4.2 Права и свободы личности в правительственном законотворчестве начала XX в.

Свое намерение встать на путь реформ, существенная часть кото­рых была нацелена на осуществление гражданских прав и свобод, император Николай II заявил указом 12 декабря 1904 г. «О предна­чертаниях к усовершенствованию государственного порядка».

B этом акте были намечены реформы по обеспечению законности управления, устранению излишних стеснений печати и постановке печатного слова в точно определенные законом пределы, введению начал религиозной терпимости, пересмотру актов, ограничиваю­щих права инородцев, установлению самостоятельности судов и равенства перед судом лиц всех состояний и др.[414]

Важным шагом в деле предоставления населению политиче­ских прав явился указ 18 февраля 1905 г., узаконивший право пе­тиции — обращений подданных к верховной власти с заявления­ми и ходатайствами. Указ возлагал на Совет министров обязан­ность рассмотрения поступавших от частных лиц и учреждений «видов и предположений по вопросам, касающимся усовершен­ствования государственного благоустройства и улучшения народ­ного благосостояния», бывшихранее с юридической точки зрения незаконными[415].

Ответ общества на приглашение к участию в обсуждении го­сударственных вопросов превзошел самые смелые ожидания пра­вительства. По всей стране прошли сотни митингов и собраний, на которых составлялись петиции к царю. Газеты пестрели сооб­щениями о выражении недовольства администрацией в центре и на местах, помещали требования либеральной оппозиции, объе­динявшейся в земствах, городских думах, легальных обществах и съездах, с призывом к реформированию различных сфер жизни. Bce они имели сходное содержание, утверждая, что никакая куль­турная работа невозможна без преобразования самодержавного строя в правовой и предоставления населению прав и свобод. «Критику правительственных мероприятий мы считаем не дерзо­стью, а правом и долгом каждого человека, особенно после предо­ставленного указом 18 февраля всем русским людям права пред­ставлять свои предложения, касающиеся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благо­состояния», — выражало умонастроение общественности заявле­ние Тамбовского общества попечения о детях[416].

Важнейшим направлением правовыхреформ стало введение личных прав и прежде всего права на свободу вероисповеданий. Оно было закреплено указом 17 апреля 1905 г. «Об укреплении на­чал веротерпимости». Указ ввел право лица изменять свое веро­исповедание и выходить из православия в другие христианские конфессии, а также в нехристианство (для лиц, являвшихся пра­вославными только формально-юридически). Он уравнял в пра­вах старообрядцев и сектантов, исключая последователей изувер- ных сект, приблизил их по правовому статусу к инославным[417].

Издание указа 17 апреля 1905 г. означало установление в Российской империи свободы вероисповеданий, под которой сле­дует подразумевать свободу осуществления подданными своего религиозного выбора и отправления религиозных обрядов. Положительно следует оценить распространение принципов ре­лигиозной терпимости на старообрядцев и сектантов. Bce эти меры имели целью ликвидировать правовую неравноправность религиозных обществ, приостановить религиозные преследова­ния в Российской империи[418]

Указ 17 апреля 1905 г. породил в обществе разноречивые от­клики. Газета «Право», являвшаяся рупором либеральной обще­ственности, усматривала в дарованной правительством свободе «далеко не полную свободу совести», которой пользовались раз­витые европейские страны и которой «так страстно добивались лучшие люди русского общества и народа». Тем не менее Указ признавался «первой серьезной уступкой в деле свободы духа» и «первым серьезным уроном политики насилия над совестью чело­века и грубого вмешательства в интимную область веры», посколь­ку он провозглашал «свободу религиозной мысли, хотя и с круп­ными, существенными урезками»[419].

Право на участие в государственном управлении население страны получило благодаря принятию в августе-декабре 1905 г. серии актов, составивших избирательное законодательство. Сюда входили «Положение о выборах в Государственную думу» от 6 ав­густа 1905 г., «Правила о применении и введении в действие “Учреждения Государственной думы"» от 18 сентября 1905 г., Высочайший указ от 11 декабря 1905 г.

Обязательство даровать населению страны незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной непри­косновенности личности, свободы совести, слова, собраний и со­юзов царское правительство взяло на себя в Манифесте 17 октя­бря 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»[421].

Манифест закрепил политические успехи либерального и рево­люционного движений начала XX в. Он провозглашал личные и политические права и свободы, не существовавшие в прежней России, создавал правовые основы для институционализации по­литических партий. B литературе распространено сравнение Манифеста 17 октября 1905 г. как акта, ликвидировавшего поли­тическое рабство населения империи, с Манифестом 19 февраля 1861 г., отменившего на просторах страны гражданское рабство.

B исторических и юридических исследованияхдо сих пор не выработано единой точки зрения в оценке Манифеста 17 октября и дискутируется вопрос: ограничил ли он самодержавие или толь­ко декларировал эволюцию формы правления от абсолютной мо­нархии и конституционной? Bo взглядах на правовую природу Манифеста 17 октября можно выделить два основных направле­ния, к которым так или иначе примыкали все авторы книг, статей и брошюр об этом эпохальном для России акте. Согласно первой точке зрения. Манифест являлся не конституцией, а декларацией намерений власти; он не столько устанавливал позитивное право, сколько провозглашал правовые принципы, которые предстояло еще облечь в законодательные нормы. Публичная власть намечала в нем перспективу преобразований.

Как отмечал разделявший данное суждение дореволюцион­ный правовед H.A. Захаров, «Манифест 17 октября не вводил тот­час непосредственно новый законодательный порядок, он уста­навливал его в будущем с момента собрания Государственной думьцА. B том же ключе, что и Захаров, высказывался профессор Н.И. Палиенко: «Содержание Манифеста 17 октября... указывало на намерение Верховной Власти преобразовать строй России на началах правового государства»[422].

Профессор русского государственного права Московского университета Ф.Ф. Кокошкин считал, что «хотя в морально- политическом отношении Манифест 17 октября есть акт величай­шей важности, но с формально-юридической стороны он не ввел никаких существенных изменений в государственное право Рос­сии, предуказав лишь путь, по которомудолжна пойти реформа». По убеждению Кокошкина, Манифест не являлся законом в мате­риальном смысле, поскольку он не вносил изменений ни в орга­низацию государственной власти, ни в юридические отношения между властью и подданными[423].

Известный петербургский государствовед Н.И. Лазаревский вскоре после издания Манифеста 17 октября 1905 г. оценил его политико-правовые результаты в журнале «Вестник права» следу­ющим образом: «Манифест 17 октября 1905 г.

Другаячастьрусскогообразованногообществав 1905 г. стоя­ла на противоположной точке зрения в оценке Манифеста 17 октя­бря 1905 г., отождествляя его с конституцией. Выражением этого мнения явилось высказывание либерального политического дея­теля П.Б. Струве, полагавшего, что акт 17 октября — это «новый основной закон империи», благодаря которому «родилась русская свобода, создан русский гражданин»[426]. Законом и октроированной конституцией считал Манифест B.M. Гессен[427], нормативно­правовым актом, создававшим ограниченную (конституционную) монархию — профессор государственного праваЛ.А. Шаланд[428].

Точки зрения, что Манифест 17 октября 1905 г. есть закон, устанавливающий конституционный строй, придерживался про­фессор государственного права B.M. Грибовский. Ученый указы­вал, что юридическому значению Манифеста как акта, утвержда­ющего новый государственный строй, не противоречило то об­стоятельство, что после 17 октября 1905 г. и по 23 апреля 1906 г. им­ператор издал своей властью целый ряд временных законов, ста­вивших многие юридические нормы в соответствие с новыми фор­мами быта и государственного устройства.

Профессор истории П.Г. Виноградов охарактеризовал юри­дические последствия Манифеста 17 октября лаконично: «Ма­нифест 17-го октября провозгласил подданных Российской импе­рии ее гражданами, и от нашего поколения будет зависеть, удастся ли превратить начала, возвещенные 17-го октября, вдействитель- ное достояние общества, облечь их в кровь и плоть благодетель­ных учреждений и прав»[430].

Оба охарактеризованных нами направления сходились в утверждении, что Манифест 17 октября 1905 г. являлся правовым актом конституционного характера, в котором впервые в истории России был сформулирован основополагающий принцип консти­туционного государства: ни один закон не может быть издан ина­че, как с согласия народного представительства. Манифест про­возглашал также частичное осуществление принципа разделения властей: разграничивал власти законодательную и исполнитель­ную. Кроме того, он провозглашал принцип ответственности ми­нистров, предоставлял народным представителям право надзора за закономерностью действий исполнительной власти.

Имелись в Манифесте 17 октября как акте конституционного значения и свои пробелы. Как справедливо отмечает И.А. Кравец, среди перечисленных в нем прав и свобод отсутствовало признание права частной собственности и ее неприкосновенности, являвшее­ся основным принципом всякой буржуазной конституции. He со­держал Манифест и одного из важнейших демократических прав — равенство граждан перед законом, провозглашенное еще Великой французской революцией в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Оригинальной чертой Манифеста был его ок­троированный (дарованный) характер. Это был акт, исходивший исключительно от монарха, хотя его возникновение и было связа­но с забастовочной ситуацией середины октября 1905 г.[431]

При всем различии оценок юридической природы Манифес­та в современной научной литературе общепризнанным стал тезис, что акт 17 октября провозгласил принципы буржуазного конститу­ционализма, внес изменения и в форму правления и в политиче­ский режим государства. Дума получила возможность влияния на законодательный процесс, так как ни один закон не мог иметь силы без ее одобрения[432]. Сбылось предсказание дореволюционного исто­рика A.A. Кизеветтера, что Манифест будет признан историками нашей эпохи гранью между старой и новой Россией[433].

Характеризуя значение Манифеста 17 октября с точки зрения закрепления в нем личных и политических прав и свобод, следует признать, что последний стал первой в России декларацией прав внесословного характера (основные свободы провозглашались вне зависимости от социального положения российских подданных)[434]. Поскольку содержание Манифеста в части прав и свобод не было подкреплено конкретными правовыми нормами, он не может счи­таться юридической конституцией в полном смысле этого слова.

За Манифестом 17 октября 1905 г. последовали правовые акты, облекшие провозглашенные им принципы в юридические формы. 24 ноября 1905 г. был издан именной высочайший указ Правительствующему Сенату «О временных правилах о повре­менных изданиях», обеспечивавший, по словам его составителей, свободу слова. Указ отменял предварительную цензуру для перио­дических изданий, выходивших в городах, а также право наложе­ния на них взысканий в административном порядке. Он вводил судебный порядок рассмотрения дел о печати[435]. Временные пра­вила для неповременной печати от 26 апреля 1906 г. упразднили предварительную цензуру для книг (как общую, так и духовную). B случае наложения на отдельные экземпляры неповременного издания ареста вопрос об аресте передавался на рассмотрение су­дебного органа власти с возбуждением, в надлежащих случаях, против виновных уголовного преследования[436].

Юридическое содержание права населения России на объе­динение определили изданные 4 марта 1906 г. в форме именных вы­сочайших указов Сенату Временные правила об обществах и союзах и Временные правила о собраниях. Остановимся на разработке и значении данных актов подробнее. Оба указа были подготовлены в предельно короткий срок: Временные правила об обществах и сою- захначали разрабатываться с серединыоктября 1905 г. Министерством юстиции, с 8 ноября 1905 по 10 января 1906 г. Советом министров, 16, 18 и 23 января рассматривались в Государственном совете, 15 февра­ля императором и 4 марта 1906 г. приобрели силу закона[437]. Срок со­ставления Временных правил о собраниях был еще более рекордным: законопроект о собраниях был представлен министром юстиции C.C. Манухиным 22 ноября 1905 г., другой вариант был подан мини­стром внутреннихдел П.Н. Дурново 7 января 1906 г.; проекты были обсуждены в двадцатых числах января Советом министров, итого­вый проект рассматривался в чрезвычайном общем собрании Государственного совета 1 февраля, былутвержден царем 26 февраля и приобрел силу закона 4 марта 1906 г.[438]

Быстрота составления временных правил о союзах и собрани­ях объясняется желанием законодателей установить границы ука­занных свобод до созыва Государственной думы, поставив Думу перед фактом проведенной реформы[439]. Стремление опередить Думу в выработке законодательных гарантий свобод информированный чиновник канцелярии Совета министров И.И. Тхоржевский обо­сновывал недоверием Николая II к ней и ее способности легитимно распорядиться своими законодательными правами: «Манифест 17 октября обьявил целый ряд свобод, но как, на каких условиях, оставалось еще неясным. И если бы отложить точное решение этих вопросов “до Думы", то для Думы создался бы явный соблазн во­образить себя Учредительным Собранием и расширить свою власть до крайних пределов. Государь этого опасался...»[440]. М. Вебер нахо­дил поспешным успехам министерства С.Ю. Витте в сфере право­вого закрепления свобод другое объяснение. Они были вызваны, по мнению немецкого социолога и историка, страхом царского правительства перед общественным мнением и попыткой восста­новить утраченный в войне престиж[441].

Издание в один день актов о двух различных свободах не яв­лялось случайностью. Союзы и собрания имели сходную юриди­ческую природу: и те, и другие были проявлением самодеятельно­го общественного начала и корпоративного духа, различаясь меж­ду собой лишь тем, что союзы имели постоянный характер (по­стоянные цель, состав членов, финансы, правление), тогда как собрания были объединением временным (временная цель, со­став, отсутствие правления)[442].

Протекавшая в правительственных сферах в начале XX в. дискуссия по поводу содержания свобод союзов и собраний отра­жала стоявшую перед самодержавием дилемму: какого типа зако­нотворчества придерживаться России — в полной мере реализую­щего право граждан на объединение, как это было в большинстве западных стран, либо исходившего из необходимости сохранения традиционного патерналистского отношения монархической вла­сти к общественной сфере. Ключевыми вопросами предпринятой самодержавием реформы являлись: как должна относиться к об­щественным институциям государственная власть, может ли она предоставить им свободу существования и в каких пределах, ка­кой ветви власти (судебной или исполнительной) следует дове­рить контроль над ними. Основополагающим вопросом был во­прос о пределах административного усмотрения в ходе осущест­вления права жителей империи на объединение.

Судьба законопроекта о союзах была весьма сложной в общественно-политической ситуации Первой русской револю­ции, когда правительство было в большей мере озабочено не столько установлением правового режима образования обществ, сколько стремлением не выпустить общественную самодеятель­ность из-под контроля. Самым последовательным с точки зрения реализации свободы союзов был законопроект о союзах, состав­ленный Министерством юстиции сразу же после выхода в свет октябрьского Манифеста 1905 г. Он вобрал в себя такие основопо­лагающие принципы свободы союзов, как явочный порядок их образования и судебная регистрация.

Законопроект Министерства юстиции устанавливал новый порядок образования общественных организаций — без предва­рительного разрешения правительства (регистрационный для об­ществ, желающих обладать правами юридического лица, и явоч­ный для всех остальных), оставлявший исполнительной власти лишь право надзора за их образованием и правомерной деятель­ностью. Учреждение общественных организаций, как и прекра­щение их действий, должно было осуществляться в судебном по­рядке. По способу своего учреждения союзы делились на зареги­стрированные в окружном суде (так называемые уставные) и об­разовавшиеся путем простого заявления (явочные). Наличие уста­ва и регистрация наделяли их правами юридического лица — рас­поряжаться недвижимым имуществом, устанавливать членские взносы, заключатьдоговоры и вступать в обязательства, выступать на суде в качестве истца или ответчика. Производилась регистра­ция посредством внесения союза в реестр окружным судом[443].

Принципиальным оппонентом Министерства юстиции в данном вопросе выступило Министерство внутреннихдел, которое основательно переработало законопроект Министерства юстиции и внесло в него существенные поправки. Принципиальные расхо­ждения во взглядах на свободу союзов, имевшиеся у данных мини­стерств, можно определить следующим образом: Министерство юстиции стремилось сделать регулирование функционирования обществ и союзов сферой действия права и судебной власти, а МВД — сферой административного усмотрения. Боясь потерять рычаги контроля над общественными организациями и не доверяя политической лояльности судебных деятелей, руководители МВД предлагали пойти по традиционному пути предоставления админи­страции широких полномочий в вопросах регистрации обществен­ных организаций и приостановки ихдействий.

Замечания министра внутреннихдел П.Н. Дурново на зако­нопроект о союзах сводились к расширению полномочий испол­нительной власти в регулировании создания и деятельности об­щественных организаций. Если в проекте Министерства юстиции вопросы легализации обществ входили в компетенцию судебной власти, то в проекте МВД посредником между обществом и судом выступала исполнительная власть в лице губернатора. По замыслу Дурново, без участия администрации не могла образоваться ни одна организация вне зависимости от способа ее создания и объе­ма получаемых прав: учредители безуставных обществ подавали губернатору заявление о своем образовании, причем последний наделялся правом сообщать «о встреченных к тому препятствиях» (ст. 6); учредители обществ, претендовавших на права юридиче­ского лица, представляли губернатору экземпляр своего устава, после чего он направлял суду свое по нему заключение, которое в обязательном порядке принималось во внимание судом (ст. 14, 17—18). Наделялся губернатор также правом приостанавливать действия обгцеств, если они угрожали общественным спокой­ствию, безопасности или нравственности (ст. 23, 27), и закрывать их, если в них допускались игры, забавы и увеселения (ст. 28)[444].

Подобное расширение прерогатив администрации противо­речило содержанию свободы союзов в том его понимании, кото­рое давалось в работах ведущих теоретиков государственного пра­ва, признававших единственно правильным и законным такой порядок, при котором правительственные учреждения не касают­ся образования союзов.

Различие между законодательными предложениями двух министерств состояло прежде всего в различии задач, стоявших перед ними. Если Министерство юстиции стремилось в тот пери­од в своей законотворческой работе полнее соответствовать букве и духу закона, то МВД исходило в первую очередь из интересов поддержания общественного порядка и государственной безопас­ности, заметно пошатнувшихся в годы Первой русской револю­ции. Существенно разнились также взгляды на гражданские и по­литические свободы руководителей этих министерств. Так, ми­нистр юстиции C.C. Манухин имел в правительственных сферах репутацию законника, стоявшего на почве традиций, заложенных судебными уставами Александра П, сторонника реализации про­возглашенных в Манифесте 17 октября правовых принципов[445]. П.Н. Дурново являлся в Совете министров одним из наиболее убеж­денных приверженцев жесткого курса. Наблюдая за развитием ре­волюционных событий после обнародования Манифеста 17 октя­бря, он считал исполнение правительством данных в нем обещаний «опасной авантюрой». B условиях охватившего общество револю­ционного психоза любые послабления со стороны власти способ­ствовали, на его взгляд, лишь дальнейшему его развитию[446].

B ходе обсуждения проектов министерств внутренних дел и юстиции на заседании Совета министров 16 декабря 1905 г. мне­ния членов правительства разделились. Группа реформаторски настроенных членов правительственного кабинета[447] высказалась за судебную регистрацию союзов. Они говорили, что свобода сою­зов в стране уже фактически осуществлена и общество от нее не откажется, а редакция закона о союзах П.Н. Дурново будет истол­кована как лишение населения свободы союзов, которая лишь дискредитирует правительственный кабинет в глазах общества. Однако эти рассуждения встретили сопротивление со стороны министра внутреннихдел П.Н. Дурново, который заявил: «Вы хо­тите лишить меня возможности арестовать союз даже в том слу­чае, когда я узнаю, что там делаются бомбы»[448]. «Мы живем, как в осажденном лагере, — говорилДурново, — мы перестаем быть на­циональной властью и превращаемся в каких-то поработителей- татар. Ho идти сейчас в порядке полного осуществления провоз­глашенных свобод значит заменить одну тиранию другой, безмер­но худшей, от которой неминуемо погибнет государство» *.

Ha стороне П.Н. Дурново выступило большинство членов правительственного кабинета во главе с премьер-министром

С.Ю. Витте. Было решено возложить надзор за возникновением и деятельностью общественных организаций на учреждения адми­нистративной юстиции. Однако в силу отсутствия в России гу­бернских советов с правами административных судов регистра­цию и закрытие обществ, обладавших правами юридических лиц, решено было предоставить окружным судам. Общества, не имев­шие уставов, планировалось учреждать, а также закрывать разре­шением губернаторов[449].

Размеры уступок, на которые готова была пойти власть по отношению к общественным организациям, зависели от успехов революционного движения. Когда революция пошла на спад в на­чале 1906 г., скромнее стал и реформаторский потенциал архитек­торов преобразования. Каждая последующая редакция законо­проекта об обществах и союзах, готовившаяся с ноября 1905 г. по февраль 1906 г. Министерством внутренних дел, Советом мини­стров, Государственным советом, носила более выраженный кон­сервативный характер. B этом проявлялось стремление власти ба­лансировать между предоставлением союзам свободы существо­вания и сохранением над ними административного контроля. Диалектически сочетать в одном законе свободу и администра­тивное усмотрение оказалось задачей трудноосуществимой.

B ходе каждого рассмотрения проекта закона о союзах в него вносились все новые ограничения. Так, после его обсуждения Советом министров 16 ноября 1905 г. термин «союзы», использо­вавшийся для наименования общественных организаций, был за­менен термином «общества». Это объяснялось подозрительностью правительственных чиновников к объединениям обществ (сою­зам), обладавшим, по сравнению с обычными организациями, наи­большими рычагами воздействия на население в силу обширного района своей деятельности, многочисленного и неоднородного членского состава[450]. Предубеждение, сложившееся в среде высшей бюрократии против союзов, было связано также с разразившейся в середине ноября 1905 г. всероссийской почтово-телеграфной стач­кой, инициированной Всероссийским почтово-телеграфным сою­зом и в очередной раз заставившей правительство задуматься об опасности, исходившей от социально-политических союзов, и не­желательности участия в них государственных служащих.

B том же ключе рассматривался вопрос о прерогативах су­дебных и административных органов и в Государственном совете, постановившем, что регулирование деятельности общественных организаций должно базироваться на общегосударственных инте­ресах, а их может обеспечить надлежащим образом только испол­нительная власть. Наиболее дискуссионным вновь явился вопрос о том, какой власти (судебной или административной) следует предоставить право открытия и прекращения деятельности об­ществ и союзов. Оба мнения имели достаточное количество сто­ронников. Дискуссия по законопроекту об обществах и союзах в Государственном совете приняла еще более острый характер после оформления в нем третьей точки зрения на прерогативы власти в деле закрытия обществ. Высказавшая ее группа в количестве двад­цати семи человек предлагала закрывать общественные организа­ции решением административных судов, таких, как первый и вто­рой департаменты Сената и местные присутствия. Присутствия должньгбьглитаюкерегистрироватьуставьгобществ.Создававшиеся на правах учреждений административной юстиции, они должны были, по логике рассуждений членов Государственного совета, устроить как власть, так и общественныхдеятелей, защищая чле­нов обществ от произвола администрации и предоставляя прави­тельству гарантии прекращения действий обществ, допустимых в обычное время, но представлявших опасность в исключительных обстоятельствах. Такой порядок учреждения и закрытия обществ был признан большинством членов Государственного совета наи­более обоснованным теоретически, однако, совершенно неосу­ществимым на практике ввиду отсутствия в России судебно- административных учреждений, за исключением высшего адми­нистративного суда в лице первого департамента Сената[451].

Между тем именно это особое мнение, отвергнутое боль­шинством членов Государственного совета и не включенное в окончательный вариант законопроекта о союзах, получило под­держку императора и определило главное содержание «Временных правил об обществах и союзах». B результате этого введенного им­ператором в законопроект новшества все вопросы жизнедеятель­ности общественных организаций, связанные с их открытием, регистрацией, воспрещением и закрытием, были сосредоточены в ведении губернских (городских) по делам об обществах присут­ствий, руководимых іубернаторами.

Высказываемые в ходе обсуждения в бюрократических учреждениях правового содержания свободы союзов идеи о под- законности исполнительной власти, преимуществах судебного порядка рассмотрения дел и другом свидетельствовали о том, что в годы Первой русской революции уровень правосознания правя­щего слоя был весьма высок. Достаточно вспомнить, что в 1870-е годы министр внутренних дел П.А. Валуев считал незазор­ным открыто признать «в государственном отношении всякое сплочение и всякую организацию масс неудобной»7*.

Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 г. провозглашали замену концессионного порядка образования об­ществ явочным (общества могли создаваться отныне без разреше­ния правительственной власти). Между тем общества, желающие получить права юридического лица (приобретать недвижимое имущество, иметь денежные средства, создавать капиталы, за­ключать договоры, являться истцом и ответчиком в суде, откры­вать свои учреждения и др.), а также имевшие отделения подлежа­ли обязательной регистрации в губернских (городских) по делам об обществах присутствиях, причем последним предоставлялась возможность отказа в регистрации. Современники быстро окре­стили присутствия по аналогии с действующими присутствиями по земским и городским делам «коллегиями ширмы», подчерки­вая их несамостоятельность и всестороннюю зависимость от влия­ния губернаторов[452]. Губернатору или градоначальнику давалось право приостанавливать действия общественных организаций. Закрывались общества решением губернских (городских) по делам об обществах присутствий. Обществам предписывалось уведомлять администрацию об изменениях в своем составе, устройстве общих собраний, организации отделений[453].

Противоречия в тексте Временных правил о союзах обрати­ли на себя внимание общественности. Указывалось, что главная новелла Временных правил — замена концессионного порядка образования обществ явочным, согласно которому общества и союзы могли создаваться без разрешения правительственной вла­сти, оказалась фикцией. «Явочный порядок превращается в кон­цессионный, если заявление может встретить “отказ в удовлетво­рении", а устав — отказ в регистрации», — указывали на двусмыс ленность акта о свободе союзов юристы[454]. «Общество не нуждается в разрешении, и, тем не менее, общество может быть и не разре­шено, — вникали в казуистику закона о союзах газетчики. — Это — не игра слов, это — доморощенная форма союзной свободы...»[455].

Сравнение с ситуацией в Европе было также не в пользу рос­сийского акта о свободе союзов. B западноевропейском праве, за исключением австрийского, учреждениям, принимающим заяв­ления о создании обществ, не предоставлялось возможности от­казывать в регистрации. Власти имели там право лишь на после­дующее закрытие общества в случае противозаконности его дей­ствий. Судебный порядок, какдающий наибольшие гарантии реа­лизации прав граждан, был принят в Англии, Франции, Италии, Испании, Бельгии.

Временные правила 4 марта 1906 г. об обществах и союзах вызвали критику практически всех групп российского общества. Либералы нашли этот закон недостаточно последовательным, а декларированную свободу — декоративной, тогда как консервато­ры сочли его революционным, а полученную обществами свобо­ду — чрезмерной. Так, если общественный деятель А.И. Каминка оценивал Временные правила в юридическом еженедельнике «Право» как дающие лишь «по форме» свободу союзов, сохраняя «по существу в полной мере ту систему опеки и бесконтрольного правительственного надзора, которая царила... до сих пор»[456], то в трактовке начальника Петербургского охранного отделения A.B. Герасимова и правой газеты «Земщина» «новый закон о сою­зах и обществах как будто шел на встречу вожделениям револю­ционеров, так какдля разрешения открытия новых обществ... тре­бовалось лишь выполнение крайне несложных и... пустых формальностей»[457]. «Свободой организовывать массы для револю­ционной борьбы» признал Временные правила 4 марта 1906 г. вы­сокопоставленный чиновник центрального аппарата МВД И.Я. Гурлянд[458].

Несмотря на справедливую критику современниками от­дельных ограничительных норм Временных правил об обществах и союзах, следует признать, что данный акт явился важной вехой на пути проведения в жизнь свободы союзов в России. Благодаря его изданию создание обществ и союзов из особой милости пра­вительства, предоставляемой отдельным лицам по своему усмо­трению, превращается в законное и законодательно закрепленное право граждан. Правила 4 марта 1906 г. очертили правовое поле свободы союзов, создав условия для усиления роли общественных организаций в удовлетворении насущных потребностей населения страны. Кроме того, они явились основой для закономерных дей­ствий администрации в отношении обществ и союзов, минимизи­ровав возможности для произвольных мер административной вла­сти в отношении общественности.

Подготовка закона о собраниях, обсуждавшегося в высших государственных органах месяцем позднее его предшественни­ка — закона об обществах и союзах — также не укрылась от внима- нияроссийскойобщественности.СоставителипроектаВременньгх правил о собраниях начали с признания неудовлетворительности именного высочайшего указа Правительствующему Сенату «Об установлении временных мер в дополнение действующих поста­новлений о собраниях», принятого 12 октября 1905 г. Они утверж­дали, что данный первый опыт регламентации собраний в России установил лишь порядок их проведения, но никак не свободу.

Согласно указу 12 октября 1905 г., собрания подразделялись на публичные, доступ на которые получал каждый желающий, и частные, участники которых приглашались поименно. Организа­торы публичных собраний обязывались не позднее чем за трое cy- токдо их проведения извещать об этом начальника полиции кото­рый наделялся правом воспрещать собрание, представлявшее угрозу общественным спокойствию и безопасности. B законе ого­варивались также основания для закрытия собраний[459].

B ходе обсуждения Временных правил о собраниях раскол между консервативно и реформаторски настроенными членами Совета министров пролегал по тем же ключевым позициям, что и в процессе составления законодательства о союзах. Причем и про­тивоборствующие группы в правительственном кабинете по свое­му персональному составу были темиже. С.Ю. Витте солидаризи­ровался с П.Н. Дурново, признав, что собрания действуют на об­щество значительно более развращающим образом, чем крайняя пресса, и призвал строго их контролировать. Реформистская пар­тия правительственных сановников вновь, как и в вопросе о сою­зах, высказалась о неуместности выработки правил о свободах в форме, которая ухудшит существующее положение вещей и усугу­бит критическое отношение к Совету министров, призвав кабинет сделать свой выбор в сторону прогресса[460].

Основными пунктами разногласий между разрабатывавши­ми законопроект о собранияхчиновниками министерств юстиции и внутренних дел, членами Совета министров стали вопросы об участии в собраниях чинов полиции — их прерогативах и обяза­тельности присутствия на собрании. Реформистское меньшин­ство членов Совета министров подвергло критике пункт проекта П.Н. Дурново, что собрание может быть закрыто, «если оно суще­ственно отклонилось от предположенного предмета занятий>>, «приняло угрожающийдля общественных спокойствия и безопас­ности характер». «Кто же будет судить об этом? — задавались во­просом члены правительственного кабинета. — Можно ли предо­ставить компетенцию в таком вопросе полицейским чинам, кото­рые в огромном большинстве своем даже не поймут того, о чем говорится в собраниях, и могут принять самую обыденную фразу за достаточно уважительный повод к закрытию, тем более в на­стоящее время, когда полицейским, воспитанным при старом курсе, приходится сплошь и рядом сталкиваться с явлениями, ко­торые еще недавно считались преступлением?» По мнению либе­рального меньшинства правительственного кабинета, контроли­рующие полномочия следовало предоставить лицу, состоящему в ведомстве юстиции, достаточно образованному для принятия за­кономерного решения и способному понести за него ответствен­ность. Закрытие собраний силами полиции предлагалось исполь­зовать как крайнюю меру, применяемую только в исключительных определенных в законе случаях (акцент был перенесен на привле­чение устроителейсобраний к судебной ответственности). Ответом на это стал включенный с подачи П.Н. Дурново в законопроект пункт, обязывавший начальника полиции давать объяснение сво­их действий по закрытию собраний в случае их обжалования в установленном порядке[461].

Согласно Временным правилам о собраниях 4 марта 1906 г., собрания подразделялись на частные и публичные. Собрания пуб­личные (доступные неопределенному числу лиц, а также лицам, лично неизвестным устроителям собрания) проводились с разре­шения полиции или губернатора. O времени, месте и повестке дня собрания необходимо было предварительно предупредить поли­цию. Ha собраниях в обязательном порядке присутствовал пред­ставитель полиции, который был правомочен закрыть собрание. Собрания непубличного характера можно было устраивать без разрешения властей. Участники и устроители незаконных собра­ний подлежали уголовной ответственности[462].

Оценка либералами Временных правил о собраниях отража­ла их разочарование в обещаниях правительства. Так, видный дея­тель кадетской партии В.Д. Набоков в газете «Речь» замечал, что конституционный режим «ввел ряд небывалых стеснений в такие области, в которых раньше... существовала свобода, основанная на обычае и традиции... Надо было дожить до современных толко­вателей и применителей конституционных принципов, чтобы увидеть полицейского чиновника, присутствующего на чтении ученого доклада о юридических лицах или о воздухоплавании и старающегося самым добросовестном образом выяснить, имеется ли скрытая крамола в повестке, обещающей реферат о должност­ных преступлениях». «При конституционном строе свободы со­браний и союзов превратились в миф, — делал вывод политик. — Правила 4 марта ставят их на шаткую почву полицейского усмо­трения, не давая в то же время решительно никаких сколько- нибудь действительных средств для борьбы с уродливыми прояв­лениями произвола»[463].

Придание законопроектам об обществах и союзах, а также о собраниях формы временных правил, вводимых в действие впредь до издания общего закона о союзах и обществах и о собраниях, отражало противоречивый характер законодательной процедуры, сложившейся в России. Манифестом 17 октября 1905 г. законода­тельные прерогативы монарха были ограничены необходимостью одобрения законодательных актов Государственной думой, однако механизма для реализации данной декларации вплоть до 27 апреля 1906 г. — времени созыва Думы — не было создано, поскольку не существовало самого учреждения, наделенного, наряду с монар­хом,. прерогативой издания законов. Манифест 17 октября непо­средственно новой законодательной процедуры не вводил, связы­вая ее с открытием Государственной думы.

Анализ текста Временных правил об обществах и союзах и Временных правил о собраниях 4 марта 1906 г., а также процедуры их разработки позволяет заключить, что указанные нормативные акты по всем формальным признакам являлись законами, хотя и именовались только «временными правилами». Они были закона­ми по своему содержанию (Правила сформулировали и установили новое право российских граждан — право на объединение в обще­ства и союзы, право на открытие собраний), по порядку издания (Правила были подготовлены в министерствах, обсуждены и дора­ботаны в Совете министров, рассмотрены в Государственном со­вете, утверждены императором и собственноручно им подписаны, помещены в виде высочайшего именного указа в Полное собрание законов).

«Серьезным успехом либерального мышления» считал Временные правила о союзах и собраниях B.B. Леонтович. Вместе с тем он отмечал и ограниченность свобод собраний и союзов в России, порожденную объективными историческими и социаль­но-политическими особенностями жизни страны. Утверждая, что подлинное значение принципов гражданской и политической свободы «зависит в первую очередь от законов, регулирующих на каждый отдельный случай дарованные конституцией свободы, а далее — и, конечно, не меньше — от связанной со всем этим адми­нистративной практикой», известный правовед и историк призна­вал, что «за короткое время существования в России конституцион­ного строя вряд ли можно было привести законодательство и адми­нистративную практику в полное соответствие с конституционны­ми принципами»[464].

Этот взвешенный взгляд на свободы разделил постфактум и ряд юристов — современников указанных актов. Так, в написан­ном по прошествии ряда лет после издания временных правил по­собии по административному праву А.И. Елистратов указывал, что «Временные правила 4 марта 1906 г., в противоположность старому законодательству с его безусловно отрицательным отно­шением к “сходбищам", “скопищам" и “сообществам", так или иначе признают в России начало свободы собраний и обществ. Ho это совершенно новое для нашей административной практики начало еще с великим трудом укладывается в русскую жизнь»[465].

Получив юридическое определение во Временных правилах 4 марта 1906 г., право на образование обществ и союзов было за­креплено в ст. 80 Свода основных государственных законов Российской империи в редакции 23 апреля 1906 г.: «Российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных закону. Условия образования обществ и союзов, по­рядок их действий, условия и порядок сообщения им прав юриди­ческого лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяются законом»1”. B данном случае под «законом» подразу­мевались изданные ранее Временные правила об обществах и со­юзах.

Право на организацию собраний было закреплено в ст. 78 Свода основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. в следующей редакции: «Российские поддан­ные имеют право устраивать собрания в целях, не противных за­конам, мирно и без оружия. Законом определяются условия, при которых могут происходить собрания, порядок их закрытия, а равно ограничение мест для собраний». При этом законодатель, как и в случае с союзами, опять же ссылался на Временные прави­ла о собраниях от 4 марта 1906 г.[466]

Свод основных государственных законов Российской импе­рии в редакции 23 апреля 1906 г. содержал отдельную главу (гл. 8) «О правах и обязанностях российских подданных», которой не было в предыдущих редакциях Свода законов. Помимо свобод союзов и собраний, в указанной главе получили закрепление сво­бода веры (ст. 81 — «Российские подданные пользуются свободой веры»), свобода слова (ст. 79 — «Каждый может в пределах, уста­новленных законом, высказывать изустно и письменно свои мыс­ли, а равно распространять их путем печати или иными способа­ми»), неприкосновенность жилища (ст. 75 — «Жилище каждого неприкосновенно. Производство в жилище без согласия его хо­зяина обыска или выемки допускается не иначе, как в случаях и в порядке, законом определенных»),, неприкосновенность лично­сти (ст. 72 — «Никто не может подлежать преследованию за пре­ступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном», ст. 73 — «Никто не может быть задержан под стражей иначе, как в случаях, законом определенных», ст. 74 — «Никто не может быть судим и наказан иначе, как за преступные деяния, предусмотрен­ные действовавшими во время совершения сих деяний уголовны­ми законами»), неприкосновенность собственности (ст. 77 — «Собственность неприкосновенна. Принудительное отчуждение недвижимых имугцеств, когда сие необходимо для какой-либо го­сударственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение»), право сво­бодно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуж­дать имущество и беспреиятственно выезжать за пределы государ­ства (ст. 76). K обязанностям российских подданных причисля­лись уплата налогов и пошлин, защита престола и Отечества, во- инскаяповинность(ст. 70—71)[467]. Воинскойповинности,пообщему правилу, подлежало все мужское население, достигшее 21 года, без различия сословий.

Право населения страны на участие в законодательной ра­боте определяли соответствующие статьи Свода основных зако­нов, формулировавшие компетенцию Государственной думы и Государственного совета, которые пользовались «равными в делах законодательства правами» (ст. 106) и были правомочны «возбуж­дать предположения об отмене или изменении действующих и из­дании новых законов, за исключением Основных государствен­ных законов»[468].

Анализируя главу 8 Свода основных государственных зако­нов 1906 г., многие правоведы приходили к выводу, что с его изда­нием понятие гражданских прав было, наконец, введено в русское законодательство. Так считал, например, доктор государственно­го права, профессор Императорского Новороссийского универ­ситета B.M. Грибовский. Ученый признавал, что новые Основные законы признают целый комплекс гражданских прав, таких как неприкосновенность жилища, личности, собственности, право свободного передвижения и гражданского оборота, право собра­ний, союзов, свободу печатного и устного слова, исповедания. Недостатком российского законодательства о свободах Грибов­ский считал отсутствие в нем права на неприкосновенность пере­писки, а также противоречие вновь изданных актов о свободах действующему законодательству, не приведенному с ним в соот­ветствие. Правовед отмечал, что если право союзов, собраний, пе­чати и, отчасти, исповедания упорядочивается временным зако­нодательством освободительной эпохи, то другим свободам по­везло меньше и они «наталкиваются на построенные на противо­положных началах законоположения дореформенной эпохи, до­пускавшие широкое усмотрение властей без достаточных гарантий их ответственности». Противоречило осуществлению граждан­ских прав, провозглашенных Основными законами, по словам Грибовского, также широкое применение в стране исключитель­ных положений различной силы[469].

Действительно, Свод основньк государственных законов 1906 г. подвел черту под законодательным закреплением прав и свобод российских подданных. B нем были провозглашены и га­рантированы основные гражданские (личные) и политические права и свободы, сделаны отсылки к соответствующим правовым актам, определявшим правовое содержание каждой из свобод, созданы основания для участия населения в осуществлении госу­дарственной власти, определены границы вмешательства государ­ственной власти в личную и общественную жизнь подданных.

Правовая природа государственного строя, установленного в Российской империи Основными законами 23 апреля 1906 г., — тема, вызывавшая и вызывающая поныне повышенный интере» в российской и зарубежной историко-правовой литературе. Боль­шинство дореволюционных правоведов и современных западных русистов считали и считают Основные законы 23 апреля 1906 г. конституцией, выдерживавшей сравнение с конституциями ряда стран с ярко выраженным монархическим содержанием, напри­мер Японии, а Государственную думу и реформированный Госу­дарственный совет — двухпалатным парламентом. Согласно дан­ной концепции, самодержавный строй с принятием Манифеста 17 октября 1905 г. и Основных законов прекратил свое существо­вание. Россия в последнее десятилетие существования империи была конституционной монархией.

Целый ряд отечественных историков и правоведов совет­ского периода (Н.И. Васильева, Г.Б. Гальперин, А.П. Королев, Н.П. Ерошкин и др.) отстаивали в своих работах тезис о незыбле­мости самодержавного строя в Российской империи вплоть до ее крушения. Ониутверждали, что «Основные законы» — «монархи­ческая конституция»; Государственная дума — псевдопарламент; новый государственный строй — абсолютизм, прикрытый лже­конституционными формами. Отстаивая данные тезисы, они стремились принизить успехи русской государственности, достиг­нутые к 1917 г., и оправдать ее разрушение после октября 1917 г.

Некоторые авторы акцентировали внимание на переходном характере российской государственности в результате принятия Манифеста 17 октября и Основных законов 23 апреля, сочетав­шей в себе самодержавие и конституционные формы, представля­ли «Основные законы» 1906 г. как консервативную конституцию. «Конституция в пределах самодержавия», «конституционное са­модержавие» — так определял существо установившегося после 1905 г. государственного строя A.M. Давидович[470]. A.H. Меду- шевский, вслед за М. Вебером, аттестовал политический режим, установившийся в России с принятием Основных законов, как мнимый конституционализм — особый тип монархического кон­ституционализма, возникший на переломном этапе перехода от царского самодержавия к советскому тоталитарному государству, признавая его феноменом переходного периода[471]. Другой россий­ский историк B.M. Шевырин считал наиболее адекватной харак­теру государственного строя дефиницию «самодержавно-консти­туционная монархия»[472].

Противоречивость вышеприведенных понятий отражает противоречивую реальность того времени, которую порождало вынужденное сочетание Государственной думы с переставшей быть неограниченной, но сохранившей большую часть своих пре­рогатив самодержавной властью. Следует согласиться с утвержде­нием петербургского историка права A.B. Ильина, что существу­ющие в современной науке противоречивые взгляды на форму правления России после 1905 г. обусловлены как причинами субъ­ективного порядка (различием мировоззренческих позиций уче­ных), так и объективной сложностью отнесения переходной видо­изменяющейся формы российской государственности к какому- либо определенному типу. He упрощает картины, по справедливо­му заявлению Ильина, также то обстоятельство, что в Основных законах 1906 г. конституционные начала соединялись с атависти­ческими доконституционными нормами так называемого неогра­ниченного самодержавия, что страна, получившая ограниченную конституцию, не была еще конституционной в смысле повсемест ной и последовательной реализации начал конституционализма. Между тем A.B. Ильин отмечает, и мы солидаризируемся с ним в этом, что главный вектор политико-правового развития России в 1905—1917 гг. составляла тенденция к формированию и укрепле­нию конституционных начал и принципов, а оформлявшуюся форму правления следует считать дуалистической монархией[473].

Под дуалистической монархией понимается одна из разно­видностей конституционной монархии, переходная форма прав­ления от абсолютной монархии к парламентарной, от традицион­ного устройства власти к конституционному. Она предполагает раздвоение законодательной власти (монарх как глава законода­тельной властиделит ее с парламентом) и сосредоточение всей ис­полнительной власти в руках монарха.

Следует заметить, что представление о форме правления России после 1905 г. как о дуалистической монархии является наи­более распространенным в современной литературе. Ero разделяет целый ряд российских (R.C. Дякин, Б.Н. Миронов, И.А. Христо­форов и др.) и зарубежных историков (к примеру, М. Шефтель в своей фундаментальной монографии 1976 г. «Русская конституция 23 апреля 1906 г. Политические институты думской монархии», а также значительная часть государствоведов начала XX в.[474]

Как утверждает Б.Н. Миронов, новые Основные законы Российской империи по юридической силе и содержанию были ана­логичны тому, что на Западе называли конституцией, поскольку они дали конституционное понятие закона (его текст разрабатывался и принимался Государственной думой и Государственным советом, санкционировался императором); установили пределы власти импе­ратора, хотя и сохранили львиную ее долю в его руках; определили устройство Государственнойдумы и Государственного совета, в ком­петенцию которых входила законодательная деятельность; гаранти­ровали публичные (политические) права граждан[475].

Дореволюционный либеральный правовед B.A. Маклаков, характеризуя установленную «Основными законами» 23 апреля 1906 г. форму правления какдуалистическую монархию, указывал, что в ней за короной сохранялась вся исполнительная и значи­тельная доля законодательной власти, а народное представитель­ство и монарх с подчиненным ему правительством составляли два центра власти, находящихся в подвижном и неустойчивом равно­весии[476]. При этом Маклаков замечал, что Россия по-прежнему управлялась в основном методами, характерными для абсолютной монархии, а население империи не ощущало в обыденной жизни наличия конституции и парламента. Конституционные принци­пы зачастую слабо воздействовали на практику государственного управления, центральная исполнительная власть и местная адми­нистрация нередко действовали вне контекста новой правовой реальности, произвольно трактуя и явно игнорируя ее.

Значимость позиции B.A. Маклакова заключалась прежде всего в том, что в оценку существа государственно-правовых pe- форм он вводил такой критерий, как состояние правовой культу­ры общества. Маклаков подчеркивал позитивное значение Ос­новных законов, которые, по его словам, «провели в нашей госу­дарственной жизни ту грань, которая существует между неограни­ченным самодержавием старого типа и конституционной монар­хией, они образовали пропасть, которая разделяет два различных государственных понимания»[477]. Между тем отыскание правиль­ного соотношения между назначением государства и правами че­ловека составляло, по его мнению, первостепенную задачу науки о государстве[478].

Подводя итог содержанию данного параграфа, заметим, что в начале XX в. целый ряд гражданских (личных) и политических прав и свобод получил закрепление в российском законодатель­стве. Были изданы указ 18 февраля 1905 г., узаконивший право пе­тиции, указ 17 апреля 1905 г. «Об укреплении начал веротерпимо- сти»,установившийсвободувероисповеданий, Манифест 17 октя­бря 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», декларировавший свободы совести, слова, собраний и союзов, а также неприкосновенность личности; указ «О временных прави­лах о повременных изданиях» от 24 ноября 1905 г., упразднивший предварительную цензуру для периодических изданий в городах; указ от 26 апреля 1906 г. «О временных правилахдля неповремен­ной печати», ликвидировавший предварительную цензуру для книг; Временные правила об обществах и союзах и Временные правила о собраниях от 4 марта 1906 г., установившие свободы со­юзов и собраний. Основные права и свободы российских поддан­ных (свободы веры, слова, союзов, собраний, неприкосновен­ность личности и жилища и др.) были закреплены в главе 8 Свода основных государственных законов 1906 г.

Предпосылкой для законодательного закрепления прав и свобод послужило состояние государственно-правовой мысли ру­бежа XIX-XX вв., признавшей необходимость обеспечения прав и свобод населения в качестве назревшей задачи правового раз­вития страны. Фактором, стимулировавшим провозглашение прав и свобод, явилось освободительное движение кануна Первой рус­ской революции, в ходе которого был выработан каталог прав и свобод личности, включавший в себя как личные (гражданские), так и политические права. Требование введения прав и свобод личности фигурировало в программах всех политических партий России оппозиционной направленности, начиная от социалистов (РСДРП, Партия социалистов-революционеров) и заканчивая либералами (Конституционно-демократическая партия, Союз 17 октября). У русского обгцества, добившегося в 1905 г. возмож­ности реализовывать свое право на объединение в союзы и собра­ния, издания печатных органов и т.п., были серьезные основания считать юридическое признание свобод собраний, союзов, печати закономерным итогом своих усилий.