§ 2. СИСТЕМА АКТОВ ПЛАНИРОВАНИЯ, ИХ ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ

Государственный народнохозяйственный план. Народно­хозяйственное планирование — особая форма деятельности органов власти и управления, которая имеет целью установить планомерную пропорциональность развития отраслей социа­листического призводства в целях наиболее полного удовле­творения материальных и культурных потребностей советского народа.

Плановая деятельность органов власти и управления обле­кается в форму правовых актов. Благодаря этому задания, зафиксированные в утвержденном плане, становятся содержа­нием юридической обязанности соответствующих предприя­тий и организаций. Тем самым создается возможность исполь­зовать в борьбе за укрепление плановой дисциплины не только средства убеждения, но и меры государственного принуждения в виде правовых санкций. Санкции применяются в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно.

Юридической базой плановой деятельности государства является Конституция СССР. Она превратила в юридический закон необходимость планирования народного хозяйства и определила его конкретные цели. Как предусмотрено ст. 11 Конституции СССР, «хозяйственная жизнь CCCP определяется и направляется государственным народнохозяйственным пла­ном в интересах увеличения общественного богатства, неук­лонного подъема материального и культурного уровня трудя­щихся, укрепления независимости CCCP и усиления его оборо­носпособности» .Конституция CCCP и изданные на ее основе правовые нормы устанавливают, каким образом должны со­ставляться и утверждаться планы, определяют порядок дове­дения плановых заданий до непосредственных исполнителей и компетенцию планирующих органов, предусматривают меры ответственности организаций и должностных лиц, виновных в нарушении плановой дисциплины.

B планировании народного хозяйства четко выделяются три следующих один за другим этапа. Ha первом — составля­ются, рассматриваются и утверждаются перспективные планы, охватывающие несколько лет (например, на пятилетку).

Плановая деятельность органов управления облекается в особые правовые формы: на этапах перспективного и текуще­го планирования — это единый государственный народнохо­зяйственный план, а на завершающем этапе — акты оператив­ного планирования.

Единый государственный народнохозяйственный план пред­ставляет собою систему трех видов взаимно увязанных плано­вых актов: общих, отраслевых и функциональных. K числу об­щих относятся народнохозяйственные планы областей, краев, союзных неавтономных республик, обобщенные в конечном счете в государственном плане развития народного хозяйства СССР. Отраслевые планы разрабатываются по отдельным ми­нистерствам, ведомствам, производственным объединениям. Функциональные плановые акты охватывают материально-тех­ническое снабжение, капитальное строительство, финансы и кредит.

Юридическая природа отдельных плановых актов, которые являются элементами единого государственного народнохозяй­ственного плана, зависит от того, какой орган их принимает. Ст. 14 Конституции CCCP отнесла установление народнохозяй­ственных планов CCCP к исключительному ведению Союза CCP в лице его высших органов государственной власти и ор­ганов государственного управления. Ho она оставляет откры­тым вопрос о том, кто именно: высший орган государственной власти (Верховный Совет СССР) или высший орган государ­ственного управления (Совет Министров СССР) —должен утверждать народнохозяйственный план. По установившейся в последние годы практике Государственный план развития народного хозяйства CCCP утверждает Верховный Совет CCCP по представлению Совета Министров СССР. Точно так же в союзных и автономных республиках Государственные планы развития народного хозяйства утверждаются Верхов­ным Советом по представлению правительства республики. Та­ким образом, Государственный план развития народного хозяйства CCCP — общесоюзный закон, а планы развития народного хозяйства союзных и автономных республик — рес­публиканские законы.

Отраслевые плановые акты принимают форму постановле­ний правительства Союза ССР, правительств союзных и ав­тономных республик, приказов министерств и ведомств. На­пример, план закупок сельскохозяйственных продуктов на 1966—1970 гг. утвержден совместным постановлением Цент­рального Комитета КПСС и Совета Министров CCCP от 1 ап­реля 1965 г. (СП СССР, 1965, № 8-9, ст. 58). Важнейшие пока­затели планов перевозок грузов железнодорожным, морским и воздушным транспортом утверждаются соответствующими об­щесоюзными министерствами, а планов перевозок речным и автомобильным транспортом — Советами Министров соответ­ствующих союзных республик, республиканскими министерст­вами (ведомствами).

Для функциональных плановых актов также используются разнообразные правовые формы. Плановые акты, охватываю­щие область финансов и кредита, материального снабжения, капитального строительства, утверждают как органы власти, так и органы управления. Одновременно с государственными планами развития народного хозяйства Верхоиный Совет СССР, Верховные Советы союзных й автономных республик принимают соответственно законы о Государственном бюдже­те СССР, законы о государственных бюджетах союзных и ав­тономных республик. Государственный бюджет CCCP пред­ставляет собою план образования и использования общего­сударственного фонда денежных средств.

Совет Министров CCCP утверждает планы долгосрочного и краткосрочного кредитования социалистических организа­ций, представленные Госбанком и Стройбанком СССР, а так­же кассовый план. B компетенцию Совета Министров CCCP входит утверждение государственного плана капитальных вло­жений. Совет Министров СССР, Госплан СССР, Государст­венный комитет Совета Министров CCCP по материально-тех­ническому снабжению, министерства и ведомства СССР, пра­вительство и планирующие органы союзных республик каждый в пределах своей компетенции утверждают планы распределе­ния продукции (товаров).

Плановые акты, которые входят составной частью в еди­ный государственный план, имеют много общих черт.

Во-первых, в них содержится веление, исходящее от орга­на, который наделен определенными властными полномочия­ми. Право издавать такие акты составляет часть общей ком­петенции органа и обычно закреплено в Положении о нем.

Во-вторых, они адресованы конкретным исполнителям. B этом своем качестве плановый акт играет роль юридическо­го факта. Он создает правовую связь между органом, который издал акт, и организациями, которым он адресован. Например, из задания, утвержденного для предприятия главным управле­нием министерства, возникает обязанность адресата (пред­приятия) перед тем, кто утвердил задание (главным управле­нием министерства), выполнить заключенное в нем предписа­ние (производить определенную продукцию в установленные сроки, в указанном объеме и т. п.).

Исполнение обязанностей, возникающих из планового акта, обеспечивается различными мерами организационного и эко­номического характера. Одни из них носят поощрительный ха­рактер, а другие играют роль правовых санкций. Эти санкции могут быть применены к организации как таковой, а также к конкретным лицам. По отношению к организациям исполь­зуются имущественные санкции. Например, министерство или ведомство, получив сообщение планового органа о том, что им выделено на год определенное количество продукции, должны в установленный срок (15 дней) распределить ее между под­ведомственными предприятиями, поставив в известность орга- низацию-поставщика. Если министерство (ведомство) нарушит эту обязадность, вытекающую из планового акта, то орга­низация-поставщик приобретает право взыскать в свою поль­зу с соответствующего хозрасчетного управления (отдела) ми­нистерства (ведомства) штраф в размере до 250 руб.

B зависимости от характера правонарушения к конкретным лицам могут быть применены различные виды правовых санк­ций. Так, например, Указом Президиума Верховного Совета CCCP от 24 апреля 1958 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 9, ст.

В-третьих, плановые акты рассматриваемого вида — это не только юридические факты, но одновременно и правовые нор­мы. Народнохозяйственные плакы состоят из двух основных частей: помимо конкретных предписаний, они включают также общие предписания. Общие предписания (например, установ- Лениё планом нормативов материальных запасов на складах и производстве, товарных запасов у торгующих организаций) обращены ко всем социалистическим организациям или по крайней мере к организациям определенной отрасли. Выступая в этой своей роли, плановый акт, как и иные правовые нормы, предполагает многократность его применения.

В-четвертых, плановые акты действуют на протяжении ограниченного отрезка времени: перспективные планы — 5 лет, а текущие — в пределах календарного года. C истечением установленного времени его действия плановый акт утрачи­вает юридическую силу. Вместе с тем планы на очередной срок тесно увязаны с планами предшествующего периода.; B этом проявляется непрерывность народнохозяйственного планирования. B соответствии с указаниями партии и прави­тельства годовые планы должны составляться с соблюдением длительной перспективы и преемственности на основе перспек­тивных планов.

При составлении текущих планов необходимо одновремен­но разрабатывать показатели развития народного хозяйства на последний год пятилетки. При уточнении годовых планов надлежит одновременно намечать важнейшие показатели раз­вития народного хозяйства на год, следующий за пятилеткой. B области капитального строительства принцип непрерывнос­ти планирования проявляется в том, что объемы капитальных вложений и работ по стройкам должны определяться на весь период строительства и обеспечиваться финансированием и материальными ресурсами в соответствии с установленными нормами и сроками строительства.

Процесс составления, рассмотрения, утверждения и испол­нения всех видов плановых актов отражает последовательный демократизм советского строя. Планирование начинается и за­канчивается в низовых звеньях управления народным хозяй­ством — на предприятиях и стройках.

Пятилетние и годовые планы разрабатываются предприя­тием, исходя из утвержденных для него заблаговременно конт­рольных цифр. Ha основе контрольных цифр и учета запросов потребителей продукции и услуг предприятие при широком участии рабочих и служащих составляет проект годового и пя­тилетнего планов. Этот проект утверждается вышестоящим ор­ганом с привлечением самого предприятия. Рассмотрев планы подчиненных ему предприятий, хозяйственная организация со­ставляет общий план и в свою очередь сообщает его мини­стерству (ведомству), а также территориальным плановым органам. Проекты планов предприятий и строек, хозяйствен­ных организаций, республиканских министерств и ведомств по­следовательно обобщаются и находят отражение в народнохо­зяйственных планах района, города, области, края, автономной и союзной республики.

Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР, имея в виду необходимость обеспечить правильное территори­альное планирование развития промышленного производства при существующем отраслевом принципе управления промыш­ленностью, установили, что Госпланы союзных республик дол­жны разрабатывать проекты планов развития народного хо­зяйства республики по всем отраслям промышленности союз­но-республиканского и республиканского подчинения, а также составлять предложения по проектам планов производства продукции (кроме оборонной) на предприятиях общесоюзных министерств, расположенных на территории республики.[37]

Госплан Союза CCP с широким участием союзных респуб­лик составляет сводный проект Государственного плаиа раз­вития народного хозяйства СССР, учитывая при этом проекты планов отдельных республик, общесоюзных министерств и ве­домств.

Государственный план развития народного хозяйства CCCP разрабатывается в отраслевом (группировка по отдельным от­раслям народного хозяйства — машиностроение, металлургия, транспорт & т. п.) и в территориальном (по союзным республи­кам) разрезе. Тем самым обеспечиваются необходимые про­порции в развитии отдельных отраслей народного хозяйства в целом по всей стране и в каждой отдельной союзной респуб­лике.

Акты оперативного планирования. Актами опера­тивного планирования называются акты компетентных органов управления, направленные на конкретизацию, детализацию и уточнение народнохозяйственных планов.

Принятие народнохозяйственных планов — это важнейшее, но не конечное звено планирования. Ha последующих стади­ях необходимо конкретизировать показатели, определенные народнохозяйственным планом, довести соответствующие за­дания до непосредственных исполнителей, взаимно увязать oc- нованную на народнохозяйственном плане деятельность раз­личных органов, устранить ошибки, которые были допущены при составлении народнохозяйственных планов и обнаружены в ходе их исполнения. Всю эту деятельность осуществляют различные звенья управления народным хозяйством в форме актов оперативного планирования.

Акты оперативного планирования весьма разнообразны и так же, как и единый народнохозяйственный план, могут быть разбиты на три группы: акты общего оперативного планиро­вания, акты отраслевого оперативного планирования и акты функционального оперативного планирования. Акты оператив­ного планирования во многом сходны с актами, которые со­ставляют элементы единого народнохозяйственного плана. Te и другие выражают волю компетентного органа. Они пред­ставляют собою властные предписания, обязательные для ад­ресатов. Исполнение актов оперативного планирования также обеспечивается и мерами убеждения, и мерами принуждения. Действие актов оперативного планирования ограничено во времени.

Вместе с тем акты оперативного планирования облада­ют и рядом особенностей.

Правовое значение актов оперативного планирования состоит в том, что они регулируют деятельность только тех ор­ганизаций, которым они непосредственно адресованы. Поэто­му если народнохозяйственный план — это одновременно и юридический факт, и правовая норма, то акты оперативного планирования всегда выступают лишь в качестве определенно­го юридического факта.

Акты оперативного планирования могут вызывать право­вые последствия двоякого рода. Как и народнохозяйственный план, они порождают обязанность адресата перед органом, издавшим акт, выполнить выраженное в них предписание. Ho, кроме того, акт оперативного планирования, если он обращен одновременно к двум адресатам, способен создать правовую связь и между ними. Отношения между органом, издавшим акт, и адресатом носят организационный характер. Один из участников соответствующего правоотношения осуществляет в нем свои функции власти относительно другого. Такое пра­воотношение называется административным. Напротив, оба адресата планового акта не являются соподчиненными звень­ями управления, ни один из них не подчинен другому. Следо­вательно, между ними не может возникнуть организационного, административного правоотношения. Отношения адресатов акта оперативного планирования принимают форму уже не ад­министративного, а гражданского правоотношения.

Двоякий правовой эффект актов оперативного планирова­ния можно проиллюстрировать на таком примере. Наряд угіравлёния материально-технического снабжения, который оно направляет предприятиям — изготовителю и потребителю, создает для каждого из них определеннутр обязанность перед его вышестоящей организацией: первое должно поставить про­дукцию, а второе — принять продукцию и оплатить ее стои­мость. B то же время из наряда возникает и другое право­отношение, в содержание которого входит обязанность пред­приятий, теперь уже друг перед другом, заключить между собой договор. Наконец, после того как оба предприятия под­пишут договор, они окажутся связанными и иным граждан­ским правоотношением: поставщик обязуется поставить в опре­деленные сроки определенную продукцию, а покупатель — принять продукцию и оплатить ее стоимость.

B приведенном примере оказались связанными граждан­ско-правовыми возмездными отношениями адресаты акта опе­ративного планирования. Такой случай является наиболее ха­рактерным. Однако в виде исключения акт оперативного пла­нирования может породить гражданско-правовые отношения между органом, который издал акт, и его адресатом. Так, из месячного плана перевозок, утвержденного железной дорогой, возникает ее обязанность перед отправителем предоставить определенное количество вагонов и встречная обязанность от­правителя перед дорогой — использовать выделенный по пла­ну подвижной состав.

Единый народнохозяйственный план (его составные части) в отличие от актов оперативного планирования не способен породить юридической связи в виде гражданско-правовых от­ношений между его адресатами, а также между органом, из­давшим акт, и одним из адресатов. Этому препятствуют три обстоятельства. Во-первых, народнохозяйственные планы не обладают необходимой для этого степенью конкретности. Во- вторых, исполнение государственных планов развития народ­ного хозяйства, государственных бюджетов, планов капи­тальных вложений, кредитных и кассовых планов, годовых с поквартальной разбивкой планов перевозок по отдельным ви­дам транспорта предполагает, что непосредственные адресаты должны осуществлять организационно-хозяйственную, а не оперативно-хозяйственную деятельность. Советы Министров союзных республик, общесоюзные м'инистерства и ведомства, которым непосредственно адресован Государственный план развития народного хозяйства CCCP или Государственный бюджет СССР, сами не производят продукцию, не поставляют ее, не являются плательщиками налогов в бюджет и т. п. Их обязанность сводится к тому, чтобы организовать осуществле­ние соответствующей деятельности низовыми звеньями. В-тре­тьих, единый народнохозяйственный план (его составные час­ти) исходит обычно от управленческого органа, не нуждающе­гося в виде общего правила в оказании ему услуг, которые носят хозяйственный характер (например, Совет Министров СССР, Госплан СССР).

B отличие от единого народнохозяйственного плана (его со­ставных частей), который всегда налагает на адресата опреде­ленные обязанности, все значение акта оперативного планиро­вания может состоять в том, что он предоставляет одному из адресатов право совершить определенные действия. Примером служит лимит кредитования. Он создает для банка обязан­ность, если нет установленных законом препятствий, открывать по требованию организации кредитование в пределах лимита. Если организация, мобилизовав внутренние ресурсы, обойдет­ся без банковских ссуд, то своим отказом от кредитов она никакого правонарушения не совершает.