УЧРЕДИТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

12 лет тому назад, когда русский народ делал первые попытки стряхнуть с себя иго деспотизма, всенародные требования были формулированы тогда в таких положениях: гражданские свободы и Учредительное Собрание, избранное на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования179.

И вот нам пришлось дожить до того дня, когда эти требования перешагнули порог реальности и стали перед нами как дело за­втрашнего дня. Русский народ стоит перед Учредительным Собрани­ем, через которое он свободно выразит свою волю и утвердит свою свободу. Это будет историческое собрание, которое, может быть, на столетие вперед определит путь нашего дальнейшего политического развития.

Естественно, с вопросом об Учредительном Собрании соединя­ется во всей стране множество возникающих отдельных вопросов, с которыми обращаются к политическим руководителям страны и на которые такая политическая организация, как наша партия, не мо­жет не ответить, это вопросы о сроке созыва этого собрания, о его составе, способах выбора в него, о его задачах и компетенции и, на­конец, об отношении его к правительственной власти. Центральный Комитет партий народной свободы возложил на меня обязанность доложить вам те мнения, которые сложились -в среде Центрального Комитета по этому поводу.

Прежде всего о сроке созыва Учредительного Собрания, когда оно может быть созвано. Как вам всем хорошо известно, Временное правительство при своем образовании дало торжественное обеща­ние созвать Учредительное Собрание в возможно кратчайший срок Это обязательство бьшо потом закреплено присягой членов Времен­ного правительства, но надо сказать, что и помимо этого обязатель­ства, если бы даже оно не существовало, необходимость возможно скорейшего созыва Учредительного Собрания диктуется всей сово­купностью обстоятельств.

Укажу, между прочим, что и самый вопрос о будущем мире по окончании войны ставится в связь опять-таки с Учредительным Со­бранием, ибо является совершенно естественной мысль, что тот мир, которым будет закончена война и который заключит Временное правительство, должен подлежать утверждению со стороны предста­вительного собрания, представляющегося достаточно авторитетным в глазах всей страны. Вот почему нужно считать созыв Учредитель­ного Собрания в возможно скорейшем времени делом не только обя­зательства Временного правительства, но делом необходимости для всей страны. И если мы поставим вопрос, будет ли Учредительное Собрание созвано во время войны или после нее, то мы должны на это ответить, что это зависит от продолжительности войны, которой, конечно, мы предугадать заранее не можем. Ho все данные говорят в пользу того, что Учредительное Собрание может и должно быть со­звано еще во время войны.

Есть одно условие, стоящее в связи с известным определенным обязательством, принятым на себя Временным правительством отно­сительно созыва Учредительного Собрания: Временное правитель­ство приняло на себя обязательство привлечь к участию в выборах в Учредительное Собрание действующую армию, и вот это обстоятель­ство, конечно, вносит известные условия в определение срока созыва Учредительного Собрания. Конечно, точное определение срока это­го созыва будет зависеть от хода военных действий; в самом разгаре военных действий, среди серьезных и решающих военных операций произвести выборы в армии, стоящей на фронте, будет, конечно, не­возможно. Ho в момент затишья военных операций, во время пере­рыва усиленных военных действий выборы могут быть произведены.

Ho кроме самой выработки избирательного закона, вслед за тем, как он будет выработан, подготовлен и избран, начнутся другие, еще более сложные работы по приведению этого закона в действие.

Прежде всего, к этому времени должны быть созданы уже гото­вые органы на местах, которые могли бы руководить выборной опе­рацией, которые могли бы составлять избирательные списки и т. д. Этими органами, вероятно, будут органы местного самоуправления, но не нынешние, а будущие, которые сами будут созданы на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Создание таких органов необходимо должно предшествовать самим выборам в Учре­дительное Собрание.

Далее напомню вам, что самое составление избирательных списков для Учредительного Собрания будет грандиозной операцией. Ведь составить избирательные списки для избрания на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования без различия пола, ведь это почти приближается ко всеобщей переписи населения; работа эта, конечно, огромна и займет немало времени.

Правда, раздаются иногда голоса, которые говорят, что созыв Учредительного Собрания в возможно кратчайший срок настолько важен, что можно ради этого пожертвовать многим, ради этого мож­но пренебречь многими гарантиями, которые обыкновенно при вы­борах считаются необходимыми. Говорят: может быть, можно списки составлять не с той тщательностью, как они составляются теперь, мо­жет быть, надо дать широкое место системе, при которой лица, жела­ющие участвовать в выборах, сами заявляют о таком желании, можно сократить сроки обжалования, устранить все сложные формально­сти, упростить до крайности избирательную процедуру ради только того, чтобы созвать Учредительное Собрание как можно скорее.

Я считаю долгом сказать, что я самым решительным образом воз­ражаю против такого мнения. B высшей степени важно созвание Учредительного Собрания как можно скорее, но не менее важно, чтобы воля народа выразилась в выборах в Учредительное Собрание правильно, чтобы не могло быть потом предъявлено никаких упре­ков в том, что воле народа не дано бьшо проявиться надлежащим образом. B настоящее время многие сторонники созыва Учредитель­ного Собрания из разных общественных кругов готовы пренебречь многими необходимыми гарантиями при выборах; но так обстоит дело теперь, пока выборы не произошли, а когда выборы произойдут, то общественное настроение изменится. Будут партии победившие и партии, потерпевшие поражение, и партии, потерпевшие поражение, хотя бы и их числе бьши те именно лица, которые раньше убежда­ли пренебречь формальностями, эти партии скажут, что гарантий правильно выраженной воли избирателей не бьшо, что произошла фальсификация народной воли.

Вот почему принимая все меры к скорейшему созыву Учредитель­ного Собрания, нужно считать совершенно непреложным положе­ние, что все необходимые гарантии для правильного выражения на­родной воли при выборах должны быть соблюдены и не могут быть принесены в жертвуускорению созыва. Вот что я хотел сказать о сро­ке созыва в Учредительное Собрание.

Я перейду к вопросу о самих выборах в Учредительное Собрание. Здесь прежде всего возникает вопрос о количестве лиц, которые мо­гут заседать в Учредительном Собрании. Конечно, желательно, и бу­дет существовать широкое стремление по всей России, чтобы в этом Учредительном Собрании, решающем столь важные вопросы, бьши представлены по возможности полно все группы населения, и вот почему, я думаю, будет существовать тяга к увеличению количества членов Учредительного Собрания. Стремление это вполне законно, но я думаю, что нужно сознавать предел, который это стремление не должно переходить. Всякое представительное собрание может действовать продуктивно только в том случае, если число членов его не превышает известного количества. За известным пределом со­брание лишается работоспособности и обращается в такого рода со­брание, которое быстро и энергично работать не может, а иногда и совершенно лишается работоспособности; оно не может установить правильной группировки внутри себя, будучи слишком многолюдно. Максимальной цифрой членов представительного собрания счита­ется 700-800 лиц, предпочтительно даже меньшее количество, около 600, число 800 в теории государственного права считается пределом. Самое большое из действующих в обычном порядке законодатель­ных собраний — это английская палата общин: она насчитывает 760 членов; причем эти 760 членов редко заседают в полном составе. B Вестминстерском дворце в зале заседания в Палате общин нет даже 700 мест, так что, когда собираются депутаты в полном составе, то часть их заседает в галерее для публики.

Эта формула принята в настоящее время, как видно, в частно­сти, из разъяснений, данных главой Временного правительства кн. Львовым женской депутации, являвшейся к нему. Таким образом, на этой точке зрения стоит и Временное правительство. Ho все-таки в избирательной системе в дальнейшем есть вопросы, которых эта формула не затрагивает, и не все эти вопросы относятся к деталям технического порядка. Таков в особенности вопрос о системе выбо­ров по округам или по спискам, системе мажоритарной и пропор­циональной.

Как известно, в большинстве государств с представительным стро­ем действует так называемая система выборов, основанная на том, что избираются лица, которые в данном избирательном округе полу­чили большинство либо абсолютное, либо, иногда при французской системе перебаллотировки, даже относительное.

Существуют две главные разновидности этой системы. Мажори­тарные выборы могут происходить по так называемому одноименно­му голосованию. Оно заключается в том, что вся страна разделяется на такое количество округов, какое число депутатов нужно выбрать. Таким образом, от каждого округа избирается только один депутат. Система выборов многоименных, или выборов по списку состоит в том, что страна разделяется на более крупные избирательные окру­га, и каждый избирательный округ выбирает нескольких депутатов. B научной литературе существует много споров о преимуществах одноименного голосования, с одной стороны, и многоименного C другой. Предполагают обыкновенно, что система одноименного го­лосования, когда каждый округ выбирает одного депутата, дает ши­рокий простор местным влияниям. Выбираются при такой системе обыкновенно люди, местно известные, и напротив, иногда крупные политические деятели, известные стране, не имеют при такой систе­ме шансов на избрание. Эту связь с местными людьми некоторые ставят этой системе в заслугу. A другие, напротив, ставят это ей в уко­ризну. Одни говорят, что именно благодаря этому население выбира­ет сознательно тех людей, которых они знают, а другие говорят, что при такой системе проходят «местные знаменитости», лица беспар­тийные, известные в узких пределах, и представительное собрание наполняется вместо лиц определенного политического направления обывателями, имеющими по случайным причинам влияние в данном округе.

Я не буду вдаваться в разбор этих споров, но замечу одно: и в той и в другой системе, раз выборы производятся по мажоритарному принципу, существует, несомненно, крупная несправедливость. B са­мом деле, когда избираются от одного округа один депутат или не­сколько депутатов, то голос меньшинства, как бы значительно это меньшинство ни бьшо, пропадет совершенно; если в округе CTO тысяч избирателей и из них 60 тысяч принадлежат к одной партии, а 40 ты­сяч к другой и если производятся выборы по мажоритарной системе, то 60 тысяч получат своего представителя, а 40 тысяч меньшинства не получат ни одного представителя. Таких меньшинств, не представ­ленных, набирается во всей стране большое количество. Огромная часть населения при мажоритарных выборах не будет представлена совершенно в парламенте, и эта часть населения может справедли­во говорить, что для нее слово «народные представители» — фикция; это не ее представители, это представители того большинства, кото­рое их майоризировало; многие думают, что при известных условиях с этой несправедливостью необходимо мириться.

Ho даже не возражая пока против этого мнения, нужно заметить одно: если бы мы признали неизбежным высказаться за выборы по мажоритарной системе, то нужно принять ту систему выборов, при которой эта несправедливость относительно меньше — т. e. систему выборов одноименную, систему выборов по избирательным окру­гам, где каждый округ выбирает одного депутата. Здесь все-таки и непредставленное меньшинство не так значительно. Если известное политическое течение в одном округе осталось непредставленным, оно может получить перевес в соседнем округе. Ho если мажоритар­ная система соединится с системой выборов по спискам, с системой многоименного голосования, то несправедливость становится чудо­вищной.

Если вы представите себе целую губернию, а теперь именно гу­берния является нашим основным избирательным округом, — целую губернию, которая выбирает 10-15 депутатов, то достаточно само­го небольшого перевеса голосов одной партии, чтобы все эти 10- 15 депутатов принадлежали к одной и той же партии, а остальные избиратели этого огромного округа остались бы без представителя. Я веду эти рассуждения к тому, что если останавливаться на системе мажоритарной, то во всяком случае нужно остановиться только на системе одноименного голосования, на системе выборов по округам, выбирающим каждый одного депутата.

Ho вообще вся мажоритарная система, как бы ни бьша она ор­ганизована, представляется системой несправедливой. Мне лично кажется, и того же мнения Центральный Комитет держится, что при­шло время подумать о той системе избирательной, которая является наиболее совершенной и которая если не совершенно уничтожает несправедливость, о которой я говорю, то во всяком случае сводит ее к ничтожному минимуму, — к системе выборов пропорциональной.

B пользу введения пропорциональной системы выборов сейчас при выборах в Учредительное Собрание говорят чрезвычайно силь­ные и, с моей точки зрения, неопровержимые аргументы — прежде всего, соображение справедливости. Раз теперь целый ряд коренных вопросов, от которых зависят все будущие вопросы, поставлены в зависимость от разрешения Учредительного Собрания, то трудно мириться с системой, которая дает заведомо неточные результаты для проявления народной воли. Само собою разумеется, возникает требование применить к таким выборам ту систему, дающую каж­дой партии такое представительство, на которое оно имеет право по численности поданных за нее голосов. Например, если мы возь­мем избирательный округ — я беру тот же самый пример, в котором 60 тыс. избирателей принадлежат к одной партии, а 40 тыс. избирате­лей к другой партии, то при системе мажоритарной, в том или другом виде, одна партия получит всех представителей, другая не получит ни одного. Если мы применим пропорциональную систему, то тогда, чтобы быть избранным депутатом, не потребуется непременно боль­шинства голосов, а потребуется, говоря приблизительно, получить такое количество голосов, которое получается от деления числа го­лосующих избирателей на число представителей. Если избирателей 100 тыс., а нужно выбрать 10 депутатов от округа, то для того, чтобы быть избранным депутатом, нужно получить примерно 10 тыс. голо­сов (говорю примерно, потому что при действительном применении пропорциональной системы существуют особые пропорциональные формулы для определения числа голосов, причем число голосов бы­вает обыкновенно немного меньше частного от деления числа по­данных голосов на число депутатов). И тогда в этом избирательном округе не будет того несправедливого результата, о котором я гово­рил, а будет другой результат. B этом округе та партия, которая имеет 60 тыс. голосов, получит 6 депутатов, а та, которая имеет за собою 40 тыс. голосов, получит четырех, следовательно, представительство распределится между партиями равномерно и справедливо.

Ho не одни только соображения справедливости говорят в пользу применения в данном случае пропорциональной системы, а и сооб­ражения о техническом упрощении выборов заставляют высказаться в том же смысле. Дело в том, что при применении пропорциональ­ной системы целый ряд трудных и сложных технических вопросов, которые представляют затруднение при иной системе, разрешается чрезвычайно просто.

B самом деле: при мажоритарной системе выборов для Учреди­тельного Собрания по вышеприведенным основаниям я считаю со­вершенно исключенными мажоритарные выборы по списку, и при­знаю возможными только мажоритарные выборы одноименные, а не многоименные, — при такой системе выборов потребуется раз­делить Россию на 600-700 избирательных округов. Это очень труд­ная и сложная работа, потому что эти округа не могут совпадать с существующим административным делением. Если будем применять систему пропорциональных выборов, этот трудный вопрос совер­шенно отпадает, а избирательными округами могут быть сделаны существующие округа, т.е. губернии. Могут быть внесены некоторые поправки: маленькие губернии соединены, а большие разделены, но по общему правилу губернии могут быть избирательными округами при пропорциональном голосовании, и, следовательно, трудный во­прос о разделении на избирательные округа отпадает.

Отпадает и другой вопрос, который представляет помеху при пра­вильных выборах — перебаллотировка. При мажоритарных выборах перебаллотировка требуется почти всегда; следовательно, два раза население призывается к избирательным урнам, так как в первый раз редко — особенно у нас, где партии еще недостаточно развились, — могут получаться сразу результаты такие, что будут депутаты выбран­ные абсолютным большинством. Потребуется перебаллотировка, население будет призываться второй раз к избирательным урнам, это замедлит процедуру выборов и заставит население понести лиш­ний труд; население во второй раз придет к избирательным урнам уже в уменьшенном количестве, как это часто бывает. Bce эти слож­ные вопросы и перебаллотировка, которая является при мажоритар­ной системе неизбежным злом, при пропорциональной системе от­падают, и никаких перебаллотировок не потребуется.

Вот все эти соображения заставляют меня лично высказаться в пользу пропорциональных выборов.

Я должен сказать, что Центральный Комитет нашей партии при обсуждении этого вопроса высказался также в пользу пропорцио­нальных выборов, но должен сделать одну оговорку Центральный Комитет полагает, что, может быть, было бы не совсем правильно решать этот вопрос теперь же, не зная точно мнения об этом наших местных организаций, которые могут и должны иметь об этом во­просе свое мнение, но следует лишь довести до сведения съезда, что Центральный Комитет высказывается в пользу пропорциональной системы выборов и что мы просим все местные организации подверг­нуть этот вопрос обсуждению и в скорейшем времени представить свои заключения Центральному Комитету, который внесет вопрос о системе выборов на следующий съезд для окончательного решения.

Я говорил только что о выборах в Учредительное Собрание. Затем возникает вопрос о компетенции Учредительного Собрания, — ка­ков его круг ведомства и чем оно может и должно заниматься.

Иногда высказываются мнения, что Учредительное Собрание из­бирается исключительно для решения вопросов о форме правления и для установления конституции в России и что этим должны огра­ничиться его занятия. Указывают дальше, — мне приходилось встре­чаться с таким мнением, — что Учредительное Собрание юридически даже не может выходить за эти пределы. Мне представляется это мне­ние ошибочным. Конечно, можно указать в государственной жизни Запада примеры учредительных собраний, которые избираются с со­вершенно точным определенным кругом ведомства. Учредительные собрания эти ограничены: они могут разрешать только вопросы, для которых созваны. Ho это бывает, когда Учредительное Собрание из­брано для пересмотра уже действующей конституции государства и когда оно предусмотрено действующей конституцией. Тогда оно ограничено, имеет определенную компетенцию и может решать только вопросы, поставленные на его решение.

Ho мы находимся в другом положении, в котором находились некогда и другие народы, переживавшие сходные с нами моменты исторической жизни. У нас сейчас нет конституции, наша прежняя конституция пала, наша новая конституция не выработана, ее долж­но выработать Учредительное Собрание, и поэтому-то Учредитель­ное Собрание, которое соберется у нас, не может быть ограничено в своей компетенции, юридически оно будет полновластным. Никто не может ни ограничить его компетенцию, и нет никакой власти, которая могла бы поставить срок, когда оно окончит свою деятель­ность. И то и другое — и свою компетенцию, и срок своей деятель­ности, Учредительное Собрание само определит своей собственной властью.

Так обстоит дело с юридической стороной, но это не значит, что мы считали желательным или целесообразным, чтобы Учреди­тельное Собрание и фактически считало себя ничем не ограничен­ным, — наоборот, я думаю, что мы еще в предвыборной кампании должны встать на другую точку зрения. Учредительное Собрание юридически не ограничено, но во имя правильного хода государ­ственной жизни, во имя скорейшего утверждения свободы, OHO должно само ограничить себя. Оно должно само очертить круг сво­их задач и не выступать за пределы этих задач, а также положить срок своей деятельности.

B самом деле, именно потому, что Учредительное Собрание будет полновластно, не будет ограничено никаким сроком, это будет собра­ние — в отличие от обычных законодательных собраний, действую­щих в известных рамках, — до известной степени безответственным перед населением. Чрезмерная продолжительность действий такого собрания, которое не поставлено в определенные рамки, и превра­щение его в такое собрание, руководящее обычной нормальной теку­щей жизнью государства, крайне нежелательно. Когда Учредительное Собрание выполнит свои непосредственно прямые задачи, на него возложенные самим ходом событий, оно должно уступить как мож­но скорее свое место тому законодательному порядку, который оно само создаст Компетенция его определится ходом вещей.

Основные задачи Учредительного Собрания понятны. Это, пре­жде всего, установление конституции России, и определение об­раза правления. Ho Учредительное Собрание не в состоянии будет ограничиться одной этой задачей, оно будет единственным пред­ставительным собранием, которое будет в этот период действовать в России, и потому оно должно помимо конституции решить все те законодательные вопросы, или даже шире — разрешить все те госу­дарственные вопросы большой важности, которые к этому времени станут на очередь и будут неотложными. Составить сейчас, в настоя­щий момент, точный перечень этих вопросов, конечно, невозможно, разумеется понятие неотложности может быть растяжимо, но в этом отношении, повторяю, это дело самоограничения, дело сознания своего долга самими членами этого Собрания. Учредительное Собра­ние должно ограничиться этой задачей — установлением конститу­ции и разрешением всех вопросов, которые будут признаны обще­ственным мнением неотложными, и по выполнению этой задачи оно должно уступить место тому новому законодательному порядку, которое это Учредительное Собрание создаст.

Я затянул несколько свой доклад и постараюсь быть кратким, но мне остается коснуться еще одного вопроса. Возникает вопрос, как будет организована исполнительная власть во время деятельно­сти Учредительного Собрания, прежде чем она установит и введет в действие новую конституцию. Ведь Временное правительство само обусловило свои полномочия сроком созыва Учредительного Собра­ния; в своей присяге члены Временного правительства дали обяза­тельство передать полноту власти, которую они ныне осуществляют, в руки Учредительного Собрания. Таким образом, в момент созыва Учредительного Собрания оно окажется полновластным органом, соединяющим в своих руках власть законодательную и исполнитель­ную. Может ли сохранить Учредительное Собрание такое положение во время своей деятельности? Ha это надо ответить категорически отрицательно.

Я уже указал в предыдущем докладе[140] на то, что при всякой органи­зации республиканского органа правления нужно избегать как чрез­вычайно опасного для свободы того положения вещей, при котором законодательное собрание само осуществляет непосредственно, или через свои комитеты, или своих комиссаров исполнительную власть. Исполнительная власть должна быть отделена от законодательной и должна быть отделена от Учредительного Собрания даже временно до установления окончательной конституции.

Конечно, это дело самого Учредительного Собрания, никто на­вязать ему этого не может, но Учредительное Собрание должно еще до установления конституции немедленно организовать временную исполнительную власть, и если мы зададим себе вопрос, на каких же началах оно должно ее организовать, то мы должны признать жела­тельным, чтобы оно сорганизовало ее на тех же началах, которые мы признаем вообще правильными для установления взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, — на началах парламен­таризма, или ответственного министерства. Учредительное Собра­ние должно будет, по всей вероятности, выбрать какое-либо лицо временным главой исполнительной власти, прежде чем будет уста­новлена конституция, и этот глава будет осуществлять правитель­ственные функции через министерство, которое будет ответственно перед Учредительным Собранием.

Таким образом, исполнительная власть будет, с одной стороны, отделена от Учредительного Собрания, но будет находиться от него в зависимости. Министерство будет существовать до тех пор, пока будет пользоваться доверием собрания.

Ha этом заканчиваю свой доклад. Выводы, которые из него выте­кают, резюмируются в следующих положениях:

1) Учредительное Собрание должно быть созвано в возможно кратчайший срок, но с соблюдением всех гарантий, необходимых для того, чтобы выборы могли правильно выразить народную волю,

2) Так как Учредительное Собрание будет обладать всей полно­той власти, то определение его компетенции, продолжительности его деятельности будет зависеть от него самого. Ho нужно признать желательным, чтобы по выполнении его задач, заключающихся в установлении конституции России и в разрешении тех неотложных государственных вопросов, которые станут на очередь ко времени созыва Учредительного Собрания, оно возможно скорее уступило место установленному им законодательному порядку.

3) Ha время деятельности Учредительного Собрания исполни­тельная власть должна быть организована по принципу ответствен­ного перед Учредительным Собранием министерства.