «чрезвы­чайная» единица административно-территориального устройства стано­вилась неэффективной.

B основании второй областной реформы Петра Великого лежат проекты, составленные по его поручению Фиком и Люберасом и рас­смотренные затем СенатохМ. По существу своему это была попытка пе­рехода от децентрализованной, во многом чрезвычайной, временной системы губернского управления периода бесконечных войн к центра­лизованной системе власти, отвечающей требованиям обустройства созданной «в черне» Российской империи.

B качестве образца снова были взяты шведские учреждения, считавшиеся в ту пору лучшими по организации и известные в России лучше других в результате присоединения к России Прибалтики и час­ти Финляндии. Шведские коллегии были пересажены на российскую почву и должны были заменить центральные учреждения старого по­рядка - приказы. Шведская же система местной администрации должна была с известными модификациями вводиться в областном управле­нии42.

B 1719 г. вся Россия была поделена на провинции приблизитель­но одинакового размера. Деление на провинции существовало и раньше, с 1710 по 1715 г., когда во главе их стояли обер-коменданты, но оно не было повсеместным, и в 1715 г. было заменено делением на доли, также вскоре упраздненным. B 1719 r. деление на провинции делается общим. Создается 50 провинций; сверх того, каждую из провинций предполага­лось разделить на равномерные дистрикты. При образовании провинций принимались во внимание прежде всего географические факторы. Это расстояние между городами и провинциальным центром и естествен­ные коммуникации между городами, прежде всего водные.

Отношение провинций к прежним губерниям было неясным. C одной стороны, провинция - часть губернии, но в то же время само­стоятельная административная единица. Bo главе провинций были по­ставлены воеводы, получившие B том же 1719 г. особую инструкцию. Воевода, как первое лицо в провинции, не был подотчетен губернатору по основному повседневному кругу своих обязанностей, за исключени­ем вопросов, связанных с обеспечением расквартированных на данной территории войск, а также рекрутским набором.

Bo главе губерний по-прежнему остались губернаторы и кое- где генерал-губернаторы. B то же время провинция стала частью гу­бернии. Это было сделано, чтобы иметь возможность быстро восста­навливать систему управления, созданную Петром I для военного вре­мени - разделявшую государство на крупные губернии.

Начиная с 1722 г., воевода становился председателем провинци­ального суда, причем в своих судебных решениях он подчинялся не губернатору как президенту высшего надворного суда, а самому над­ворному суду - коллегиальному учреждению под председательством губернатора. B ведение провинциального управления входили попече­ние и контроль над судебными органами власти, канцелярии воеводы, камерир (начальник финансового управления провинцией), рейтмей- стер-казначей, земский фискал, землемер и другие.

Последним звеном в цепи местных учреждений, созданных Пет­ром I, стали органы надзора за местным управлением. Хорошо осведом­ленный о недостатках современного ему служилого класса, Петр с са­мого начала, вводя свою областную реформу, заботился поставить но­вые учреждения под контроль особых специальных органов. Этими органами явились фискалы, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц (казно­крадство, взяточничество, хищения).

За время своего существования институт фискалов вызывал спра­ведливые нарекания общества, и Петр в 1722 г. заменил фискалат как орган тайного надзора на институт прокуратуры - как учреждение над­зора явного. Bo главе был поставлен генерал-прокурор, который назна­чался государем и стоял при Сенате. Генерал-прокурору были подчине­ны прокуроры при коллегиях и надворных судах, назначавшиеся Сена­том по представлению генерал-прокурора. Обязанности прокуроров сводились к наблюдению за деятельностью судов всех инстанций вот- ношении точного исполнения указов, согласия решений с законами, правильности делопроизводства и скорости судопроизводства. Проку­рорский надзор, в отличие от фискального, был явным и носил преду­предительный характер.

Реформа местного управления, столь радикально проводившаяся Петром I, так и осталась незавершенной. Практически за два десятиле­тия на местах были созданы две параллельные системы управления: губернаторская для военного времени и провинциальная во главе с вое­водами для конкретного управления в обычных условиях. Обе эти сис­темы, находясь на одной и той же территории и не состоя в отношениях субординации, вели к пересечению и дублированию полномочий гу­бернаторов и воевод по управлению соответствующими территориями. Фактически ситуация к концу правления Петра стала таковой, что роль губернаторов резко упала, они остались востребованы только в тех час­тях империи, где продолжались вестись военные действия. П.Мрочек- Дроздовский и М.Богословский утверждали, что губернаторы остались только правителями губернского города, а не всей губернии43. Ha ос­тальной части губернии полноправными правителями стали воеводы. Косвенно это подтверждает тот факт, что в постпетровский период вое­воды назначались верховной властью.

Процесс управления крайне усложняло и огромное количество всякого рода законодательных актов. По далеко не полным подсчетам за время правления Петра I издано 3314 указов, регламентов и уставов44. B противоположность московскому времени, когда правительство доволь­ствовалось общими указаниями в своих распоряжениях {чего не де­лать), к тому же носившими более характер нравственных, чем юриди­ческих, норм и предоставляло дальнейшее развитие практике и устано­вившемуся обычаю, петровская эпоха характеризовалась неимоверным количеством правительственных актов, которые предписывали, что надо делатъ и проникали в мельчайшие детали даже частной жизни. Действительно, как подметил В.Григорьев, казалось, что Петр хотел в течение нескольких десятилетий перестроить весь тысячелетний уклад жизни своего отечества45.

Сфера непосредственного влияния Петра на жизнь в провинции была очень ограничена, поэтому удивительно, что он так рассчитывал на силу исходивших из столицы бумаг. Взяв любой законодательный акт эпохи Петра, видим, что он содержит в себе приказание исполнить ту или иную меру, но очень редко указываются средства ее исполнения, еще реже принимаются во внимание наличие необходимых ресурсов и фактические обстоятельства, и почти никогда не учитывается его соот­ношение с другими законами.

И именно местное управление должно было расплачиваться за грандиозные планы центрального правительства. He имея активного значения, сохранив одну обязанность - удовлетворять требованиям цен­тра, общим нуждам всего государства, провинция приходит в упадок, играет жалкую второстепенную, вспомогательную роль.

Bepa в силу закона вдохновляла реформаторов, когда они сочи­няли инструкции областным правителям, в которых их попечению по­ручались несуществующие сиротские дома, богадельни, академии, шко­лы, госпитали, и это в местностях, где подчас не было проложено дорог. Такая же слепая вера в силу механической организации административ­ной машины заставила реформаторов наводнить провинции бесчислен­ными, постоянно меняющимися, несогласованными между собой учре­ждениями, которые, может быть, в принципе и были полезны, но прак­тически только ложились тяжким бременем на население. Совершенно верная сама по себе идея отделения суда от администрации не могла быть осуществлена в огромном по пространству и бедном людьми и ресурсами государстве. Так же и другая идея - коллегиального управле­ния - оказалась на практике несостоятельной. Привлекая лучшие силы в центр и на войну, нельзя было ждать от разоренной, полунищей страны, чтобы она нашла в себе еще достаточно грамотных, подготовленных людей для сознательного участия в местном управлении и самоуправ­лении. «Ценой разорения страны Россия была возведена в ранг европей­ской державы», - так подытожил результаты петровский реформ П.Н. Милюков46.

Каковы же были место и роль института губернаторства в фор­мирующейся новой системе государственной власти?

П.Н. Мрочек-Дроздовский в обстоятельном исследовании обла­стного управления эпохи первого учреждения губерний 1708-1719 гг. приходит к выводу: «Власть губернаторов не была только исполнитель­ною во всех отношениях: губернаторы были администраторами, а, бу­дучи, как и все правительственные лица того времени, вместе с тем и прибыльщиками казны, губернаторы были истинными хозяевами губер­ний. Широте правительственных полномочий много способствовало полное в то время преобладание политических мероприятий над твер­дыми юридическими нормами. Чем был сенат для государства, тем был губернатор для области»47.

C этим выводом нам трудно согласиться, ибо губернатор не имел права обложения, которое принадлежало одному только сенату, а между.тем, как свидетельствует сам автор, «расходы, на которые назна­чались губернские доходы, были удовлетворением потребностей ис­ключительно государственных; губерния, живя исключительно для го­сударства, внутренних земских потребностей как бы не имела».48

Трудно понять, почему же автор называет губернатора «хозяи­ном», если тот не имел возможности тратить деньги на свое хозяйство, и администратором, если он вынужден был игнорировать потребности той местности, которой управлял.

Скорее можно согласиться с другим выводом Мрочек- Дроздовского - о том, что губернатор есть главным образом исполни­тель сенатских предначертаний. Рассмотрение предметов деятельности губернатора показывает чисто исполнительский характер губернатор­ской власти. Такое положение можно обнаружить и в военном, и в раз­рядном делах, и в иностранных делах, и в других вопросах, где власть губернатора ограничивалась одним исполнением сенатских предписа­ний.

Итак, губернатор с 1708 г. (а фактически с 1711 г.) в области ад­министрации - простой исполнитель распоряжений сената, а воевода с 1719 г. служит его прямым продолжением, оказавшись также простым исполнителем распоряжений сената и коллегий. Такой трактовки при­держивается и М.М.Богословский47. B действительности между этими двумя периодами в истории местного управления не было резких суще­ственных различий, а все изменения ограничивались только формой. Мысль придать губернатору, а затем и воеводе по инструкции 1719 г. значение хозяина и опекуна области и провинции не могла изменить действительности с той быстротой, на которую рассчитывал Петр I. Кроме того, она не вписывалась в общий замысел создания централизо­ванного абсолютистского государства имперского типа.

B то же время нельзя не видеть, что, находясь в полном подчине­нии центра, губернатор, а позже и воевода, внѵтри губернии и провин­ции становились вопреки замыслу реформатора все более и более пол­новластными хозяевами.

B условиях непрерывной милитаризации государства, появления у него имперского характера неизбежной становилась жесткая центра­лизация власти. Она наблюдалась как в отношениях между центром и губерниями, так и в отношениях между различными органами власти внутри губернии. Абсолютная власть царя предполагала такую же поч­ти власть в отношении местного населения на местах - со стороны гу­бернаторов.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА 2СЮ2

Именно поэтому, а также потому, что новые институты власти в своем подавляющем большинстве были заимствованы из иностранного государства и кое-как приспособлены к русской действительности, они с самого начала носили в себе элемент разложения. Грандиозная, запу­танная, дорогостоящая административная реформа была просто не по плечу необразованному населению полунищей страны. Население ощущало от реформ все новые и новые тягости и никакой практической пользы.

Te стороны петровских реформ, которые теперь, через триста лет, представляются замечательным по своему времени прогрессом, в те времена имели совсем другой вид. Ho при всех противоречиях петров­ские преобразования несли:

-четкое разделение органов управления на две ступени: цен­тральную и местную, и на каждой разделение органов по роду дел;

- единство в управлении, которое должно было быть результатом единообразия в устройстве и регламентации отдельных частей его;

- наряду с прежними задачами (обороны, правосудия, сбора ре­сурсов, новым государственным органам были поставлены новые цели и задачи: широкое полицейское попечение о материальном, умственном и даже нравственном процветании населения.

Bce эти «достижения», почерпнутые из теории и практики Запа­да, не имели значения в глазах современного реформам поколения. Трудно было понять и провести в жизнь высокие идеи, которыми зада­валась реформа. Население чувствовало тяжесть реформы, ее непомер­ную дороговизну. Несоответствие силам общества, отсутствие строго продуманного плана реформ, последовательных, поэтапнвіх действий по их осуществлению и приспособлению к российским условиям, ог­ромные ошибки и злоупотребления при проведении реформ вызвали у различных слоев населения отторжение, неприятие нововведений.

1.1.5. После Петра.

После смерти Петра в среде его ближайших соратников появля­ются проекты, главная задача которых - йзыскание средств для подня­тия хозяйства и улучшения финансов. Bce эти проекты .послужили ма­териалом для Верховного Тайного Совета, и результатом явился указ 9 января 1727 г. Руководящей идеей этого указа в отношении местного управления было возможное сокращение и удешевление учреждений. «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве, - говори­лось в указе, - не токмо служит великому отягощению штата, но и к великой тягости народной, понеже, вместо того, что прежде всего к од­ному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти, а можетбытьиболее».50

Еще раньше, в 1726 г. были уничтожены рейтмейстеры и вальд- мёйсте'рЫ. B 1727 т. отмененынадворныесуды,воеводские асессоры, камерирЫ, земскйе комиссарьц надзиратели таможенных и питейных сборов, перёгіисные канцелярий и ограничены функциивыборных ко­миссаров. Администрация м суд по-прежнему соединялись в руках.вое- вод. Для них был издан общий наказ 1728 г. Воеводская должность сделалась основной в местном управлении. Воеводы были назнаценщ во все города, но при этом между ними была установлена иерархическая подчиненность: воеводы пригородов подчинялись воеводам городов;

городовые воеводы - провинциальным, а последние - губернаторам, т.е. восстанавливалось подчинение провинции губернии, как было при уч­реждении губерний.

B результате этих контрреформ петровская прозападная, сверху- сложненная политическая надстройка была русифицирована и до пре­дела упрощена, снова больше походя на централизованное иерархиче­ское Московское государство, чем на просвещенную монархию запад­ного образца.

Фактически, как справедливо отмечает И.М.Страховский, мест­ное управление петровского времени возвратилось к исходному своему началу - к воеводскому управлению, с тем лишь отличием от прежнего его устройства, что над должностями воевод была поставлена новая дополнительная должность губернатора. По петровскому указу 29 мая 1719 г. губернаторам было предписанов своих действиях руководство­ваться той же инструкцией, которая была издана для воевод. Что же касается отношения тех и других к центральному управлению, то эти отношения оказались однородными с прежними отношениями воевод к московским приказам. Место последних только заняли петровские кол­легии, сосредоточившие в своих руках дела центрального и местного управления51.

B то же время начавшийся поворот не смог полностью уничто­жить результаты петровских реформ. Империи была нужна новая госу­дарственная машина, способная подцерживать и умножать новую роль России в мире, и сохранять спокойствие и порядок внутри страны.

B таком виде внутреннее управление России, сосредоточенное главным образом в центральных учреждениях - в коллегиях и сенате - и представленное на местах должностями губернаторов и воевод, дожило до реформ Екатерины II, с именем которой связывают создание мест­ного управления в России.