Отличия института генерал-губернатора на различных окраинах.

Теперь остановимся на отличительных особенностях этого ин­ститута, проведем сравнительный анализ положения генерал- губернаторов на различных окраинах империи.

Самыми большими полномочиями среди генерал-губернаторов России пользовались в середине XIX в.

Прибывший после Воронцова на Кавказ князь А.И.Барятинский должен был решить сверхзадачу: победить, наконец, Шамиля и закон­чить Кавказскую войну. Под эту задачу Александр II расширил власть кавказского наместника еще больше. Он дал ему возможность учредить наподобие отделений Собственной его императорского величества кан­целярии - Временное отделение при главном управлении наместника Кавказа, которое принимало все законодательные меры по обустройству края. B принятом Временной канцелярией и утвержденном Барятин­ским “Положении о главном управлении и совете наместника Кавказ­ского” администрация Кавказа во главе с наместником получила самые широкие полномочия и приняла характер некоего особого Кавказского министерства. При наместнике даже существовала дипломатическая канцелярия, выполнявшая функцию местного МИДа.

J_ 60

независимость и от министра финансов .

Именно при князе Барятинском кавказский наместник не толь­ко на Кавказе, но и в целом по Российской империи имел наибольшие полномочия и самостоятельность. Фактически это было “государство в государстве”, наместник обладал широчайшей административной авто­номией. Важно заметить, что после завершения Кавказской войны, раз- грома мюридизма и ухода Барятинского с должности наместника, пол­номочия носителей этого института на Кавказе существенно уменьша­ются, хотя на эту должность пришел после Барятинского Великий князь Михаил Николаевич.

B 1882 г. Кавказское наместничество было упразднено.

Однако, накануне первой русской революции Кавказское намест­ничество вновь возродилось. Опасаясь нОвых национальных потрясений в крае, правительство сохранило за ним все прежние «объединенные полномочия всех министерств на Кавказе». Согласно царскомууказу, наместник князь И.И. Воронцов-Дашков становился членом Государст­венного Совета и Комитета министров.

Обратная ситуация была в Финляндии. Хотя эта окраина имела высокий статус в составе империи - пользовалась политической автоно- мией, права и полномочия генерал-губернатора здесь были существен­но ограничены конституцией этой страны.

B отношении местных административных учреждений ему по преимуществу принадлежало право контроля. Лишь в исключительных случаях он мог пользоваться правом делать предписания местным гу­бернаторам, причем должен был о такого рода предписаниях доводить до сведения сената. Несмотря даже на принадлежность генерал- губернатору Финляндии некоторых очень существенных прав, как то: право главнокомандующего над финскими войсками, право делать Им­ператору представления на должности сенаторов и некоторые другие права, положение его в крае, по мнению В.Ивановского, менее само­стоятельно, нежели положение других генерал-губернаторов, что обу­славливается совершенно особенным, не только административным, но и политическим устройством Финляндии61.

Аналогичная ситуация была с правами и полномочиями намест­ника в Польше до восстания 1831 г. И только после подавления этого восстания, роспуска сейма и целого ряда других традиционных для Польши институтов власти полномочия и возможности наместника в Царстве Польском существенно возросли.:

Ha других, в ocHOBfHOM восточных окраинах империи,; особые «полномочия» генерал-губернаторов касались главным образом тех сфер деятельности, куда центральная власть не в силах была вмеши- ваться. ' .' • ) • . .

Так, генерал-губернатор Туркестана по проекту “Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями” был наделен следующим осо’бым полномочием: для ведения внешних сношений с соседними государствами ему было предоставлено “право на объявле­ние войны и на заключение мира на условиях, которые генерал- губернатор признает соответствующими достоинству русской держа­вы”. И он этим полномочием активно пользовался, постоянно ведя во­енные действия с Бухарой, Хивой и Кокандом, захватывая у них города и целые территории. Более того, когда ему император повелел вернуть Бухарскому эмиру только что захваченный Самарканд, генерал- губернатор Туркестанского края Кауфман отказался это сделать, добил­ся встречи с Александром II и доказал, что эту “жемчужину Востока” нужно оставить в составе России.

Учитывая отдаленность Иркѵтского и Приамурского генерал- губернаторств. имперское законодательство предоставляло их генерал- губернаторам даже право введения новых налогов62. Кроме того, оно возлагало на генерал-губернатора Приамурского края принятие в рус­ское подданство китайцев и корейцев с последующ™ утверждением этого решения министром внутренних дел. Сибирские генерал- губернаторы. кроме того, осуществляли обязанности по политическому надзору за местными ссыльными63.

Серьезные изменения в компетенции генерал-губернаторов про­изошли в последней трети XIX в. в связи с резким всплеском террори­стической деятельности и нарастанием революционного движения. Для восстановления порядка и спокойствия генерал-губернаторам было дано право употреблять все средства, какие они найдут для этого нужными: заключать под стражу лиц всякого звания, высылать из края админист­ративным путем, налагать административные взыскания на представи­телей печатного слова и других лиц, приостанавливать издания за «вредное направление».

Для того, чтобы получить наиболее объективное представление о реальной власти генерал-губернатора на окраинах, необходимо срав­нить определенные законом права, полномочия и механизмы функцио­нирования этого института с реальной деятельностью генерал- губернаторов, так как в жизни бытовало серьезное несоответствие ме­жду ними.

Напомним, что по Общим губернским учреждениям65 в руках главного начальника края сосредоточен был высший надзор за местами и лицами, ему подведомственными; на него возлагалось попечение о развитии края в экономическом и торговом отношениях, о благосостоя­нии жителей, об образовании и другие задачи по благоустройству края. Очертив столь широкий круг обязанностей, закон, однако, непосредст­венное управление краем возлагал на губернаторов и подчиненные им учреждения и лица. Предоставление главному начальнику какого-либо края некоторых особых прав ввиду исключительного положения гене­рал-губернатора нисколько не должно было изменять основного харак­тера генерал-губернаторской власти. Поэтому и здесь главный началь­ник должен был не столько управлять, сколько надзирать за управлени­ем.

Ha практике же генерал-губернаторы повсеместно (за исключе­нием разве что Польши и Финляндии), не ограничиваясь предоставлен­ным им законом правом надзора, активно вмешивались (в ущерб само­стоятельности губернаторов) в управление на губернском, а порой и на уездном уровнях. Это привело к тому, что губернаторы и губернские (областные) правления, опасаясь разойтись во взглядах с генерал- губернатором, стали обращаться к нему за разрешениями и указаниями по делам, подлежащим их непосредственному ведению.66 Постепенно главный начальник окраины становился единственной управляющей властью в крае, низведя губернские, городские и уездные учреждения до роли своих канцелярий.

Фактически генерал-губернаторы не собирались сворачивать с пути присвоения все больших и больших полномочий и прав не только местной, но и центральной власти. И не случайно ревизия сенатора Ф.Гирса по проверке туркестанского генерал-губернаторства отметила целый ряд фактов нарушения общеимперских и “местных” законов, подтверждая сохранявшуюся узурпацию власти генерал- губернатором68.

Присвоение генерал-губернатором себе прав и полномочий на высшем уровне края приводило к аналогичной ситуации в отношении военных губернаторов и их подчиненных на уровне губерний (облас­тей). Обычной практикой в губерниях (областях) было преследование коренного населения (вплоть до арестов властью военного губернатора) за жалобы на неправомерные действия должностных лиц. Зачастую губернаторы закрывали глаза на должностные преступления (а их бьіло немало со стороны местной администрации) и своей властью прекраща­ли следствие69.

Таким образом, необходимо обратить внимание на следующие особенности генерал-губернаторского правления.

Во-первых, на всех окраинах, кроме западной части империи, на­блюдалось значительное усиление единоличной власти генерал- губернатора, что не могло не сказаться на жесткой централизации и персонификации всей системы управления.

Во-вторых, генерал-губернаторы на Кавказе, в Туркестане, в Степном, Приамурском, Иркутском генерал-губернаторствах получили возможность изменять, дополнять, ограничивать и даже отменять дей­ствие общегосударственного законодательства на подведомственной территории.

И, в-третьих, фактически не соблюдалось установленное обще­имперскими законами разграничение полномочий между различными уровнями власти. Генерал-губернатор присваивал себе целый ряд пол­номочий как центрального правительства, так и губернской (областной) и уездной власти; то же самое делали губернаторы (военные губернато­ры) относительно нижестоящих уровней власти.

Если в период вхождения окраины в состав империи и начала функционирования генерал-губернаторства можно найти оправдание чрезвычайным полномочиям генерал-губернатора, то, когда в крае уже действовали учреждения, образованные на основании общих законов империи и местных установлений, необходимость в чрезвычайщине должна была исчезнуть.

Bce это позволяет говорить о характере власти наместников и ге­нерал-губернаторов как об автократии. Такой характер власти был обу­словлен, прежде всего, существованием абсолютистского режима в масштабах всей страны, который продуцировал в регионы “маленькие авторитарные режимы”. B наиболее полном и жестком виде эти режимы складывались в наиболее отсталых окраинах империи, где низкий уро­вень развития и соответствующие патерналистские традиции были бла­гоприятной питательной средой для их существования.

Характерно, что самодержавный режим в присоединенных ок­раинах зачастую шел на создание разного рода коллективных органов власти - сейма, сената, совета - из представителей коренного населения. До 1887 г. в генерал-губернаторстве Восточной Сибири существовал так называемый Совет Главного Управления, состоявший отчасти из лиц, назначавшихся верховной властью, отчасти из начальников раз­личных отраслей управления и имевших по преимуществу совещатель­ное значение. Совет этот до известной степени ограничивал власть ге­нерал-губернатора. Так, целый ряд вопросов (дела хозяйственного управления, дела по разрешению сомнений в исполнении законов и не­которые другие) не могли решаться “начальником края” без выяснения мнения Совета. B случае несогласия начальника края с мнением боль­шинства дело передавалось на разрешение соответствующего мини­стерства, и только в крайних случаях генерал-губернатор мог решить дело и привести его в исполнение по своему усмотрению, доводя O TOM до сведения надлежащего министра. Были, однако, некоторые вопросы, при решении которых Совет являлся более или менее самостоятельным: таковы, например, уголовные дела, переносимые в совет генерал- губернатором из губернских судов из-за несогласия с постановлением последних. Совет решал такие дела по большинству голосов. B случае несогласия генерал-губернатора с таким постановлением дело поступа­ло на разрешение сената70.

Такие же примерно советы существовали при главноначальст­вующем гражданской частью на Кавказе, а также при Приамурском и Туркестанском генерал-губернаторах71. Учреждением советов при гене­рал-губернаторах имелось в виду в важнейших случаях предупредить слишком поспешный и произвольный образ действий главных началь­ников, всегда возможный и вероятный при такой необъятной власти. Кроме того, советы, состоящие из представителей различных ведомств, давали некоторую гарантию всестороннего и внимательного обсужде­ния наиболее важных вопросов.

Таким образом, советы до некоторой степени ограничивали власть генерал-губернаторов. Ho, создавая советы и другие коллектив­ные органы, где было представлено и коренное, аборигенное население, самодержавный режим высшую исполнительную власть всегда вверял в руки исключительно русского (или обрусевшего) генерал- губернатора. Тем самым выделялась стержневая, господствующая вер­тикаль управления в империи, сверху донизу концентрировавшая в сво­их руках всю реальную власть и основанная на принципах централизма и единоначалия. A разного рода коллективные органы становились придатками (или, по крайней мере, их хотели таковыми сделать) этой “главной” власти.

B завершение нашего анализа нельзя не упомянуть и еще об од­ной особенности генерал-губернаторств.

На окраинах не получили широкого распространения земские уч­реждения. И только в начале XX в. “управление земским хозяйством” распространилось на целый ряд губерний Белоруссии, Украины и неко­торых других окраин России. С.Агаджанов объяснял это тем, что «в большинстве национальных регионов отсутствовали сословно предста­вительные институты (во второй половине XIX в. они существовали лишь на Украине, в Области Войска Донского, в Бессарабии, в Уфим­ской губернии). Зато органы дворянского самоуправления были повсе­местно распространены в губерниях и уездах Прибалтики»72. Действи­тельно, в западных губерниях - в Финляндии, Польше и Прибалтике - сохранились органы сословно-дворянского самоуправления, функцио­нировавшие наряду с городским и приходским самоуправлением. B других же окраинах это были органы городского самоуправления и ос­нованные на выборных началах сельские общины73. Ho мы полагаем, что откладывание введения местного самоуправления на окраинах было обусловлено также и политическими причинами - прежде всего, опасе­нием властей, что земства, попав в руки националистических сил, могут быть использованы для сепаратистских устремлений.

B результате такой политики самодержавия органы местного са­моуправления не смогли стать основой административно- территориального управления в России и базой нарождающегося граж­данского общества. Их отсутствие и позднее введение на окраинах не способствовало также демократизации автократических режимов во многих генерал-губернаторствах. Оказалось, что форма выборного об­щественного самоуправления даже на самых низших ступенях управле­ния несовместима с абсолютизмом.

B заключении хотелось бы сделать следующие выводы.

1. Анализ вхождения государств и народов в состав Российской империи позволяет проследить двуединство целей национальной поли­тики самодержавия: с одной стороны, скорейшую инкорпорацию окра­ин в состав империи, а с другой - учет и даже сохранение некоторых местных особенностей.

2. При включении различных государств и народов в состав Рос­сийской империи использовались различные модели управления, учи­тывавшие как уровень развития присоединяемых стран, так и добро­вольность или принудительность их вхождения в состав России. При­чем, прослеживается обратно-пропорциональная зависимость между уровнем автономии и степенью власти генерал-губернатора: при самом высоком уровне автономии - политической автономии в Польше и Фин­ляндии - полномочий у наместника или генерал-губернатора имелось меньше, а при административной автономии, особенно в наиболее от­сталых окраинах, власть генерал-губернатора была практически безраз­дельна.

3. B течение почти столетия была выработана наиболее приемле­мая форма управления присоединенными окраинами в виде института генерал-губернатора. Это была сильная и самостоятельная власть с пра­вами административной автономии, носившая авторитарный характер. Основными чертами этой власти было сохранение нераздельности во­енной, полицейской и гражданской функций власти; ограниченность распространения буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. на генерал- губернаторства; использование в управлении окраинами некоторых традиционных институтов и элементов, существовавших до присоеди­нения к России.

4. Система управления окраинами была достаточно гибкой и включала в себя следующие компоненты:

а) наместники и генерал-губернаторы, обладая личным доверием императора, располагали необходимой степенью автономии, чтобы большинство вопросов решать на местах;

б) неуклонно происходил постепенный переход на общеимпер­скую систему законодательства и управления с учетом местных тради­ций и условий;

в) использование местных институтов управления и судебной системы;

г) включение местной знати в российский правящий слой;

д) складывание в генерал-губернаторствах наиболее сильных па­терналистских режимов.

5. Ha протяжении всего рассматриваемого периода в действиях центрального правительства и генерал-губернаторов по утверждению новой государственности на окраинах просматривалось два основных подхода, которые можно условно назвать “жесткий” и мягкий”. “Жесткий” подход представлен максимальной милитаризацией, унифи­кацией и русификацией края, с практически неограниченными правами первых лиц, стремлением в самые сжатые сроки и в максимальной сте­пени добиться органического слияния окраины с остальной Россией. “Мягкий” подход проявлялся в использовании российской властью и, прежде всего, генерал-губернаторами, традиционных институтов управления и в учете народных традиций. Такой подход был направлен на утверждение в крае российской государственности как можно более спокойно, мирно и постепенно, с учетом местных условий и традиций.

Наличие этих двух подходов, которые существовали в разные пе­риоды и в Петербурге, и в главных администрациях окраин, приводило к тому, что, наряду с усиленно насаждаемым сверху центростремитель­ным движением, существовали, особенно в политически развитых ок­раинах, и весьма заметные центробежные силы, препятствующие апри­орному, ’’механическому” слиянию с империей и удерживающие края на особом положении.

6. Проведенное исследование позволяет утверждать, что Россий­ская империя создавалась не как мононациональное, а как многонацио­нальное государство, в котором государствообразующей была русская нация. B этой связи на протяжении всех двухсот лет имела место руси­фикация различных территорий и народов, не означавшая ассимиляции

последних. И было бы удивительно ожидать, что приобщаемая к ос­тальной империи территория оставалась бы вне сферы действия единых для всей страны государственных начал. Вполне закономерным пред­ставляется распространение в генерал-губернаторствах общероссийской администрации и суда, введение государственного языка в управлении и образовании, вливание новой территории в единый общероссийский рынок со всеми вытекающим отсюда последствиями. Bce эти мероприя­тия не имели самоцелью уничтожение самобытности местных народов. Они были направлены в русло единого устремления царского прави­тельства к превращению окраин в органические составные части Рос­сийской империи.

При этом авторитарный порядок правления в России фактически не оставлял надежд на внутреннюю демократизацию или федерализа­цию империи. Общая тенденция развития империи состояла в инкор­порировании окраин, сужении сферы административной и особенно политической автономии и перехода к общеимперской системе управ­ления. И к 60-м гг. XIX в., когда был покорен Кавказ, а Украина и Бе­лоруссия первыми из окраин были полностью переведены на общеим­перскую систему управления, казалось, что цель, поставленная еще в XVIII в. Петром Великим и Екатериной II, близка к осуществлению.

Однако, великие реформы, разбудив, а кое-где начав создавать гражданское общество, пробудили национальное самосознание “присоединенных” народов. A восстание в Польше в 1863 г. и его жес­токое подавление абсолютистским режимом наглядно показали всему миру, что сохранение многонациональной империи в России возможно только в условиях авторитарного режима. Ho режим, тратя огромные ресурсы на удержание любой ценой завоеванного за два столетия, так и не смог перевести страну на рельсы нового общественного строя с принципиально иными экономическими структурами, политической надстройкой и новым, более демократичным, характером отношений между центром и регионами.

Получился замкнутый круг: самодержавный режим не мог пойти на свою либерализацию, так как это неизбежно повлекло бы за собой развал империи, а, сохраняя империю, авторитаризм не имел никаких шансов “догнать и перегнать Европу”, вынужденный становиться по­лицейским государством, ускоряя тем самым и свою собственную ги­бель, и крах империи.

7. K общим тенденциям, которые прослеживаются в развитии управления окраинами империи, можно также отнести:

а) усиливающуюся потребность в децентрализации и федерали­зации страны, выражавшуюся и в программах декабристов, и в сибир­ском областничестве, и во все более усиливавшемся сепаратизме на самьгх разных окраинах империи;

б) наблюдающееся от западных окраин к южным и восточным усиление авторитаризма и уменьшение, соответственно, политической и адмшшстративной автономии; а также увеличение полномочий генерал- губернаторов и наместников и уменьшение механизмов сдержек и про­тивовесов (в виде парламентов, конституций, местного законодательст­ва, корпоративныхорганизаций...) ихогромнойвласти.

8. Сохранение в генерал-губернаторствах многих специфических черт позволяет рассматривать их как национальные окраины, неуклонно стремившиеся к органическому слиянию в единое целое с другими час­тями Российской империи. И в этой связи Российская империя по сво­ему характеру была ближе к Австро-Венгерской империи, чем к коло­ниальным империям Великобритании, Франции, Испании, Португа­лии... Первые были империи, которые присоединяли территории только соседних государств. И делали это не для процветания государственно­образующей нации за счет нещадной эксплуатации других народов, а для умножения и усиления государства. To есть в основе образования Российской и Австро-Венгерской империй лежала идеология этатизма, а не шовинизма.

B то же время необходимо отметить, что институт генерал- губернаторства был широко распространен не только в России, но и в колониальных владениях других империалистических стран, особенно в Великобритании. Он отличался, с одной стороны, более широкой степе­нью полномочий ( генерал-губернатор в Британской Индии имел зако­нодательные полномочия), а с другой стороны более сильной формой контроля центра за генерал-губернатором (один раз в пять лет Британ­ский парламент менял генерал-губернатора в Индии).

9. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что в начале XX в., когда начался глобальный передел мира новыми империалистическими дер­жавами, Россия не осталась в стороне и приняла активное участие в первой мировой войне. B этот период наблюдается возникновение и быстрое усиление колониального компонента в политике самодержавия на окраинах, что привело, к примеру, к очень сильному восстанию в 1916 г. в Туркестанском крае, чего здесь не было ранее.

Ho в это время России было уже тяжело конкурировать на лоле брани великих империй. Она могла тягаться с Османской империей, Персией, Китаем, может быть Австро-Венгрией, но не с США, Велико­британией...

Таким образом, первые сто лет существования Российской импе­рии характеризовались, прежде всего, присоединением новых террито­рий, в то время как во втором столетии главной задачей было удержа-

ние завоеванного, и для этого нужна, была скорейшая инкорпорация окраин в состав “единой и неделимой” державы при помощи института генерал-губернатора.