Центральное управление

Центральное управление гораздо менее сложно, нежели мест­ное. Оно заключает в себе только один элемент: правительствен­ный. Причина та, что здесь только один предмет ведомства: общие государственные интересы, которые составляют одно целое, а пото­му должны находиться в одних руках.

B самом управлении различаются законодательная сторона, то есть издание общих постановлений, собственно администрация и, наконец, контроль.

Об издании общих постановлений говорено выше, в главе о за­конодательстве. Мы видели, что там, где постановления, согласно с существом дела, отличаются от закона, обсуждение их лучше всего вверяется высшему учреждению, состоящему из лиц, знакомых C администрацией, но непричастных деятельному управлению, а по­тому способных возводить изменяющиеся потребности K постоян­ным началам правительственной деятельности и соображать их с законами и преданиями. Таков французский Государственный Со­вет. B конституционных государствах, где министерства часто ме­няются под влиянием случайных сочетаний различных партий, по­добное учреждение вдвойне необходимо.

Собственно управление, несмотря на то, что, по идее, оно долж­но составлять единое целое, разделяется на отдельные отрасли. Этого требуют обширность и сложность дел. Разделение может быть раз­личное; однако есть некоторые главные рубрики, которые остают­ся везде, где есть сколько-нибудь развитая администрация. Таковы:

1) иностранные дела; 2) военное управление, которое разделяется

на сухопутное и морское; 3) финансы; 4) управление судебной час­тью; 5) церковные дела; 6) внутренние дела, заключающие в себе попечение о благоустройстве и благосостоянии. Последнее ведом­ство так обширно, что от него обыкновенно отделяются различные отрасли со специальным характером. Таковы а) пути сообщения, требующие особенной техники; б) земледелие, промышленность и торговля; в) народное просвещение.

Означенные отрасли могут иметь различное устройство, а имен­но: 1) коллегиальное; 2) единоличное; 3) смешанное. Ha первом на­чале основаны коллегии, на втором министерства, на третьем кол­легии, состоящие под председательством министров. Так как ис­полнение прежде всего требует единства действий и ответственности, TO оно лучше всего вверяется одному лицу, которое обставляется надлежащими совещательными учреждениями. Поэтому в настоя­щее время во всех европейских государствах принято учреждение министерств.

Они состоят, под начальством министра, из отдельных частей, которые, в свою очередь, могут иметь устройство коллегиальное, единоличное или смешанное. B первом случае отдельными частями министерства управляют коллегии. Такого рода учреждения встре­чаются в Англии, например Адмиралтейская Коллегия, Ост-Инд- ский Совет, Торговая Палата. Bo втором случае отдельные части, называемые обыкновенно департаментами, состоят под управлени­ем отдельных лиц, директоров, под начальством которых, в свою очередь, состоят начальники отделений, так что все министерство образует иерархию с единоличным устройством во всех своих час­тях. B третьем случае, рядом с этой бюрократической иерархией стоят совещательные учреждения. Это — сочетание наиболее целе­сообразное, ибо здесь соединяется основательность коллегиального совещания с быстротой и силой единоличного исполнения.

Таково устройство различных отраслей. Ho управление требует и сведения их к единству. Оно установляется или верховной прави­тельственной коллегией, которой подчиняются отдельные отрасли, или совещанием исполнителей.

Совещание может иметь двоякое значение: политическое и ад­министративное. Первое состоит в обсуждении важных политичес­ких мер и общего направления политики. C этой целью министры собираются по мере надобности, нередко под председательством главы государства, монарха или президента республики. При кон­ституционных учреждениях такие совещания тем более необходи­мы, что здесь министерство образует так называемый . со­

лидарно ответственный перед палатами. Там, где установилось пар­ламентское правление, обыкновенно одному лицу поручается составление министерства, которое совокупно держится и падает, что не исключает, впррчем, частных перемен, вызываемых отдель­ными случаями, как-то: личными ошибками или несостоятельнос­тью того или другого министра. Где нет парламентского правления, монарх по своему усмотрению назначает и сменяет министров; но все-таки для поддержания политики перед палатами требуется един­ство направления, которое одно обеспечивает правильный ход дел. Напротив, в самодержавном правлении между министрами нередко встречается противоположность взглядов и направлений. Здесь каж­дый министр ограничивается своей областью, а так как нет оппози­ции, высказывающей во всеуслышание свои взгляды и критикую­щей меры правительства, то приходится допускать разноречие в са­мом управлении; только этим путем монарх может слышать разные голоса и не рискует попасть под влияние односторонних воззрений.

Кроме этих политических совещаний, в видах единства управ­ления необходимы и совещания в чисто административном отноше­нии, дабы меры и распоряжения в одном министерстве находили содействие, а не противоречие в других. Они нужны и для решения административных дел, касающихся нескольких отраслей или вы­дающихся по своей важности. Из таких совещаний о текущих делах может образоваться постоянное административное учреждение, ка­ков, например, у нас Комитет Министров, или же они могут примы­кать к Государственному Совету, как высшему административному • месту.

Недостаточно, однако, установления единства направления; не­обходим и контроль над исполнением. Он может быть троякий: по­литический, судебно-административный и финансовый. Первый ка­сается общего направления, второй исполнения, третий употребле­ния сумм.

Политический контроль в самодержавном правлении принадле­жит самому монарху, а в конституционных государствах — пала­там. B последнем случае он производится не только путем приня­тия или отвержения предлагаемых министерством мер, но и посред­ством запросов о частных случаях, в которых выражается общее направление политики. Это имеет ту выгоду, что при гласном об­суждении ничто не остается скрытым и каждое дело освещается со всех сторон. Невыгода состоит в том, что министерство должно по­стоянно защищать свое положение, что отвлекает его от дел управ­ления. K тому же множество пустых запросов со стороны оппози­ции поглощают драгоценное время, нужное для законодательных работ. Современные французские палаты представляют тому жи­вой пример. Лекарством против этого зла служит хороший регла­мент, уделяющий запросам лишь известное количество времени.

Судебно-административный контроль над действиями централь­ной власти предоставляется высшему коллегиальному учреждению, которое служит хранителем постоянных норм управления, подвер­гающихся искажению и колебаниям при частой смене министров.

особое присутствие в Государственном Совете, как высшей адми­нистративной коллегии, с присоединением членов судебного ведом­ства. Этим охраняется единство управления, высшим органом кото­рого является учреждение, возвышающееся над личными взглядами постоянно сменяющихся исполнителей. Необходимо только, чтобы это учреждение пользовалось должной независимостью и весом. Иначе оно может обратиться в чистое орудие правящих лиц, и тогда контроль становится фиктивным.

Наконец, финансовый контроль всего лучше производится счет­ными палатами, то есть независимыми коллегиями с судебным ха­рактером. Они рассматривают представляемые им отчеты и произ­носят свои окончательные приговоры. Бывают и другого рода уч­реждения; так, например, у нас контроль вверяется министерству, управляемому одним лицом. Ho такое устройство гораздо менее со­ответствует существу дела.

Таковы учреждения центрального управления. Нам остается рассмотреть отдельные, означенные выше отрасли. Из них судебно­го управления мы коснулись уже выше, в отделе о суде. Церковное управление определяется отношениям государства к церкви. Здесь мы изложили главные черты управления военного, финансового, иностранных и внутренних дел.

i