Разграничение предметов ведения и полномочий.

Центральной проблемой любой системы управления является проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Рассмотрим, как эта проблема разрешалась в царской России применительно к ин­ституту губернатора.

За двести лет рассматриваемого исторического периода ведущи­ми были две тенденции:

- постепенное и неуклонное разделение законодательной, испол­нительной и судебной власти; нахождение на каждом новом этапе ба- лансаэтихвластей;

- все более четкое разделение полномочий между уровнями управления с переходом к принципу субсидиарности, то есть регулиро­ванию отношений между различными уровнями власти не при помощи властной “вертикали”, а только при помощи закона.

Россия также развивалась за эти два столетия в этом направле­нии, но существенно медленней, чем другие европейские страны.

1) Разделение властей на губернскомуровне.

B Российской империи монарх, самодержец был сосредоточени­ем высшей законодательной, исполнительной и судебной власти в госу­дарстве.

C ликвидацией сословно-представительной монархии и Боярской думы в России вплоть до созыва в 1906 r. I Государственной Думы представительная власть как самостоятельная отдельная ветвь власти, формируемая путем выборной системы и в масштабах государства, и на уровне отдельных губерний, отсутствовала вовсе. Сформированный Александром I в начале XIX в. Государственный Совет, состав которого определял сам монарх, выполнял функцию подготовки законов, но не их принятия.

Разделение исполнительной и судебной власти в России начало происходить в XVIII в. с учреждением в 1711 г.

При Екатерине II этот процесс пошел дальше. B Учреждениях о губерниях было записано, что наместник “отнюдь не мешается” в судо­производство, “ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья”. C другой стороны, все судебные места подчинялись наместнику в порядке надзора, и исполнение судебных приговоров, связанных с лишением жизни и чести, требовало его обязательного согласия. Кроме того, наме­стник мог наложить “veto” на любое решение суда и перенести его слушание в Сенат или донести Государю.

Окончательно губернатор лишился судебных функций после проведения судебной реформы Александром II в 1864 г. Однако, и в дальнейшем в условиях особого или чрезвычайного положения губер­натор или генерал-губернатор мог прибегать к внесудебным мерам воз­действия на своих верноподданных. Тем более было бы неверным гово­рить о полной независимости судебной власти от губернаторов на мес­тах. Вместе с тем, В.Засулич, совершившую покушение на жизнь петер­бургского градоначальника Ф.Ф.Трепова, оправдал суд присяжных. Так что независимость судебной власти в России, пусть и не в полном виде, уже была.

2) Разграничение предметов ведения и полномочий между раз- личнымиуровнями исполнительной власти.

Применительно к нашей теме мы хотели рассмотреть процесс разграничения полномочий между органами губернской власти:

а) с одной стороны, с вышестоящими органами исполнительной власти:

- с центральными органами исполнительной власти;

- c генерал-губернаторами (наместниками);

б) с другой стороны, с нижестоящими уровнями государствен­ной власти:

- на уровне уезда;

- земского и городского самоуправления.

Сначала посмотрим, как происходило разграничение полномочий с центральными органами власти.

До XIX в. с центральными органами ситуация была достаточно простая: Сенат ведал всеми отраслями управления, поэтому разграниче­ние полномочий между губернаторами и Сенатом осуществлялось свер­ху указами императора.

Приказы, а затем и коллегии своих органов управления на местах не имели.

B XIX в. с переходом в центре на министерскую систему управ­ления у губернаторов появился новый мощный конкурент. Если до это­го в России преобладал территориальный принцип управления, то с XIX в. ведущим становится отраслевой принцип.

Каждое министерство создало свою “вертикаль”. Одни мини­стерства открыли отделения (филиалы) во всех губерниях или перепод- чинили себе профильные губернские структуры (минфин - казенные палаты), другие стали создавать округа (министерство народного про­свещения создало 6 округов, через которые управляло системой образо­вания).

Министерства принимали уставы и другие нормативные акты, в которых по своему усмотрению проводили передел предметов ведения между их ведомством и губернскими властями.

B результате такого «передела» у губернаторов осталось только губернское правление, которое к середине XIX в. под прессом гигантски увеличившегося бумажного потока превратилось в исполнительную канцелярию при губернаторе. Разрозненная министерская система, не объединенная в России в Совет министров, вела к фрагментации, ра­зобщенности губернской администрации, потере губернатором возмож­ности полностью влиять на всю ситуацию во вверенной ему губернии.

To есть губернатор терял не только часть своих сфер деятельно­сти, причем решающих, таких как финансы, управление казенным имуществом, но и лишался реальных властных полномочий оставаться “хозяином губернии”.

При Николае I бюрократическая централизация достигла апогея, и хотя, как казалось императору, государственная машина работала как часовой механизм, но этот механизм оказался крайне неэффективным, работая все больше на самого себя.

Говоря о причинах “нестыковки” территориального и отраслево­го принципов управления в России в XIX в., нужно указать на сле­дующие моменты:

Во-первых, в условиях самодержавного режима вся система вла­сти сверху донизу неизбежно тяготеет к патерналистскому, авторитар­ному характеру, поэтому любые попытки нарушить это единовластие ведут к сбоям, рассогласованиям в работе системы, вызывают неизбеж­ное стремление вернуть былое “равновесие”.

Во-вторых, нежелание губернаторов расставаться со всей полно­той власти в губернии и делить ее с достаточно независимыми от него ведомствами.

В-третьих, нежелание центральных ведомств полноценно учи­тывать интересы регионов в своей бюрократической деятельности, ко­ординировать свои усилия с усилиями других министерств на уровне губернии.

B XIX в. предпринималось несколько радикальных попыток со­гласовать деятельность ведомств и губернаторов.

Самой известной была попытка снова (как при Екатерине II) вве­сти по всей стране генерал-губернаторства (то есть дополнительную промежуточную инстанцию между центром и губернаторами), придав им статус чуть ли не региональных министерств, которые объединят под своим руководством всех чиновников на местах. Эти попытки предпринимались при Александре I и при Александре II.

Комиссией Н.А.Милютина в начале 60-х гг. XIX в. предлагалось также создать в губерниях нечто вроде губернских правительств под руководством губернаторов с участием всех чиновников от мини­стерств, которые находились бы в “двойном подчинении”. Решения на таком правительстве принимались бы большинством голосов, и были бы обязательны как для министерств, так и для губернаторов.

Однако, результатов не было, все свелось к созданию ряда разно­го рода многочисленных комиссий, комитетов и присутствий в каждой губернии, которые обсуждали и согласовывали все и вся, ничего, по сути, не решая (в XIX в. до 20-ти такого рода комиссий и комитетов работали в губернии одновременно).

Теперь рассмотрим разграничение полномочий с генерал- губернаторами.

Более конкретно речь об отличии институтов губернаторов и ге­нерал-губернаторов пойдет ниже. Здесь же мы укажем на главные, кон­цептуальные моменты.

Пятьдесят лет (с 1775 до 1826 гг.) Россия колебалась между двух- и трехзвенной системой управления- с участием института генерал- губернаторов и без него. И только при Николае I были взяты на воо­ружение обе модели: двухзвенная, “губернаторская” как основная и трехзвенная, “генерал-губернаторская” как действующая только на ок­раинах империи, а с конца XIX в. и в социально взрывоопасных регио­нах страны.

Вплоть до 1917 г. проблема разграничения предметов ведения и полномочий между генерал-губернаторами и губернаторами стояла очень остро и так и осталась неразрешенной.

Официально считалось (хотя это и не было четко закреплено за­конодательно), что генерал-губернатор осуществляет надзор за законно­стью в деятельности всех учреждений и чиновников, включая губерна- торов, действующих на территории его генерал-губернаторства; губер­натор же осуществляет конкретное управление в своей губернии.

Однако, на практике такая схема разграничения функций и пол­номочий не срабатывала.

Для сравнения: на Западе, где была позаимствована эта схема, существовала независимая система местного самоуправления, и там префект (аналогичный по функциям нашему губернатору) назначался из центра, а глава местного самоуправления избирался от населения. Пер­вый отстаивал на местах интересы центральной власти, всей страны, второй- интересы избравшего его населения. Первый, префект, осуще­ствлял надзор за выполнением закона всеми местными учреждениями и координировал деятельность филиалов центральных министерств и ве­домств. Второй, глава местного самоуправления, управлял всеми сфе­рами жизни данной территории в соответствии с определенными зако­ном предметами ведения и полномочиями. Контроль за осуществлени­ем законности на данной территории осуществляли суд и прокуратура.

B России же и генерал-губернатор, и губернатор назначались из центра и были представителями интересов центра, никак не связанными с местным населением.

Кроме того, на практике, в связи с уже отмеченной выше патер­налистской природой самодержавной власти, нигде генерал-губернатор не ограничивал свою деятельность надзором за законностью. Он неиз­бежно занимался непосредственным управлением, дублируя функции губернатора и превращая последнего в полностью зависимый от него институт.

Именно поэтому институт генерал-губернатора прижился только в столицах и на окраинах империи (ранее независимых государствах или территориях), где в силу экстраординарных условий и сверхзадачи как можно скорее инкорпорировать эти окраины в состав империи цен- тральная власть, игнорируя разделение властей и полномочий, отдавала генерал-губернатору всю полноту власти, делая его фактически вице­царем на данной территории. За исключением Польши и Финляндии, где существовала политическая автономия, на остальных окраинах су­ществовали жесткие авторитарные режимы единовластия.

Разграничение полномочий с органами местного самоуправления. Практикой государственного управления многих стран доказано, что для создания эффективной системы управления в государстве недоста­точно передать часть власти (предметов ведения и полномочий) от цен­трального правительства назначаемым из центра префектам или губер­наторам. Этот процесс называется деконцентрацией. Если преобразова­ния в государстве (реформы) ограничиваются только этим процессом (деконцентрацией), то вместо или рядОм с деспотией в центре мы полу­чаем множество маленьких “деспотий” на местах. Поэтому для создания подлинно эффективного и к тому же демократического управления не­обходима еще и децентрализация власти, которая подразумевает разви­тие полноценного, независимого местного самоуправления. Именно только при наличии местного самоуправления, которое непосредствен­но связано с населением и независимо ни от центральной, ни от мест­ной губернской власти (их связывает только закон, а не прямое подчи­нение), возможно создать сбалансированную эффективную систему местного управления.

B России в результате проведения земской реформы 1864 г. сло­жились уникальные условия для создания эффективной системы мест­ного управления. Земства, будучи избираемыми местным населением, взяли на себя решение массы мелких, повседневных проблем жителей городов и сельской местности. Таким образом, губернатор лишился части своих предметов ведения и полномочий, которые действительно могли лучше него выполнять органы местного самоуправления.208 Тем самым земства разгрузили губернатора для решения более общих за­дач и реализации более крупных проектов на уровне губернии, сделав его фигурой политической.

Однако, большинство губернаторов не поддержали земскую ре­форму и были еще более ревностно настроены против передачи их пол­номочий земствам, чем даже ранее выступали против передачи полно­мочий центральным министерствам.209

Причина проста: патерналистская система власти не терпит неза­висимой и самостоятельной части власти. Это величайшая угроза для нее, ибо избираемая власть ближе к населению, опирается на население и поэтому более жизненна и эффективна.210 Поэтому Александр II, про­ведя земскую реформу, но, не проведя губернскую реформу, фактиче­ски оставил в неприкосновенности ту силу, которая вскоре “съела” зем­ства.

Тем более, что в силу независимой природы земств (хотя в Рос­сии они были полунезависимыми) именно вокруг них стали объеди­няться наиболее свободолюбивые, и потому оппозиционные, силы рос­сийского общества. Именно в земствах они видели росток новой пред­ставительной власти, зародыш будущего парламентаризма в России, “ограничителя” самодержавия.

Силы были неравными, и как мы писали выше, через двадцать лет после своего создания, при Александре III, земства были превраще­ны в придаток губернаторской власти.

Подчеркнем, что после Февральской революции Временное пра­вительство именно представителями земств заменило бывших губерна­торов.

1.6.4.