ГЛАВА V Местные органы

Мы видели, что местные союзы возникают сами собою как из патриархального, так и из гражданского быта. При слиянии госу­дарства с другими формами общежития эти местные союзы частью налагают свою печать на политический строй, частью сами являют­ся носителями государственных начал.

C нашествием варваров тяготеющая над ними власть исчезла, и на развалинах государства водворился средневековый порядок, где господствовали частные и дробные силы. Ho здесь произошло явле­ние, противоположное тому, что было в древности. Там государст­во поглощало гражданское общество и придавало частным союзам политическое значение; здесь, наоборот, гражданское общество по­глотило государство, вследствие чего частные союзы получили дер­жавный характер. Вместо настоящих государств образовались вот­чины и вольные общины, о которых говорено выше. Ho и это про­должалось лишь до тех пор, пока, с возрождением государственных понятий, эти частные союзы не были снова подчинены высшему политическому единству. Начинается первый процесс определения взаимного отношения этих союзов.

мы должны остановиться на последнем.

Мы видели, что политическое представительство основано на двух началах: на свободе и способности. B общественном управле­нии, имеющем не чисто политический, а отчасти гражданский ха­рактер, к этому присоединяется начало . Администрация

есть, собственно, область интересов; около них группируются и ме­стные союзы. Поэтому 'здесь это начало выдвигается на первый план. B отличие от политического представительства, которое должно иметь в виду общее благо государства, возвышающееся над всеми частными интересами, административное представительство при­зывает к участию в управлении именно эти интересы. Однако и здесь принимается во внимание начало способности. B решении дел участвуют заинтересованные лица; но так как это интерес не част­ный, а общественный, с которым связывается и интерес государ­ственный, то необходимо требуется способность. Общественное уп­равление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй воле, соразмерно с интересом в предприятии. Здесь уста­навливаются принудительные отношения; одним дается власть над другими, а власть может быть вверена только лицам, способным ею

владеть.

Таким образом, в административной области политическое пра­во, кроме свободы, составляющей постоянный его источник, опре­деляется еще двумя началами: интересом и способностью.

как с близостью, так и с величиной интереса. Чем ближе интерес, тем более он знаком людям и тем больше развивается способность им управлять, а потому тем шире должно быть право; наоборот, чем дальше интерес, тем менее условий для развития способности и тем ограниченнее должно быть право. Вследствие этого политиче­ское право, естественно, должно быть шире в общине, нежели в области. C другой стороны, чем крупнее интерес, тем больше усло­вий для развития способности, ибо крупный интерес обнимает бо­лее обширную сферу и дает высшее развитие.

Этими двумя началами интереса и способности определяются различные формы местного самоуправления и различные степени участия в нем граждан. Интерес, который принимается за основа­ние представительства, может быть один для всех или различный по различным группам народонаселения. Общий для всех интерес, определяющий участие граждан в местном управлении, заключает­ся в собственности и в уплате податей. Bce платящие подать на общественные потребности, естественно, участвуют в управлении теми делами, на которые они дают деньги. Ho одни платят больше, а другие меньше. Принимая в основание начало интереса и сораз­меряя с ним представительство, можно разделить граждан на раз­личные категории, из которых высшие будут иметь больше прав, нежели низшие. Таково было существовавшее до последнего вре­мени выборное устройство в английском местном управлении, где избирателям присваивалось от одного до шести голосов, по количе­ству платящей собственности. Таково же было у нас объясненное выше разделение на разряды в городском управлении по Городово­му положению 1873 года. Напротив, признав начало способности главным определяющим началом в местном управлении, можно ус­тановить один общий ценз, обставив его и другими условиями. Это имеет ту невыгоду, что исключаются низшие классы, не удовлетво­ряющие этим требованиям, между тем как они имеют ближайший интерес в местном управлении.

Кроме количественных различий, интерес имеют и качествен­ные, которые также ведут к разделению избирателей на отдельные группы. Ha этом основано разделение городов и сел, с различным устройством тех и других. Сюда же принадлежат и сословные раз­личия, которые не могут быть устранены там, где они существуют в жизни. Распределение групп по различию интересов ведет к тому, что каждый разряд получает преобладание в той сфере, где его ин­терес больше: крупные землевладельцы в области, промышленные классы в городах, крестьяне в селах. B общих делах они соединяют­ся в известных пропорциях, которые должны обеспечивать равно­весие интересов. Это составляет самую существенную задачу зако­нодательства, ибо при полном равенстве прав интерес меньшинства неизбежно отдается на жертву интересу большинства, что равно про­тиворечит требованиям справедливости и общественной пользы. Предоставить интересы самим себе можно только там, где одним не дается власть над другими; как же скоро представительству вруча­ется власть, так меньшинству должны быть даны гарантии, а их может дать только высший закон, установив для различных интере­сов отдельное представительство и сочетая их в общем устройстве. Конечно, и тут начало демократического равенства отвергает все подобные преграды.

Эти различные толки зрения всего лучше выясняются при рас­смотрении отдельных союзов. Важнейшие из них община и область. Первая есть чисто местный союз, вторая составляет общее деление народа и государства, которое может иметь как административное, так и корпоративное значение.

кантоны на общины. B Пруссии провинции делятся на администра­тивные уезды (Bezirke), уезды на округи (Kreise), имеющие корпо­ративное значение, наконец, с 1872 года введено существовавшее уже прежде в Вестфалии соединение нескольких общин в админи­стративные участки (Amtsbezirke), под управлением участковых на­чальников (Amtsvorsteher). Для разных отраслей управления могут установляться разные деления. Ho эти чисто административные де­ления имеют второстепенное значение. Центр тяжести местного уп­равления лежит в тех пунктах, где местные союзы вступают в отно­шения к правительственной власти. Таковы, главным образом, об­щины и области. Однако и округ, как увидим, может иметь весьма существенное значение.

1. . Община есть первоначальный местный союз; она

существует везде, где есть люди. Она предшествует государству; но строение ее изменяется сообразно с состоянием общества. Первона­чальная община — родовая; затем, с разложением родовых отноше­ний, образуется община гражданская, представляющая союз част­ных интересов. Она имеет двоякую форму: община владельческая, группирующаяся около землевладельца, и община договорная, со­ставляющая частное товарищество или корпорацию.

Община может рассматриваться в трояком отношении: 1) как

местный союз в отношении к своим членам; 2) как юридическое лицо, владеющее известным имуществом; 3) как центр управления.

B первом отношении рождается прежде всего вопрос о принад­лежности лица к общине, или о праве поселения (Niederlassungsrecht). Каждый гражданин должен иметь постоянное место жительства, где он пользуется своими правами и исполняет свои общественные обя­занности. Этой юридической принадлежностью к месту поселение, или жительство, отличается от простого пребывания, которое есть фактическое отношение. B некоторых государствах требуется, что­бы каждый гражданин непременно был членом известной общины. Однако нет нужды, чтобы лицо имело поселение непременно в кор­поративной общине; оно может принадлежать и к общине админис­тративной. Так, например, у нас бывшие дворовые люди приписы­ваются к волостям. Землевладельцы могут считаться поселенными в своем уезде и там пользоваться своими правами и исполнять свои обязанности. Включение их в состав общин есть вопрос историчес­кий, который будет рассмотрен ниже.

Поселение в общине может быть открытое для всех или зави­сеть от согласия общины. Государственный характер общины тре­бует, чтобы она была открыта, ибо государство едино и имеет еди­ную территорию; по общему праву, всякий гражданин может бес­препятственно селиться и основать свою жизнь, где ему угодно, пользуясь всеми выгодами общежития. Напротив, корпоративное значение общины делает ее замкнутой: она владеет известным иму­ществом, следовательно, всякий новый поселенец уменьшает долю старых; она в некоторых отношениях заботится о своих членах и может за них ответствовать, следовательно, всякий новый член мо­жет составлять предмет лишней тяжести. Отсюда различные реше­ния вопроса о праве поселения и об отношении старых членов к новым.

Корпоративное значение общины устанавливает различие меж­ду гражданами и поселенцами. Первые суть настоящие члены об­щины, вторые же только постоянные жители, которые не входят B корпоративный состав, хотя могут, в большей или меньшей степе­ни, пользоваться правами и нести обязанности граждан. Это разли­чие существовало уже в древности. B Греции были граждане и ме- тойки, в Риме граждане и поселенцы (cives et incolae). B древнем мире, основанном в значительной степени на патриархальном нача­ле, принадлежность к общине считалась прирожденной, неразрыв­ной связью, которая разрушалась только в весьма редких случаях. Новое время внесло в эти отношения несравненно более свободы.

Если при такой связи тяжести перевешивали выгоды, то право граж­данства могло сделаться тяжелой повинностью, от которой все, по возможности, старались уклоняться. Так и было в Римской импе­рии. Наоборот, при значительности выгод и небольших тяжестях, право гражданства становится привилегией известных лиц или ро­дов, которые могут составить наконец весьма немногочисленный, замкнутый союз, рассеянный по разным местам и далеко не обни­мающий даже большинства жителей общины. Последняя перестает быть союзом местных интересов; она становится привилегирован­ной корпорацией. Это — начало средневековое, которое доселе со­хранилось еще во многих общинах Швейцарии. Однако и тут нача­ло свободного поселения более и более берет верх. Оно ведет к тому, что принадлежность членов общины к корпорации граждан большей частью дает только право распоряжаться общественным имуществом; права же по управлению более и более переходят на массу поселенцев. C этим связано изменение самого права граждан­ства. Как сказано, корпоративное значение общины влечет за собою приобретение права гражданства не иначе, как с согласия общины. Там, где, как, например, в нашей сельской общине, каждый член получает право на земельный надел и община отвечает за отбыва­ние повинностей, это согласие необходимо. Государственное значе­ние общины требует, напротив, чтобы она была открыта для всех. Сочетание этих двух начал ведет ко второй системе поселения, ко­торая, сохраняя корпоративное значение общины, делает ее откры­той для посторонних лиц при известных условиях. Такими условия­ми могут быть приобретение земли, занятие ремеслом, уплата пода­тей, постоянное жительство в течение положенного срока. Иногда устанавливается известная плата за приобретение права граждан­ства. B Швейцарии, например, вносятся вкупные деньги (Einkauf), от 100 до 500 франков, соразмерно с величиной корпоративного имущества, которым новый гражданин может пользоваться. Таким образом, государство разбивает корпоративную замкнутость; общи­на, при известныхусловиях, обязана принять поселенца в свою среду.

Наконец, третья система, основанная на чисто государственном начале, состоит в том, что община становится совершенно откры­той для всех. Всякий может выбирать себе постоянное место жи­тельства, где ему угодно, а вместе пользоваться всеми правами чле­на общины; различие между гражданами и поселенцами исчезает. Это система французская. Она применима в особенности к городам.

которые составляют центры, куда стекаются жители отовсюду. Од­нако и здесь община должна быть ограждена от наплыва лиц пороч­ного поведения или могущих пасть на нее бременем. B этих видах в Пруссии полицейским властям дается право отказать в поселении лицам, опороченным судом, или которые не в состоянии себя про­кормить. Bo Франции, если новый поселенец в течение года обед­неет и потребует поддержки, он может быть отослан на прежнее место жительства.

Сохранение в большей или меньшей степени корпоративной зам­кнутости общины зависит от тех выгод, которые она предоставляет своим членам, и от той ответственности, которую она несет за них перед государством. Ответственность может быть троякого рода:

1) за уплату податей и исправление повинностей; 2) за поведение; 3) за материальное обеспечение. Ha последнем основано призрение бедных.

C ответственностью естественно связывается и большая или меньшая дисциплинарная власть над членами. Как скоро община за них отвечает, так ей должно быть предоставлено право понуждать их к исполнению обязанностей, заставлять их заботиться о своем благосостоянии и наказывать их за дурное поведение. Высшая сте­пень дисциплинарной .власти состоит в праве общества удалять сво­их членов и отдавать их в руки правительства, как совершенно не­исправимых. Так, у нас, по приговору общины, порочные члены ссылаются в Сибирь на поселение.

Однако и эти корпоративные права и обязанности большей час­тью исчезают с развитием государственного порядка. При хорошо устроенной финансовой системе повинности падают на имущество каждого и взыскиваются с лица, а не с общины; ответственность с последней снимается. Вообще, круговая порука служит признаком весьма невысокого общественного быта. Она составляет всеобщее явление в варварские времена, когда общественная власть не имеет иных средств вынуждать исполнение обязанностей или преследо­вать зло. Так, например, в англосаксонских законах мы находим самое обширное развитие круговой поруки. Община отвечала и за преступников. To же было и в древней России. B настоящее времяу нас сохраняется круговая порука относительно податей и повинно­стей. Ho это не более как остаток прежнего порядка, который удер­живается вследствие недостатка надежных органов у государства и переходного положения общины от крепостного СОСТОЯНИЯ K CBO- бодному. Точно так же и относительно поведения, каждый свобод­ный человек должен отвечать за себя. Проступки лиц подвергают их действию уголовных и полицейских законов; но дисциплинар­ная власть над частными людьми неуместна. Поэтому в обществе, где признается свобода, отпадают как ответственность общины, так и ее дисциплинарная власть над членами. Остается призрение бед­ных. Оно составляет естественное призвание мелких союзов, кото­рые взаимной помощью членов восполняют недостаток семейной поддержки. Эти обязанности общины получили особенное развитие в протестантских землях, вследствие отобрания церковных иму­ществ, которые в средние века служили главным пособием призре­ния. B то время церковь заведовала этим делом. Когда же этот ис­точник прекратился, обязанность содержать бедных была возложе­на на общины и приходы. Самое широкое применение эта система получила в тех странах, где свободное население было оторвано от земли. Таково было положение Англии. Там законы о бедных сде­лались тяжелым бременем для местных союзов. Только коренное преобразование 1834 года внесло сюда более рациональные начала, определив пределы помощи, способы призрения и пособия со сто­роны более обширных союзов. И тут с обязанностью призрения не­обходимо соединяется некоторая дисциплинарная власть; но она прилагается только к действительно призреваемым, а не как пре­дупредительная мера, что было бы несовместно со свободой лиц.

Таковы обязанности корпоративных общин относительно своих членов. Что касается до предоставляемых им выгод, то они зависят от имущественного состояния общины. Как частная корпорация, об­щина имеет свое имущество, свое хозяйство и свой бюджет. После­дний составляет переход к административному ее значению, ибо расходы идут на управление.

Имущество общины может быть более или менее обширно. По существу дела, ей принадлежат имущества, служащие для обще­ственных потребностей. Таковы улицы, дороги, водные пути. Об­щина может иметь и свои здания для помещения управления и для своих заведений, хотя, за недостатком собственных средств, эти по­требности могут удовлетворяться и наймом. Кроме того, как всякая частная корпорация, она может владеть имуществами, приносящи­ми доход: это — дело случайное. Наконец, община может быть соб­ственником или владельцем всей земли, на которой сидят жители. Таково именно положение большей части сельских общин в Вели­кой России. Здесь возникает вопрос об общинном владении, имею­щем у нас весьма важное практическое значение именно в настоя­щее время.

Этот вопрос может быть выяснен только исторически. Выше было уже сказано, что общинное владение составляет первоначаль­ную форму поземельной собственности. Оно существовало и суще­ствует у множества диких народов, живущих под условиями патри­архального быта. Первая община есть родовая. Тот же порядок ус­тановился в Европе при первоначальном поселении варварских народов. Однако здесь уже с ранних времен, рядом с общинной собственностью мы находим и личную. C ослаблением родовых свя­зей последняя более и более берет верх. Естественным наследником распадающегося рода является семья. Однако эта замена родовой собственности личной совершается не вдруг. Разложение общинно­го владения составляет плод долговременного исторического про­цесса, который идет тем скорее, чем сильнее влияние цивилизую­щих элементов. B закоулках, ушедших от исторической жизни, сле­ды этих первобытных отношений сохраняются доселе. Породившая их патриархальная связь давно исчезла, а построенный на ней быт удержался, как обломок старины.

Родовая община с течением времени заменяется гражданской. Как товарищество свободных людей, последняя зиждется уже на основаниях личной собственности. Это не целое, владычествующее над частями, а союз раздельных единиц, соединяющихся во имя общих интересов. Однако и тут есть начало, которое может вести к установлению или к закреплению общинного владения, а именно, крепостное состояние, в соединении с наделением людей землей по силам, в видах отбывания повинностей. Таково было происхожде­ние общинного владения у нас. B древней России, пока крестьяне свободно переходили с места на место, общинного владения, с по­стоянными переделами земли, не было. B частных имениях новые поселенцы садились каждый на отдельном участке, по договору с владельцем. Черные же земли, не состоявшие в частном владении, принадлежали князю, который взимал тягло, то есть подати и по­винности, с поселенных на них крестьян. Ответственным лицом пе­ред князем являлась волость, которой поэтому присвоивалась и раз­дача пустопорожних земель новым поселенцам, обязывающимся пла­тить подати и отбывать повинности наравне с прочими. Земли раздавались в большем или меньшем размере, по обоюдному согла-

сию. Ho приобретенными таким образом участками крестьяне вла­дели потомственно; они даже продавали и отдавали их в монасты­ри, с сохранением только обязанности владельцев нести тягло на­равне с другими. Так продолжалось до тех пор, пока крестьяне не сделались крепостными. Уничтожение свободного перехода изме­нило все прежние отношения. Поселенные на земле крепостные люди должны былиуже не добровольно, а обязательно нести тягло в пользу частных владельцев или государства; а так как земля сама по себе, при чрезмерном ее обилии, не имела цены, вследствие чего самые подати и повинности окончательно падали на рабочие силы, то и участки надобно было распределять по наличным силам. B этих видах крестьяне землей, а с умножением народонаселе­ния приходилось приступать к . Так возникло настоящее

наше общинное владение. Очевидно, что здесь община вовсе не яв­ляется собственником земли; она не может ни распоряжаться ею по своему усмотрению, ни отчуждать ее. Собственник здесь частный владелец или казна; община же не более как посредник для распре­деления земли между отдельными лицами, несущими тягло.

Настоящим собственником она становится только с освобожде­нием крестьян. У нас установившееся веками общинное владение было сохранено Положением 19 февраля, главным образом потому что оно представляет удобный способ взыскания повинностей, ко­торые все-таки остались на лицах, под круговой ответственностью общины. Ho этот остаток крепостного быта, несомненно, должен исчезнуть с развитием свободы и гражданственности. Повинности, которые несутся с земли, должны падать на землю, а с тем вместе должны уничтожиться и круговая порука, и связанное с нею об­щинное владение. Последнее было естественным явлением в общи­не родовой, где лицо поглощалось союзом; оно могло существовать в общине крепостной, где земля принадлежит землевладельцу, а об­рабатывающие ее люди получают ее в надел для отбывания повин­ностей; но оно несовместно с общиной свободной. Как частный граж­данский союз, свободная община зиждется на начале личного пра­ва; общественная связь является только восполнением, в видах взаимной помощи. Конечно, могут существовать частные союзы, в которых люди, движимые религиозными убеждениями, установля- ют общение имуществ. Таковы были общества первых христиан; таковы же общества меннонитов. Могут быть и другие товарище­ства, например военные, которые, не дорожа землей и имея ее в изобилии, владеют ее сообща. Ho здесь общение устанавливается добровольно, а не принудительно, и держится только пока все чле­ны согласны жить при таком порядке. Принудительное начало есть право, источником которого является свобода лица, огражденная законом. Поэтому в основании всякого правомерного порядка ле­жит начало личной собственности; частные союзы создаются из сво­бодных лиц. C другой стороны, как орган государства, община име­ет значение в области управления, а не в отношениях собственнос­ти. Без сомнения, государство может наделить землей известную общину, признавая членов только временными владельцами; но это будет искусственное создание государственного порядка, отрицаю­щего личное право. Всего менее с истинно государственными тре­бованиями совместна корпоративная и сословная замкнутость, со­ставляющая неизбежное последствие общинного владения. После­довательно проводя это начало, надобно признать собственником земли не общину, а государство, которое уже распределяет ее меж­ду общинами, предоставляя последним дальнейшее распределение между членами. Ho тогда община перестает быть самостоятельным союзом; она становится чистым органом государства, и притом не как правящего союза, а как землевладельца. Это именно тот поря­док вещей, о котором мечтают социалисты; но для подобных идеа­лов нет места ни в науке, ни в жизни, ибо они равно противоречат природе общины, природе государства и свободе лица. Поэтому на современное наше общинное владение можно смотреть только как на остаток отжившего порядка, который должен исчезнуть с даль­нейшим развитием гражданственности. Могут сохраниться более или менее обширные общинные земли; но основанием свободного гражданского строя может быть только начало личной собственно­сти.

Каково бы ни было имущество общины, оно принадлежит ей, как юридическому лицу, имеющему значение не только частное, но и государственное. Поэтому в своих распоряжениях она подверга­ется тем ограничениям, которым подлежат вообще государственные корпорации. Ee хозяйство не может рассматриваться как хозяйство частных лиц, ибо оно ведется принудительным путем и служит обще­ственным потребностям. Мы видели, что здесь необходим контроль государства. Он имеетв виду: 1) оградить будущее не только в инте­ресах следующих поколений, но и в интересах государства, ибо разо­ренная община может быть не в состоянии нести свои обязанности и государство принуждено будет прийти ей на помощь; 2) оградить меньшинство или членов, пользующихся меньшими правами, от не­справедливого распределения выгод и тяжестей; 3) обеспечить пра­вильное употребление настоящих средств, ибо община участвует в тех общих расходах государства, которые связаны с местными по­требностями.

Ha этом основании подвергаются предварительному разреше­нию высшей власти: 1) приобретение и отчуждение имуществ, к

чему относится и разделение общинных земель между членами;

2) долгосрочные аренды; 3) изменение правил постоянного пользо­вания; 4) новые налоги и займы; 5) ведение тяжб.

Дела малого размера могут быть предоставлены решению са­мих общин, большие разрешаются местными властями, правитель­ственными выборными, или, наконец, учреждениями, составленны­ми из тех и других; важнейшие же восходят к центральной власти. Право разрешать те или другие действия местных и корпоративных властей называется иногда административной опекой (tutelle administrative). B различных законодательствах эта система более или менее развита. Уменьшение опеки обыкновенно сопровождает­ся развитием законодательной регламентации. Закон подробно оп­ределяет, какие расходы и в каких пределах могут быть сделаны общинами. B классической стране местного самоуправления, в Ан­глии, общины подвергаются в хозяйственном отношении значитель­ным ограничениям. Так, по новейшему закону об управлении при­ходами, составляющими элементарную общину, приходский совет не может не только продавать и менять, но и отдавать в аренду земли и здания, приобретенные путем налогов или на средства, слу­жащие восполнением налогов, на срок более одного года, без согла­сия центральной Коллегии Местного Управления (Local Government Board). Он не может сделать никакого расхода и заключить обяза­тельства, влекущие за собою заем, без согласия совета графства (county council). Займы для покупки земель или постройки зданий, а равно и для всяких устройств и учреждений, входящих в пределы законных полномочий общинных властей, могут быть заключаемы не иначе, как с согласия совета графства и Коллегии Местного Уп­равления. Вообще, злоупотребления при прежнем корпоративном устройстве повели к значительному усилению административной опеки в Англии. K чему может вести бесконтрольное хозяйство даже при самом широком праве голоса, предоставленном жителям, пока­зывают большие североамериканские города, где самое беззастен­чивое расхищение общественных сумм достигает невероятных раз­меров. Некогда Токвиль ставил общины в Соединенных Штатах при­мером для европейских народов, стремящихся к политической сво­боде; ныне они могут служить разве только предостережением.

Хозяйство общины ведется на основании сметы, или бюджета, который есть план хозяйства. Он заключает в себе роспись доходов и расходов. И те и другие разделяются на обыкновенные и чрезвы­чайные. B расходах могут быть статьи обязательные и необязатель­ные, первые те, которые имеют в виду удовлетворение общих и необходимых потребностей, вторые, которыми удовлетворяются потребности местные, соразмеряющиеся со средствами. K первым относится участие в содержании местного управления и приписан­ных к нему зданий, содержание местной полиции, местные дороги, определяемое законом участие в содержании общественных заведе­ний, имеющих отчасти государственный характер, исправление раз­ных государственных повинностей, содержание школ, в особеннос­ти там, где обучение обязательно, наконец, уплата долгов. Другие расходы предоставляются усмотрению общины, например, мосто­вые, освещение, водопроводы, канализация, устройство медицинс­кой части и т. п.

B чем состоит здесь интерес государства? Bo первых, в том, чтоб обязательные статьи были непременно включены в смету в требуемых размерах. Основания обложения и размеры расходов дол­жны быть определены законом; затем правительству принадлежит право включать эти статьи в смету, если они не внесены самой об­щиной. Ho правительственной власти не может быть предоставлено право включать эти статьи по собственному усмотрению, а не по требованию закона, ибо тогда самостоятельность общины исчезает. Во-вторых, интерес государства состоит в том, чтобы общины не делали разорительных расходов, которые могут пасть на них тяже­лым бременем и сделать их неспособными нести свои обыкновен­ные повинности или даже потребовать пособия со стороны государ­ства. Отсюда право правительственной власти контролировать нео­бязательные расходы. Это право уместно в особенности в тех случаях, когда расходы требуют значительного возвышения нало­гов или займов. Ho нередко новые предприятия первоначально об­ходятся обыкновенными средствами, а затем уже влекут за собою чрезвычайные расходы.

Таковы основания, почему в некоторых европейских государ­ствах общинные бюджеты представляются на утверждение прави­тельственной власти. Меньшая степень опеки и более согласная с самостоятельностью общин состоит в том, что контролирующей вла­сти дается право протеста против статей, противных закону или об­щественной пользе, причем, если в известный срок протест не пос­ледовал, то смета сама собою вступает в законную силу. Co своей стороны, общинам может быть предоставлено право возражать про­тив постановлений власти, и тогда дело переносится на окончатель­ное решение высшего административного судилища. Такой поря­док вещей всего более обеспечивает правильное управление, согла­суя требования государства с должной степенью независимости местных органов.

Там, где высшей власти представляется бюджет, естественно, должны представляться и ежегодные отчеты. Это тем уместнее, что общинная отчетность нередко бывает весьма неудовлетворительна как по недостатку знаний и умения, так и вследствие личных влия­ний. Однако двойной контроль, один со стороны представителей общины, другой со стороны правительственной власти, легко мо­жет повести к столкновениям. Поэтому желательно, чтобы правила местной отчетности утверждались общими административными по­становлениями. Тогда контролирующей власти остается только на­блюдать за их исполнением.

Наконец, как центр управления, община, с одной стороны, имеет свои местные дела, а с другой — ведает некоторые дела государст­венные. Первое, какуже сказано, называется ведомст­вом, второе ведомством (fonctions dele'guees). K пер­

вому разряду относятся: 1) внутреннее хозяйство, то есть управле­ние имуществом, местное благоустройство, содержание общинных заведений, благотворительных, учебных, больниц и т. п.; 2) местная полиция, как хозяйственная, то есть пожарная, торговая, промыш­ленная, санитарная, так и охранение внешнего порядка и безопасно­сти; 3) местный суд, то есть разбирательство мелких проступков и тяжб. Ko второму разряду относятся возлагаемые на общины обще­государственные дела, как-то: 1) обнародование законов и исполне­ние распоряжений правительства; 2) раскладка и сбор государствен­ных податей и исполнение повинностей; 3) производство общих вы­боров; 4) ведение гражданских списков, составление актов и участие в народных переписях; 5) общая полиция.

Очевидно, что эти два разряда дел во многих отношениях со­прикасаются. Поэтому в видах охранения самостоятельности общи­ны весьма важно определить, что именно принадлежит общине и что государству. Можно сказать вообще, что хозяйственная часть составляет собственное дело общины. B этой области ей должны быть предоставлены как автономия, то есть право издавать обяза­тельные постановления, так и самоуправление, то есть заведование делами посредством выборных лиц. Co стороны государства тут уместен только контроль, а не распоряжения. Точно так же общине может быть предоставлена хозяйственная полиция, хотя здесь уже есть отрасли, которые требуют вмешательства государства, напри­мер инспекция фабрик. Еще в большей мере это прилагается к об­щей полиции. Местная безопасность находится в такой тесной свя­зи с общей, что отделить эти две отрасли нет возможности. Чем более развиваются внутренние и внешние сношения, чем легче пре­ступникам укрываться от правосудия, меняя местопребывание, тем необходимее подчинение полицейской деятельности общему руко­водству. Это чувствуется в особенности в многолюдных общинах, где значительнее и самый интерес государства в охранении спокой­ствия и безопасности. Отсюда нередко выделение полиции из ве­домства общинных властей; особенно в городах она обыкновенно вручается агентам правительства. Ho так как безопасность состав­ляет вместе с тем существенный местный интерес, то общины при­влекаются к расходам и сохраняют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицейской властью. Без такого выделения полиции из ведомства общинных властей не только пра­вительство может лишиться необходимых органов на местах, но при господстве партий полицейская власть может сделаться оруди­ем всевозможных притеснений. Примеры представляют социалис­тические муниципалитеты в некоторых городах Франции, где поли­ция всецело возлагается на выборных мэров. Только строгое подчи­нение полиции высшей власти может положить предел этому злу.

Что касается до суда, то общинный суд совершенно уместен там, где община сама является органом права, то есть там, где гос­подствует обычай, например в наших селах. Ho с развитием граж­данственности этот источник права более и более уступает высшим формам, закону и юриспруденции. Тогда для общинного суда оста­ется, в гражданской области, примирительное разбирательство, со­ставляющее предмет мировой юстиции, а в области уголовной на­казание полицейских проступков; так как здесь общине предостав­ляется право делать обязательные постановления, то она является источником закона. B обоих случаях требуется высшая инстанция, выборная или правительственная, которая могла бы дать надлежа­щие гарантии гражданам против местных притеснений или недо­статка юридических знаний.

Ясно, что чем больше на общину возлагается препорученных дел, тем более она подчиняется правительственной власти, несущей на себе общую ответственность за исполнение всех государствен­ных требований. Здесь, по самому существу дела, правительство должно иметь не только контроль или опеку, но и право приказы­вать и требовать исполнения своих распоряжений, то есть началь­ственную власть (autorite). Выборный представитель общины явля­ется вместе агентом и орудием правительства. Столкновения, неиз­бежные при таких разнородных функциях, делают желательным отделение собственно государственных дел от общественных и по­ручение ихразным органам. Только ограничиваясь чисто хозяйствен­ною областью, община может оберегать свою самостоятельность без ущерба государственному управлению. Конечно, в весьма ма­лых общинах это повело бы к излишнему осложнению управления; но здесь этот недостаток может быть восполнен общиной админис­тративной.

Относительно контроля над общинным управлением весьма важ­ный вопрос состоит в том, кому он вверяется? B видах охранения самостоятельности общин нередко он предоставляется выборным областным коллегиям, например, во Франции и в Бельгии постоян­ной депутации генеральных советов, в Англии в некоторых случаях совету графства. Весьма целесообразны учреждения, составленные частью из выборных лиц, частью из правительственных, каковы наши присутствия по городским и крестьянским делам. Ho здесь суще­ственно важно, какой элемент имеет перевес: выборный или прави­тельственный. Там, где преобладает последний, самостоятельность общин легко может превратиться в призрак. Bo всяком случае, не­обходимо в окончательной инстанции устроить независимое адми­нистративное судилище, которое одно сможет обеспечить интересы самоуправления.

Двоякий характер общины выражается и в ее устройстве. C об­щественной точки зрения, оно определяется теми элементами, кото­рые входят в ее состав. Здесь прежде всего мы встречаем различие

между городом и селом. Оно признается не во всех законодатель­ствах. Там, где общественное значение общины исчезло и осталось одно административное, там установляется одинаковое устройство для городов и сел. Таково положение общин во Франции, где вслед­ствие этого они лишились всякой самостоятельности и сделались чистыми органами государства. Ho как скоро община признается союзом общественных элементов, так необходимо принять во вни­мание различия, коренящиеся в самой природе вещей.

Обыкновенно село гораздо малолюднее города. Огромные села являются исключением. Главное основание сельской жизни состав­ляет земледелие, к которому присоединяются и мелкие промыслы. B новое время в селах стали заводить и фабрики, которые вносят сюда собственно городской элемент, видоизменяющий простоту и однообразие отношений. Ho и в чисто земледельческих селах есть различия, вытекающие из самого характера поземельной собствен­ности. Macca сельского народонаселения состоит из мелких земле­владельцев и работников. Ho рядом с ними являются один или не­сколько иногда весьма крупных владельцев. Противоположность состояний и образа жизни проявляется во всей своей резкости осо­бенно при выходе общины из крепостного состояния. Освобожден­ные крестьяне остаютсялрядом со своим бывшим господином. Меж­ду ними нет еще средних, переходных положений, образующих связь разнообразных элементов. Одно лицо или немногие совершенно вы­деляются из общины. Противоположность еще усиливается при со­словном различии или когда это различие еще свежо в памяти, а оно изглаживается не скоро. Спрашивается: какое место и значение следует дать в общине этим лицам? Если предоставить им голос, равный с другими, то значительные интересы будут поставлены на одну доску с мелкими и первые неизбежно будут принесены в жер­тву последним, что равно противоречит требованиям справедливос­ти и общественной пользе. A с другой стороны, невозможно мелкие интересы принести в жертву крупному, в особенности же дать част­ному лицу такое преобладающее значение в общественном деле, которым оно может воспользоваться для своих частных выгод.

Эти затруднительные отношения представляют возможность раз­личных сочетаний, которые обозначают переход от владельческого состояния общины к чисто государственному. 1) Община ставится в зависимость от крупного землевладельца, который утверждает ее приговоры и является в ней судьею и полицейским начальником.

Это остаток частной власти, идущей от крепостного права, но не­совместной с государственными началами. 2) C уничтожением за­висимости землевладелец выделяется из общины, не входит в ее состав, а подчиняется прямо окружному или областному управле­нию. Это положение самое естественное при резком различии круп­ного землевладения и мелкого. Иногда из крупных имений образу­ются особые владельческие общины, как ныне установлено в Прус­сии. Землевладелец не имеет уже патримониального суда, но в полицейском и хозяйственном отношении он является главой об­щины, что естественно вытекает из его положения. Частному лицу не может быть предоставлено право наказания, составляющее при­надлежность государственной власти, но установление полицейских правил и охранение порядка в пределах имения совершенно совме­стны с государственными началами. Понятие о самоуправстве заме­няется здесь признанным законом правом хозяина. Мы видели, что из вотчин, как естественных союзов, образовались самые государ­ства. C уничтожением политического их характера остается значе­ние их, как частных союзов, которые входят в состав общественной жизни и должны быть признаны государством. При этом, конечно, на частные распоряжения владельца необходимо допускается жало­ба судебной или высшей административной власти, которой при­надлежит окончательное решение. 3) Крупные землевладельцы вхо­дят в состав общины, но получают в ней особые права, например, самостоятельное участие в управлении, умноженное право голоса, право жалобы на решения, несогласные с их интересами. 4) C тече­нием времени, с раздроблением имений, с появлением более или менее значительного числа средних землевладельцев, сглаживается резкая противоположность элементов; тогда является возможность уничтожения привилегированных положений и уравнения прав чле­нов. Однако и здесь желательно обеспечение крупных интересов от поглощения мелкими. B этих видах во Франции даже и теперь, для некоторых решений, влекущих за собою крупные расходы, призы­ваются к участию наиболее обложенные (les plus imposes).

Остальные члены сельской общины состоят, главным образом, из домохозяев, то есть землевладельцев и арендаторов, и работни­ков. Домохозяева составляют самое основание сельской общины. Они главные плательщики податей и центр местной корпорации. Резких различий между ними нет; они более или менее равны меж­ду собою и имеют одинаковые интересы. A потому сельская общи­на в главном своем составе представляет однородное целое. Ho ра­ботники совершенно отличны от домохозяев и нередко имеют инте­ресы прямо противоположные первым, например, относительно пользования общинным имуществом, в вопросах продовольствия, призрения, даже в полицейских порядках. Между тем, по существу дела, они не могут иметь одинакового представительства с домохо­зяевами, ибо интересы последних крупнее, способность их выше, на них лежит главная тяжесть податей, вследствие чего они должны заведовать расходами. При таких условиях интересы работников легко могут быть принесены в жертву. Наоборот, там, где устанав­ливается всеобщее право голоса, работники, имея количественный перевес, могут решать дела в свою пользу, в ущерб домохозяевам. Чем ближе интерес, тем больше поводов к столкновениям и тем больше опасность неправильного решения. Здесь нарушаются са­мые коренные требования общественной справедливости, ибо про­изводство расходов зависит не от тех, кто несет тяжесть податей, а от тех, кто его не несет. Извращается и естественное отношение классов. Подчиненные в частной сфере работники становятся вла­дычествующими в сфере общественной. Это — настоящая почва для демагогии.

Из этих затруднений существует только один исход: вознесение общинных решений на утверждение высшей власти, то есть опека. Ясно, что сельская община только при однородности основных эле­ментов и простоте отношений в состоянии сама себя уравновесить. Как же скоро, с высшим развитием, под влиянием свободы, водво­ряется неравенство, а с тем вместе резкая противоположность инте­ресов при самом тесном их соприкосновении, так она должна ис­кать опоры в высшей власти. Ha это указывает самая ее природа. Сельская община не составляет отдельного целого, как город; она естественно сливается с окружающей областью. K тому же она слиш­ком бедна средствами и образованием. Вследствие этого нередко близкие друг к другу общины соединяются в более обширные со­юзы, образующие маленькие округи. Таковы наши волости, фран­цузские кантоны, английские союзы (unions), прусские волостные участки (Amtsbezirke). Корпоративная сельская община восполня­ется административной.

Совершенно иные элементы заключает в себе город. Он основан главным образом на движимом имуществе и на разнообразии заня­тий. Он же центр высшего образования и управления. Поэтому го­род представляет большее разнообразие и менее резкую противопо­ложность интересов, нежели село. Тут между состояниями, положе­ниями и занятиями устанавливается множество постоянно изменя­ющихся переходов. При такой подвижности элементов городское представительство скорее может быть уравновешено без ущерба тому или другому классу. Так как главную материальную основу городской жизни составляет движимая собственность и преоблада­ющее значение имеет здесь среднее состояние, образующее посред­ствующее звено между крайними, то важнейшую роль в городском представительстве играет правильное устройство ценза. Всеобщее право голоса и тут ведет к преобладанию массы, составляющей язву в особенности больших городов. C другой стороны, город, при го­раздо полнейшем развитии жизни, заключает в себе несравненно более общих государственных интересов, нежели село. Чем обшир­нее город, тем значительнее в нем интерес государства. B особенно­сти столицы стоят в этом отношении в исключительном положе­нии. Этим естественно вызывается контроль государства, однако без ущерба самоуправлению, которое всегда остается коренным на­чалом городской жизни, везде, где она имеет некоторое развитие. Исторически города были главным центром корпоративных союзов, а вместе развития свободы. Мы видели, что в средние века они пользовались державными правами, тогда как села носили на себе преимущественно владельческий характер. C развитием государ­ственных начал державные права городов отпадают, но корпора­тивная их самостоятельность, даже при необходимом подчинении их правительственному контролю, остается требованием, вытекаю­щим из самой их природы.

Что касается до организации общинного управления, то при од­нородности элементов, там, где крупные единицы выделяются из его состава, село представляет возможность непосредственной де­мократии. Это — мирское управление, которое существует у нас, а также отчасти в Северной Америке, в Пруссии, в Швейцарии. Чле­ны общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могут сходиться; дела несложны и близко известны всем. A потому здесь возможно непосредственное решение. Выборное начало уместно только в обширных селах или при весьма рассеянных поселениях. Собрание домохозяев или выборных составляет первый существен­ный элемент общинного управления. Где его нет, там нет и общин­ной самостоятельности.

Ho кроме того, нужна исполнительная власть. B небольших се­лах она сосредоточивается обыкновенно в одном лице, старосте. B более обширных общинах ему придаются товарищи, которые вмес­те с ними образуют исполнительную коллегию. Редко исполнитель­ная власть вручается нескольким лицам вместе, без различия голо­вы и членов; таковы, например, в Северной Америке выборные люди (selectmen). Существенный вопрос состоит в том: каким образом назначается староста? Здесь могут быть разные системы: назначе­ние от правительства, выбор, наконец, назначение из среды выбор­ных лиц. Первая система лишает общину всякой самостоятельнос­ти; вторая самая естественная там, где староста заведует только чи­сто общинными делами; третья уместна там, где ему вверяется и общее управление. При включении в общины крупных землевла­дельцев им может быть предоставлено самостоятельное участие в общинном управлении. Если же община образует владельческий союз, землевладелец, естественно, становится ее главой, причем ему может быть предоставлено право назначать вместо себя другое лицо, с утверждения правительственной власти.

Кроме старост и товарищей, могут быть и другие лица, избирае­мые или назначаемые по очереди на разные должности, как-то: пи­сарь, окладчики и сборщики податей, хранители общественных ма­газинов, попечители школ, полицейские служители, сторожа и т. п. B североамериканских общинах, которые вообще пользуются наи­большей самостоятельностью и ведают самые государственные дела, такие частные должности существуют во множестве, исправляются безвозмездно и обыкновенно независимы друг от друга.

B городе основные элементы управления те же самые, что и в селе, именно: городской совет, или дума, и исполнительная власть, коллегиальная или единоличная. Ho здесь неуместна непосредствен­ная демократия: собрание было бы слишком многочисленно; при­том интересы слишком сложны. Поэтому городская дума всегда яв­ляется выборной. Ho при разнообразии интересов здесь возможна и уместна сложная система представительства, по сословиям или кор­порациям, там, где они существуют, или с различными сочета­ниями ценза. Выбор той или другой системы зависит от значения входящих в состав города общественных элементов. Исполнитель­ная власть, при обширности дел, обыкновенно вверяется коллегии, с единым лицом во главе; оно является главным представителем корпорации. Если это лицо, вместе с тем, служит органом прави­тельства, то и здесь уместно назначение его из числа выборных лиц или утверждение правительственной властью. Последнее имеет ме­сто и там, где обширность городских интересов возводит их на сте­пень интересов государственных. Таково в особенности положение столиц. Иногда голове дается право утверждать постановления думы, причем, в случае спора, вопрос переносится на решение высшей власти. Такустановлено в Пруссии.

Кроме этих общих городских властей, может существовать от­дельное управление частей города, а также различных входящих в состав его корпораций. Наконец, город заключает в себе разнооб­разные учреждения, тюрьмы, рабочие дома, благотворительные за­ведения, больницы, школы, при различном участии городских властей и правительственных в их управлении. Как сказано, нор­мальное правило состоит в том, что в области хозяйственной прави­тельству принадлежит контроль, а городу управление. Однако и в хозяйственном отношении город не составляет замкнутой в себе единицы. Он состоит в необходимой связи с окружающей его обла­стью, а потому здесь возникает вопрос об отношениях его к област­ному управлению.

2. . Область представляет такое же сочетание двух про­

тивоположных начал, как и община. C одной стороны, это союз местных интересов, с другой, стороны она образует административ­ный округ. To или другое значение может преобладать. Средневе­ковые области составляли самостоятельные целые, со своей особен­ной жизнью; они пользовались полной административной, а обык­новенно даже политической независимостью. Новое государство подчинило эти разрозненные части высшему единству; оно сделало их членами общего организма. Ho в иных государствах остались исторические деления, а с тем вместе сохранилась крепость област­ного союза. B других же старое деление уступило место новому, чисто административному, вследствие чего здесь преобладает ад­министративный характер. Так, во Франции, революция уничтожи­ла прежнее деление на провинции и заменила его делением на де­партаменты. Этим порваны были все прежние связи и отношения. Ничто так не способствовало уничтожению старого порядка и вод­ворению нового. Ho через это самое исчезло корпоративное, или общественное, значение области; она потеряла всякую самостоя­тельность и вполне подчинилась центральной власти. Однако и вок­руг административного центра могут образоваться местные связи.

которые лежат в природе вещей. Мало-помалу административный округ наполняется новою жизнью и становится корпоративным со­юзом. Чем шире и полнее развитие общественной жизни, тем креп­че становятся эти связи.

Из этого можно видеть отличие области от общины. Общинная связь дается сама собой, силой вещей; люди, живущие вместе, все­гда имеют общие интересы. Ho в области люди живут рассеянно, иногда на весьма значительных пространствах; здесь связь гораздо отдаленнее. Часто нет разумной причины, почему жители извест­ной местности принадлежат к той области, а не к другой; самая область может быть больше или меньше. Иногда это определяется естественными данными, строением почвы, путями сообщения, пле­менными особенностями; но еще чаще тут действуют исторические причины, которые соединяют людей в мелкие союзы. Эти связи со­храняются, когда в народе сильны исторические начала, но как ско­ро, с изменением жизни, они слабеют, административные расчеты легко могут брать верх. Администрация должна сообразоваться с существующим общинным делением, но она сама может опреде­лять деление областное.

Вследствие этого корпоративное начало, вообще, гораздо менее сильно в области, нежели в общине. Все, что мы говорили о праве поселения, о принадлежности членов к общине, об ответственности последней, о дисциплинарной власти, здесь отпадает. Область от­крыта для всех и не отвечает ни за кого. За пределами общины более тесная корпоративная связь возможна только в отдельных со­словиях, входящих в состав области, но не в области, как едином целом. Значение последней ограничивается сферой хозяйственной и административной.

B этих пределах круг деятельности области, как корпорации, более тесен по содержанию, но более обширен по объему, нежели круг деятельности общины. B хозяйственном отношении область может быть владельцем имущества; но оно несравненно менее зна­чительно, нежели имущество общины. Последняя, как местная кор­порация, имеет непосредственное отношение к земле и часто явля­ется настоящим землевладельцем; область же может вовсе не иметь имущества, отдельного от управляемых ею заведений. Ho с другой стороны, средства ее, вообще, гораздо обширнее, нежели средства отдельных общин, ибо здесь совокупляется то, что там разрознено: небольшое обложение дает значительные суммы. Поэтому область может заводить учреждения и предпринимать работы, превышаю­щие силы отдельных общин. Она восполняет недостаток средств и слишком тесный объем деятельности последних.

To же самое имеет место и в административной сфере. Область имеет менее предметов ведомства, нежели община. C одной сторо­ны, от нее отпадают некоторые предметы чисто местные, как-то: устройство городов и сел, водоснабжение, канализация, пожарная полиция; с другой стороны, некоторые предметы получают госу­дарственное значение. Такова полиция безопасности. B общине это прямой интерес местных жителей; в области это составляет есте­ственную принадлежность правительственной власти. Точно так же и другие интересы, до своим размерам, переходят в интерес госу­дарственный. Так, например, областные школы более входят в го­сударственную систему народного просвещения, нежели школы пер­воначальные, или народные.

Приближаясь, таким образом, к государству по размерам своих интересов, область представляет и большее количество админист­ративных сил, нежели община. Здесь больше людей и средств, шире поприще, значительнее образование и интересы, больше гласности, меньше мелких столкновений. Хорошая администрация не всегда может быть устроена в общине за недостатком средств и людей; но она гораздо легче дается в области. Последняя составляет настоя­щий центр местного управления во всяком сколько-нибудь значи­тельном государстве.

Этим значением области определяются ее отношения, с одной стороны, к общине, с другой — к государству.

Областное устройство восполняет общинное. Область ведает уч­реждения, которые превосходят средства отдельных общин или тре­буют совокупного действия. Этого рода учреждения содержатся на счет общих средств или так, что общины несут свою долю расхо­дов. B последнем случае распределение расходов и определение в них участия общин и области принадлежат к ведомству областного представительства. Однако так как область сама является здесь за­интересованной стороной и могут возникнуть столкновения между двумя корпорациями, то подобные раскладки нередко подлежат ут­верждению правительственной власти. Так, например, во Франции Генеральные Советы подают (donnent Ieur avis) насчет за­

труднений, возникающих между общинами при распределении рас­ходов, и представляют (deliberent) насчет участия об-

m

щин и области в местных расходах. Если же установляется общее обложение, то рождается вопрос: в какой мере это обложение рас­пространяется на те или другие общины? Этот вопрос касается в особенности участия городов в общих расходах. Он решается раз­лично. B Англии города свыше 50 OOO жителей и некоторые другие, образующие отдельные графства, совершенно изъемлются из обла­стного обложения. Распределение между городом и графством не­которых общих источников дохода совершается полюбовным со­глашением или в силу третейского решения центральной власти. B других странах, например у нас, города входят в состав областей и подлежат общей раскладке. Однако они существенно отличаются от сел как предметами, так и способами обложения: в селах главная податная тяжесть падает на земли, в городах на дома и промыслы. A так как при корпоративной самостоятельности общин города сами себя оценивают и облагают, то понятно, что здесь легко могут воз­никнуть столкновения. C одной стороны, города могут оценивать себя слишком низко, вследствие чего излишняя тяжесть падает на села; с другой стороны, богатый город может сделаться для области источником доходов без соответственного участия последней в го­родских расходах. Главные основания и размер обложения, очевид­но, должны определяться законом; но затем, в распределении тяже­стей всегда остается значительная доля усмотрения. Здесь решение должно принадлежать областному представительству, однако с ут­верждения правительственной власти, которая одна может соблюс­ти беспристрастное отношение между заинтересованными сторо­нами.

Областным собраниям нередко вверяется распределение пода­тей и повинностей не только местных, но и государственных, по отдельным частям области, то есть по округам, которые, в свою очередь, производят распределение по общинам. Bo Франции все возникающие отсюда споры решаются окончательно Генеральны­ми Советами, ибо здесь область является не заинтересованной сто­роной, а высшей инстанцией, которой притом близко известны по­ложение и интересы общины.

Такова финансовая связь обоих союзов. Что касается до адми­нистративного ведомства, то есть предметы, которые составляют вместе интерес общин и области. Таковы дороги, взаимное страхо­вание, продовольствие, медицинская помощь, наконец, промышлен­ность и торговля.

Дороги, по самому своему свойству, как связь различных мест­ностей, составляют общий интерес обоих союзов; здесь требуется участие тех и других. Однако одни дороги ближе касаются общины, другие области. Отсюда обычное разделение дорог на большие и проселочные; первые содержатся областью, вторые общинами. Раз­деление предоставляется областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, ибо здесь не только стал­киваются различные интересы, но замешан и интерес государствен­ный. Самые проселочные дороги могут иметь большее или мень­шее значение, а потому здесь возможно участие области в расходах, а с тем вместе и высший контроль управления.

Напротив, взаимное страхование, продовольствие и медицинс­кая помощь суть дела, интересующие непосредственно общины; они становятся областными только по недостатку общинных средств или там, где требуются общие меры. Здесь область приходит на помощь общинам. B особенности взаимное страхование, там, где оно стано­вится предметом общественного управления, может быть основано только на широкой солидарности. B больших городах оно может ограничиваться пределами общины; но для сел оно неизбежно ста­новится областным делом. Относительно продовольствия общины должны состоять под контролем области, которая, со своей сторо­ны, оказывает им пособия, а в случае широко распространенного бедствия принимает общие меры. Область в этом деле служит есте­ственным посредником между общиной и государством. To же са­мое имеет место и относительно медицинской помощи. И тут веде­нию области подлежат, с одной стороны, те учреждения, которые превосходят средства общин, например дома умалишенных, цент­ральные больницы, с другой стороны, случаи, требующие общих мер, как-то: борьба против эпидемий.

Что касается до промышленности и торговли, то и они входят в круг ведомства области только в размерах, превосходящих общин­ные интересы. Содействие промышленности и торговле, как объяс­нено выше, состоит в установлении общих условий, способствую­щих производительности и обороту, и в устранении препятствий. Эти условия могут иметь чисто общинный характер. Таковы, на­пример, устройство торговых рынков и пристаней, установление ба­заров и ярмарок; однако так как здесь могут сталкиваться интересы различных местностей, то высшее решение принадлежит областно­му представительству, а в случаях важных, превосходящих интере­сы самой области, требуется разрешение высшего правительства. K областным учреждениям принадлежат и специальные учебные за­ведения, опытные хутора и тому подобные учреждения, полезные для всех и превышающие средства отдельных общин. Наконец, к ведению области относится устранение препятствий, требующее об­щих мер, как-то: борьба с вредными животными.

Bo всех этих делах оказывается опять существенное различие между городом и селом. Города, в особенности большие, обладают несравненно большими средствами, нежели села, а потому могут сами собою довольствоваться. Отсюда встречающееся на практике выделение городов из областного управления. Область составляет необходимое восполнение села, которому она гораздо нужнее, не­жели городу. C общественной точки зрения, областное управление есть собственно завершение сельского, а не городского.

Ho служа связью общин, как представитель совокупных интере­сов, область возвышается над ними в качестве высшей инстанции. Поэтому, кроме общих дел, областному представительству предос­тавляется иногда контроль над собственно общинными делами.

Мы уже видели, что в некоторых государствах он вверяется вы­борным областным коллегиям, в других смешанным учреждениям. Это служит гарантией от административного произвола; обществен­ным властям ближе местные интересы. Ho если контроль имеет в виду ограждение не только местных, но и государственных интере­сов, то важнейшие дела необходимо должны восходить на утверж­дение высшей правительственной власти. Это тем более уместно, что самая область находится во многих отношениях под контролем государства. Это приводит нас к вопросу об отношении этих двух союзов.

Bce сказанное выше об общине приложимо и к области. Как юридическое лицо, имеющее государственное значение, область под­лежит контролю государства. Правительство и здесь охраняет за­конное употребление средств, интересы меньшинства, выгоды бу­дущих поколений, наконец, свои собственные интересы. Если об­ласть, обладая большим количеством сил и средств, нежели община, заключает в себе больше элементов самостоятельности, то, с другой стороны, здесь сильнее проявляется противоположность интересов между различными частями; здесь рождаются столкновения между общинами и областью; самые эти интересы, как сказано, по своей значительности и обширности ближе касаются государства, а пото­му, естественно, вызывают вмешательство государственной власти. Поэтому обыкновенно на утверждение правительства представля­ются областные бюджеты, приобретение, отчуждение и способы употребления имуществ, заключение займов, иски, уставы обще­ственных заведений, наконец, издаваемые областным представитель­ством общие постановления. Ho подчиняясь высшей власти, область, так же как община, должна быть ограждена от произвола. Чем зна­чительнее ее положение, тем более должна быть обеспечена ее са­мостоятельность. И тут высшая гарантия права состоит в вознесе­нии спорных вопросов на разрешение высшего административного судилища, пользующегося независимостью, а по делам, которые ре­шаются усмотрением, в предоставлении окончательного решения высшим правительственным учреждениям и, наконец, самой вер­ховной власти.

Эта тесная связь государственных и областных интересов ведет к сочетанию в областном управлении обоих элементов: правитель­ственного и общественного. B общине преобладает, если не исклю­чительно владычествует, корпоративное начало; в области государ­ственная власть получает гораздо более значительное развитие. Од­нако и здесь могут существовать различные системы управления.

Крайнюю степень децентрализации представляет управление области чисто выборными властями, при отсутствии всякого прави­тельственного элемента. Таково устройство графств в Соединенных Штатах. Здесь это объясняется господством демократии и союзным устройством, которое доводит управление до наименьших разме­ров. B северных штатах самое графство лишено почти всякого зна­чения: главный центр местного управления лежит в общине. B Аме­рике нет даже областного представительного собрания; избираются одни исполнительные лица. B Европе Французская революция 1789 года основала на чисто выборном начале местное управление в со­зданных ею департаментах; но в результате оказалось полное бес­силие центральной власти, что, в свою очередь, повело, в виде реак­ции, к уничтожению всякой областной самостоятельности и к на­значению всех властей из центра. Только мало-помалу в областное управление введено было снова выборное начало, и то в весьма ограниченных размерах. B Англии преобразования новейшего вре­мени точно так же основали областное управление на чисто выбор­ном начале. По закону 1888 года, во главе графств поставлен совет (County Council), избираемый всеобщим голосованием, даже с при­общением женщин. И здесь это устройство обозначает господство демократии. Выборные советы могут, впрочем, подлежать больше­му или меньшему контролю со стороны государства. B Северной Америке, при полном почти отсутствии центрального управления, этот контроль не существует. B Англии же некоторые дела, как-то: отчуждение имуществ, заключение займов, требуют утверждения центрального правительства, которому представляются и ежегод­ные отчеты советов графства.

Совершенно противоположно этой демократической системе TO областное самоуправление, которое существовало в Англии до пос­леднего преобразования. Оно состояло в назначении всех местных властей от правительства, из местных жителей бессменно и при без­возмездном отправлении должностей, через что управление отдава­лось в руки местному зажиточному классу. Только шериф, ныне выборный, назначался на один год, в виде повинности; но эта долж­ность, некогда важнейшая в графстве, с течением времени утратила всякое существенное значение и осталась только памятником ста­рины. Напротив, огромным влиянием пользовался лорд-лейтенант, всегда крупный землевладелец и пэр королевства. От него шли все представления о назначении мировых судей, на которых лежало все действительное управление. Они были не только судьями, но и ад­министраторами графства; и подати и расходы, все определялось мировым съездом, без всякого участия представительного начала в обложении. Это объясняется тем, что местные подати падали ис­ключительно на недвижимую собственность, а мировые судьи, на­значаемые в неограниченном числе из местных землевладельцев, составляли главную массу плательщиков. Этим способом аристок­ратия, не отделяясь от народа сословными привилегиями, держала в своих руках все местное управление. Гнейст, подробно изучавший эту систему, считает ее настоящим типом местного самоуправле­ния. Ho в действительности это форма чисто аристократическая, притом специально приспособленная к условиям Англии. Она пред­полагает, с одной стороны, преимущественно судебный характер администрации, а с другой стороны, парламентское правление, ко­торое отдавало назначение местных властей в руки правительства, исходящего из той же аристократии. Поэтому чем более со времени Билля о реформе 1832 года расширялось владычество средних, а затем и низших классов, и чем более, с другой стороны, выдвига­лись задачи настоящей администрации, тем более эти учреждения уступали место другим, основанным на выборном начале. C посте­пенным отделением различных отраслей за мировыми судьями ос­тавался только призрак власти, пока, наконец, в 1888 году консер­вативное правительство решилось сделать последний шаг. У миро­вых судей отнята была вся административная часть, которая передана была выборным советам. За ними остался только суд и некоторое участие в делах полиции. Эта превознесенная Гнейстом система ныне отошла в область прошлого и едва ли когда-нибудь воскреснет в этой форме. Существенным остается начало безвозмездного отправ­ления местных должностей зажиточными классами, что дает после­дним преобладающее значение на местах; но это начало, в правиль­ном порядке, должно сочетаться с другими.

Именно на таком сочетании разнообразных начал, входящих в состав местного управления, основана система, господствующая на европейском материке. B ней совмещаются правительственное на­чало и выборное, однако в различных комбинациях. Высшим сре­доточием местной власти служит всегда областной начальник, на­значаемый правительством. Он является органом государства, свя­зывающим различные местности с центральной властью. При нем обыкновенно состоит исполнительный совет из назначаемых пра­вительством лиц. Таковы, например, у нас губернское правление, а во Франции совет префектуры. B Пруссии вместо одной общей кол­легии состоят отдельные правления (Regierangen) в каждом из ад­министративных округов или уездов (Bezirke), на которые делятся провинции. Кроме того, при начальнике области для собственно местных дел может состоять совет из выборных лиц. Такова в Бель­гии постоянная депутация (Deputation permanente), избираемая об­ластным представительством; ныне это учреждение введено во Фран­ции, а также и в Пруссии (Provincialrath). По разным отраслям мо­гут состоять разные советы, или чисто правительственные, или смешанные. K последним принадлежат наши губернские по кресть­янским и по городским делам присутствия, лесные комитеты и т. п. Вообще, высшее сосредоточение местной власти в одном лице рож­дает двоякого рода отношения: 1) кдругим лицам, назначаемым от правительства и управляющим отдельными частями; 2) к местным представителям.

Разделение местного управления на различные отрасли состав­ляет существенную необходимость при сколько-нибудь развитой организации. Сосредоточение всей власти в руках одного лица, ка­ковы, например, у нас в старину были воеводы, служит признаком совершенно младенческого состояния управления. A так как то же разделение установляется и в центре и на местах, то отсюда рожда­ется подчинение местных органов центральным, то есть известная централизация по отраслям. Каждая часть имеет на местах своих агентов. Таковы управление военное, финансовое, путей сообще­ния, народного просвещения. Ho с другой стороны, областное уп­равление, составляя одно целое, должно образовывать общую сис­тему. Отсюда рождается своего рода централизация, чисто местная. Эти две системы как бы пересекают друг друга: общая централиза­ция требует непосредственного подчинения местных отраслей цен­тральным властям, которые не могут действовать через органы, от них независимые; местная централизация, со своей стороны, требу­ет подчинения тех же отраслей областному начальнику. Отсюда не­избежная сложность управления и возможность столкновений.

Вопрос разрешается тем. что областному начальнику принадле­жит не управление отдельными отраслями, а надзор и содействие. Местный надзор действительнее центрального, и он вверяется на­чальнику области. Однако он различен в приложении к тем или другим отраслям управления, по самому различию их свойств. Со­вершенно устраняется всякое влияние администрации на судебную часть; это требуется независимостью судебной власти, составляю­щей краеугольное начало истинного правосудия. Точно так же во­енное управление обыкновенно отделяется от гражданского, как ос­нованное на совершенно иных началах. Соединение их в одних ру­ках ведет к тому, что гражданская власть вручается военным начальникам, ибо военная власть не может быть вверена гражданс­ким правителям. Ho такая система искажает характер гражданской власти. Она вводит в гражданскую область, основанную на закон­ности и на соблюдении всех интересов, начало военной дисципли­ны.

Отсюда общее правило, от которого отклонение может быть выз­вано только чрезвычайными обстоятельствами, что эти две власти должны быть разделены, содействуя друг другу в исполнении обя­занностей. Из других отраслей народное просвещение составляет особенную систему, которая мало приходит в соприкосновение с остальным управлением, а потому здесь надзор областного началь­ника менее приложим, нежели в других частях; он может касаться только политического направления. Местному начальнику не мо­жет быть вверен и технический надзор, который требует специаль­ных сведений, например относительно путей сообщения. Следова­тельно, ему принадлежит только общий надзор за гражданским уп­равлением и принятие нужных мер, когда требуется содействие об­щей администрации.

Что касается до местного представительства, то оно может иметь двоякое значение: или оно может ограничиваться постановлениями о местных делах, или ему дается участие в самой исполнительной власти.

Первая система существовала во Франции со времен Наполео­на I до нынешней республики. Представительное собрание играет здесь роль местной законодательной палаты. Оно делает предостав­ленные ему законом постановления о местных делах, обсуждает сме­ты, рассматривает отчеты и подает свое мнение о местных нуждах. Для этого оно собирается периодически. Ho исполнительная власть всецело принадлежит областному начальнику, который, таким об­разом, играет двоякую роль: органа высшего правительства и ис­полнительной власти относительно местных дел.

Основания этой системы заключаются в том, что 1) исполни­тельная власть действует успешнее, когда она сосредоточена в од­них руках; 2) что местные интересы и общие в областном управле­нии сливаются, а потому требуют общего направления. Правило, которого постоянно держалась французская администрация, состо­яло в том, что совещание есть дело многих, а исполнение одного. При такой системе управление, несомненно, проще, дешевле и силь­нее, нежели при разделении исполнительной власти; но правитель­ственное начало решительно преобладает, хотя и ограничивается решениями местных представителей. Последние, имея независимую от них и стоящую над ними исполнительную власть, лишаются су­щественного на нее влияния, через что значительно умаляется кор­поративное значение союза. Здесь есть автономия, но нет самоуп­равления.

Несовместность такого порядка с общественным значением об­ласти, представляющей высший союз местных интересов, повела к тому, что эта система ныне везде оставлена. Представителям облас­ти дается участие в самом управлении. Однако и тут могут быть разные степени. Выборные лица либо образуют исполнительный совет, состоящий при начальнике области, либо им предоставляется самостоятельное управление собственно местными делами.

K первому разряду относятся упомянутые выше постоянные де­путации, установленные первоначально в Бельгии, а ныне введен­ные и во Франции, а затем и в Пруссии, где они именуются провин­циальными советами. Эта система имеет ту выгоду, что местное управление не разделяется на две части, а образует одно целое, с общим направлением. Ho областной начальник, ограниченный в сво­их действиях постоянной депутацией, получает здесь двойственный характер: с одной стороны, он остается исполнителем приказаний правительства, с другой стороны, не является исполнителем реше­ний собрания, под постоянным наблюдением состоящего при нем выборного совета. Тут неизбежны внутренняя разладица и столкно­вения, из которых есть один, только правильный исход: разделение ведомства, с предоставлением собственно местных дел представи­телям общества, под контролем правительственной власти. Только через это начальник области получает подобающее ему положение; он является не исполнителем воли местного представительства, а органом центральной власти, имеющей высший контроль над мест­ным самоуправлением.

Эта система существует у нас. Она введена и в Пруссии, где рядом с провинциальным советом, состоящим при обер-президенте провинции, установлена провинциальная депутация (Provincialauss- chuss) с самостоятельным исполнительным органом, в лице земско­го директора (Landesdirector), или земского начальника (Landeshaopt- mann). Затруднение заключается здесь в разделении собственно ме­стных дел и государственных. И тут нормальное правило состоит в предоставлении собственно местного хозяйства органам самоуправ­ления. Чем более им вверяется собственно государственных дел, тем больше они должны подчиняться правительственной власти. Ограничением ведомства обеспечивается самостоятельность. Ho в этих пределах им должна быть предоставлена достаточная власть для исполнения своих обязанностей. Эта власть, конечно, может прийти в столкновение с другими: где на одном поприще действу­ют разные власти, столкновения неизбежны. Разрешение их при­надлежит высшему административному судилищу, поставленному в независимое положение. Оно составляет высшую гарантию всяко­го самоуправления.

Правительственный контроль необходим и для уравновешения различных элементов, входящих в состав областного представитель­ства. Эти элементы суть крупное землевладение, города и села. Эти элементы могут иметь сословный характер. Тогда место крупного землевладения занимает дворянство, как высшее сословие в госу­дарстве. Там, где сословные различия сглаживаются, мелкое земле­владение естественно входит в состав сельских общин, но крупное землевладение остается самостоятельным общественным элементом, который имеет свой характер и свое значение и которому поэтому подобает особое место в представительстве. Это — аристократи­ческий элемент местности. B других отделах государственной на­уки будет доказано, что крупное землевладение всегда и везде со­ставляет одну из существенных основ всякого прочного обществен­ного и государственного быта; в земледельческих странах, в особенности, крупные имения являются центрами культуры и рас­садниками просвещения. Здесь мы должны указать лишь на то, что юридический строй должен выражать существующее в жизни отно­шение общественных элементов. Поэтому и сочетание их в сово­купном представительстве зависит от разнообразия исторических и жизненных условий, в которых находится народ. Общей мерки тут нет. Вообще, задача разумного законодательства заключается в том, чтобы при справедливом соблюдении всех интересов дать перевес образованным элементам; следовательно, все зависит от того, где они находятся. Чем менее развита городская жизнь, тем большее значение имеет в этом отношении крупное землевладение и тем выс­шее положение оно, естественно, занимает в местном представи­тельстве.

Однако область только при небольшом объеме может служить главным центром для корпоративных интересов. Как скоро грани­цы ее расширяются и заключают в себе разнообразие условий, так требуется меньшая единица, где бы могли сходиться однородные элементы. Таковой служит округ. Если крестьянство, естественно, преобладает в селе, промышленный класс в городе, то главным цен­тром крупного землевладения является округ.

3. . Как объяснено выше, округ имеет двоякое значение:

административное и общественное. Чисто административные окру­ги могут быть больше или меньше области. Мы видели, что фран­цузские департаменты и прусские провинции разделяются на такие административные округи. Ho могут быть округи, обнимающие не­сколько областей как для общего управления, так и по отдельным частям. Таковы, например, наши местные генерал-губернаторства. Округи, установляемые по отдельным частям, могут даже не совпа­дать друг с другом. Так образуются отдельные округи военные, су­дебные, путей сообщения, народного просвещения. Bce это имеет B виду удобство управления.

Гораздо важнее округи, имеющие вместе корпоративный харак­тер. И они, как мы видели, могут быть двоякого рода: они представ­ляют либо соединения общин, либо подразделения области.

Первые установляются собственно с административной целью, вследствие недостаточности отдельных общин для исполнения воз­ложенных на них задач. Ho так как эти задачи суть вместе собствен­ные интересы общин, то они имеют и общественное значение. Пос­леднее может даже быть преобладающим; в таком случае управле­ние их основывается на выборном начале. Таковы, например, в Англии союзы приходов (unions), составляемые для общественного призрения и других целей. Таковы же наши волости, хотя главное значение последних заключается в исполнении правительственных распоряжений, в отношении к сельскому населению, вследствие чего волостной старшина является подчиненным лицом, а волостной пи­сарь назначается начальством. B Германии самый волостной началь­ник (Amtsvorsteher) назначается правительством из списка местных лиц, составляемого окружным собранием. Ho так как должность его почетная и безвозмездная, то этим в некоторой мере обеспечивает­ся самостоятельность местного управления. Рядом с ним состоит волостной комитет или управа (Amtsausschuss), составленная из об­щинных старост, из владельцев самостоятельных имений, а иногда и из некоторых выборных лиц.

Если соединения общин устанавливаются преимущественно с административными целями, то подразделения областей нередко имеют в виду упрочение корпоративной связи через облегчение мест­ных сношений, затрудняемых обширностью области. Такие округи составляют настоящие союзы крупного землевладения, по существу своему выделяющегося из общин. K ним примыкают и другие эле­менты; но первое остается преобладающим. Таково значение прус­ских округов (Kreise), где в общее собрание соединяются предста­вители крупного землевладения, городов и сел. Здесь управление основано на слиянии государственных дел и земских. До новейше­го времени единственным исполнительным органом был ландрат, назначаемый королем из местным землевладельцев, по представле­нию нескольких кандидатов окружным собранием, должность, мало оплачиваемая, почетная и независимая. Ему вверялось все местное управление; он был служителем государства, агентом правитель­ства в округе, а вместе представителем и руководителем окружного собрания. Ныне, по закону 1872 года, ему придана состоящая под его председательством выборная управа (Kreisausschuss) собствен­но для местных дел.

Подобное же устройство имеет и наш уезд, однако с разделени­ем ведомства. Так же как в губернии, местные дела вверены выбор­ной земской управе. По Положению 1863 г. уездное собрание со­ставлялось из выборных от местных землевладельцев, городов и сел. Ныне законодательство возвратилось к сословному делению: место личных землевладельцев заступило дворянство, а остальные отнесены к другим разрядам. Сословное начало сохранилось и в уездном предводителе дворянства, который председательствует как в земском собрании, так и в уездном по крестьянским делам при­сутствии, составляющем высший административный орган для сель­ского управления. Агентом правительства является исправник, за­ведующий полицией; но можно сказать, что главный центр тяжести уездного управления лежит в безвозмездной и почетной должности уездного предводителя, что оправдывается историческим и факти­ческим положением дворянства, которое составляет, можно сказать, почти единственный образованный элемент в уезде.

При таком корпоративном устройстве уезда возникает вопрос об отношении уездного земского управления к областному. Если уезд составляет основной местный союз, то в нем естественно ле­жит центр тяжести корпоративного управления. Область приходит только на помощь там, где требуются более обширные средства или в силу общей солидарности. Ho так как область составляет, вместе с тем, высшую инстанцию в вопросах контроля и при столкновениях с правительственными властями, то она через это получает преоб­ладающее значение. Особенно в отношениях к государству не ок­руг, а область играет главную роль. Однако и тут все зависит от местных условий и от характера элементов, входящих в состав уп­равления. Даже при одном и том же законе, в одних местностях преобладающее значение может получить один союз, а в других другой.

Из всего этого ясно, что относительно местного управления ме­нее, нежели где-либо, можно установлять какие-либо общие начала и правила. Сила и значение местных общественных союзов зависят прежде всего от состояния общества, от тех элементов, которые в нем выработались и упрочились; а так как эти элементы, а равно и

их отношения, чрезвычайно разнообразны, то столь же разнообраз­но и вытекающее из них общественное устройство. Призывая обще­ственные силы кучастию в управлении, законодательство не может руководствоваться чисто теоретическими соображениями. Здесь главным указателем должна быть самая жизнь, с ее бесконечно раз­нообразными и изменяющимися отношениями.