Глава третья. Распоряжения, исходящие от мест общественных

§ 56. При определении юридических условий, в которые поставлены распоряжения, исходящие от общественных властей, надо иметь в виду: 1) отношение законодательства к этим распоряжениям, 2) их компетенцию и 3) средства охранения их законности.

Отношение права распоряжений, принадлежащего общественным установлениям, к общей законодательной власти, определяется некоторыми особенностями этого права. Если границы распорядительной власти органов правительственных устанавливаются главным образом ввиду ограждения интересов частных лиц, то в рассматриваемом нами вопросе обеспечение личных интересов отступает на второй план по следующим соображениям: 1) выборное начало, на котором построены общественные установления, делает весьма основательным то предположение, что общественные собрания выражают желания своих доверителей и что, следовательно, постановления их являются с согласия целого общества; 2) действие мер, установленных известным общественным собранием, распространяется не только на местное народонаселение, но и на самих членов этого собрания. Отсюда понятно, что практически личные интересы реже могут придти в столкновение с распоряжениями общественных собраний, чем с постановлениями властей административных. В данном случае закон более заинтересован ограждением силы общих узаконений и интересов правительственных. С точки зрения этого начала и определяется отношение распорядительной власти общественных собраний к общей законодательной власти.

Право распоряжений, предоставленное земским, городским собраниям и т. п. общественным властям, является делегацией власти верховной, которая, на основании общих законов, сосредоточивает в себе всю сумму законодательной власти. Самое понятие делегации предполагает ограниченность тех прав, которые могут быт предоставлены общественным установлениям. Общая законодательная власть, по идее своей, неограниченна, в том смысле, что всякий предмет общественного интереса может быть объектом ее законодательных норм.

Из природы власти, предоставляемой общественным собраниям, сама собою вытекает необходимость правительственного надзора за местами и лицами общественного управления, как главнейшего средства обеспечения законности их постановлений. Этот надзор должен иметь в виду: а) согласие местного постановления с общими законами страны, б) с материальными интересами правительства и в) законно приобретенными правами и интересами частных лиц.

§ 57. Вопрос о праве местных общественных властей на издание известных распоряжений возник в нашем законодательстве весьма недавно. Он явился только со времени реформ нынешнего царствования в области местного самоуправления. В прежнее время даже привилегированное собрание, собрание дворянское, не имело права издавать какие-либо общие распоряжения, обязательные для целой местности или для членов дворянского сословия. Главный предмет занятий дворянских собраний состоял в избрании лиц на разные общественные должности, замещение которых было предоставлено дворянству*(142). Кроме того, они имели право делать постановления, касающиеся составления дворянских капиталов на различные потребности дворянского общества*(143).

Отсюда видно, что дворянские собрания не были административными установлениями, которым бы было предоставлено право издавать распоряжения по известной части управления.

С таким характером являются впервые земские учреждения. Они были признаны установлениями административными, т. е. такими общественными собраниями, которым передано от правительства осуществление различных задач управления*(144). Отсюда вытекает право их на издание распоряжений. По ст. 65 Пол. о земск.

По точному смыслу этой статьи земские собрания вправе издавать распоряжения, обязательные для самих земских учреждений, им подведомственных, т. е. для земских управ и других исполнительных властей, действующих под их надзором. Но отсюда никак не вытекает права их издавать какие-либо постановления, обязательные для всех жителей губернии или уезда.

Исключение из этого правила явилось в 1873 г., когда высочайше утвержденным мнением государственного совета земским учреждениям дано право издавать, с утверждения губернатора, обязательные для местных жителей постановления, касающиеся предосторожности от пожаров. Этот специальный закон служит подтверждением общего правила, выраженного в 66 ст.

Гораздо больший объем прав в этом отношении принадлежит городским общественным установлениям. Они призваны к заведыванию городским хозяйством и благоустройством. Следовательно, на них возложена обязанность ведать город не только как известную имущественную единицу, но и заботиться об общих условиях благосостояния этой единицы. Отсюда логически вытекает право городской думы издавать обязательные для местных жителей распоряжения, касающиеся городского благоустройства*(145).

Наконец, сельским обществам и волостным сходам предоставлено право делать постановления, относящиеся только до крестьянского общества.

§ 58. Меры, которые обеспечивают законность распоряжений общественных властей, чрезвычайно разнообразны. Они зависят от тех условий, в которые поставлено то или другое общественное собрание*(148).

Средства ограждения силы общих законов различаются по степени самостоятельности, которую закон желает предоставить тем или другим установлениям. В некоторых случаях законность постановлений общественных собраний обеспечивается правом правительственного просмотра и протеста. Такой порядок принят, напр., по отношению к земским учреждениям. В иных случаях законодательство принимает более решительные меры и ставит издание известных распоряжений в зависимость от утверждения правительственной власти. Такие меры приняты, главным образом, относительно распоряжений городских учреждений и учреждений крестьянских.

Интересы частных лиц обеспечиваются двояким образом: а) в случае нарушения гражданских прав отдельных лиц, нарушенных действием общественных властей, установляется право иска на общих основаниях; б) если же речь идет о незаконности распоряжения в целом его составе, частным лицам предоставляется право жалобы или установлению, на которое возложен надзор за действиями общественных собраний, или, в более важных случаях, в 1-й департамент правительствующего сената.