Институт генерал-губернатора: положение в системе власти.

Институт генерал-губернатора чуть моложе института губерна­тора. Он зародился также при Петре I, уже после образования губерний и появления в них губернаторов и просуществовал до 1917 г.

Число генерал-губернаторств варьировалось в разные периоды: от 2 при Петре 1 до 10-20 в начале XX в., и только один генерал- губернатор существовал (короткое время) при Павле L

Как институт управления институт генерал-губернатора разви­вался и изменялся по мере развития Российской империи.

Мы отмечали в I главе работы, что при Петре I и в период меж- царствия (до Екатерины II) этот институт не имел четкого правового статуса и использовался в качестве освященного исторической традици­ей почетного титула41. И в первую очередь почетного титула тем губер­наторам, которые с помощью оружия расширяли пределы Российской империи.

При Екатерине II в ходе реформы местного управления институт генерал-губернатора (государева наместника) стал основным и приоб­рел четкий статус - устроителя и управителя вновь открываемых наме­стничеств или генерал-губернаторств. B связи с полной реорганизацией административно-территориального деления страны - созданием наме­стничеств и открытием новых губернских учреждений - нужен был и новый «хозяин губерний».

Однако, уже в ходе реформы стала очевидной нецелесообраз­ность иметь во главе одной и той же губернии двух назначаемых из центра представителей - и генерал-губернатора, и губернатора. Тогда конструкция местного управления была изменена. Были созданы наме­стничества (или генерал-губернаторства), которые включали в себя по несколько губерний. Таким образом, генерал-губернаторы оказались промежуточной ступенью между Императрицей, Сенатом, с одной сто­роны, и губерниями, губернаторами - с другой. To есть, вместо двух­звенной системы управления получилась трехзвенная система.

Вместе с тем, это был переходный период к новому, более вы­сокому уровню управления страной. C одной стороны, в ходе реформы была создана качественно новая система местного управления, соответ­ствовавшая европейскому уровню того времени. B начала XIX в. она будет дополнена реформой центрального управления (министерской системой), и таким образом Россия обретет достаточно прогрессивную для абсолютистского режима систему административного управления с определенным балансом централизации и децентрализации, территори­ального и отраслевого принципов управления. C другой стороны, в ходе екатерининской реформы была опробована “трехзвенная система” управления (центр - генерал-губернатор - губернатор), которая лучше всего зарекомендовала себя на окраинах страны и в дальнейшем актив­но использовалась на этих территориях. Уже при Екатерине II были открыты наместничества на окраинах империи, которые при определен­ных реорганизациях просуществовали до начала XX в. Их было двена­дцать - половина от общего числа екатерининских наместничеств.

Павел I, в основном сохранив прежние территориальные образо­вания и местные губернские учреждения, созданные императрицей, переименовав наместничества в губернии, ликвидировал «укрупнен­ные» генерал-губернаторства и наместничества и сам институт генерал- губернаторов и наместников. Правда, назначил в Киев А.А.Беклешова генерал-губернатором, но скоро изменил это положение. Генерал- губернатор ведь соединял в себе начала и гражданского, и военного управления. Павел разделил эти сферы, оставив в губерниях граждан­ских губернаторов, а в “окраинных”, причем, в западных и юго­западных, наряду с гражданскими управляли и военные губернаторы. B Сибирь военный губернатор не назначался. To есть, там, где обстановка бьша нестабильная и требовался определенный переходный период для инкорпорирования окраин в состав России, император установил и во­енное, и гражданское управление. Военные губернаторы этой поры от­носятся к институту генерал-губернаторов.

Александр I колебался между системой управления Екатерины II и Павла I. Ero ближайшие советники Новосильцев и Сперанский в своих проектах предлагали разделить Россию на 12 генерал- губернаторств, поставив во главе их генерал-губернаторов. При этом генерал-губернатор рассматривался не как местная, а как государствен­ная должность, фактически как «региональное министерство», как ко­гда-то был, к примеру, Сибирский приказ. C другой стороны, Неглас­ный комитет, считавший главной задачей власти развитие великорус­ских губерний, предлагал сохранить генерал-губернаторства только на окраинах империи42.

Сохранив в основном губернскую систему управления, Алек­сандр I в то же время ввел (вернее восстановил) целый ряд генерал- губернаторств, причем как на окраинах, так и в центре. Он восстановил генерал-губернаторов в Сибири, установил 5 генерал-губернаторств во внутренних губерниях, провел знаменитый эксперимент А.Д.Балашева, на отдельных окраинах сохранил военных губернаторов, но вверил им и управление гражданской частью нескольких губерний. Ho это не было всеобщее деление.

Окончательно вопрос о месте и роли генерал-губернаторов был решен во время царствования Николая I. Ha заседании Комитета 6 де­кабря 1826 г. был сделан вывод о нецелесообразности введения систе­мы генерал-губернаторств, так как это может привести к “федерализации государства”, что похоже на “систему древних уделов”. B то же время Комитет призщш, что “есть некоторые части Империи, где назначение генерал-губернаторов может быть даже полезно” - это “две столицы и отдаленные губернии, в коих необходимы особые пра­вила для управления”. Далее были названы эти губернии: Сибирская,

Оренбургская, Кавказская, Новороссийский край, Лифляндия, Эстлян- дия и Курляндия. Bce они, по мнению Комитета, “должны быть исклю­чены из общего порядка, для внутреннего государства учреждаемого”43. Интересно, что в этом перечне нет Польши, Финляндии, Украины, Бе­лоруссии и Литвы, где также к этому времени существовал институт наместника или генерал-губернатора.

И действительно, в скором времени Николаем I были ликвидиро­ваны все “внутренние” генерал-губернаторства, хотя довольно активно использовался и развивался этот институт на окраинах Российской им­перии.

Таким образом, в первой трети XIX в. в России сложилась ста­бильная местная система управления, включавшая в себя две разновид­ности. Первая - “губернаторская” форма управления, ставшая основ­ной, общеимперской, постоянной. Эта форма была присуща централь­ным великорусским районам России и “бывшим” окраинам, которые перестали быть таковыми. Институт губернатора действовал также почти во всех генерал-губернаторствах, но здесь он играл подчиненную роль.

Вторая - “генерал-губернаторская” форма управления. Она была присуща окраинам Российской империи. Кроме того, эта форма исполь­зовалась и во внутренних губерниях в виде временных генерал- губернаторств в периоды введения чрезвычайного положения в отдель­ных губерниях, а также во время войны на оккупированных территори­ях.

Законодательно впервые место и роль генерал-губернаторов в системе власти России были обозначены при Екатерине II в 1775 г. в “Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи”. B главе IV “О должности государева наместника” было сказано следую­щее: “Должность государева наместника или генерал-губернатора есть следующая: строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчинен­ных мест и людей об исполнении законов и определенного их звания и должностей...”. Далее было указано, что “государев наместник не есть судья, но оберегатель императорского величества изданного узаконе­ния, ходатай за пользу общую и государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел. Словом сказать, нося имя государева наме­стника, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование к народу”. B ст. 85 “Учреждения” подчеркивается, что государев наместник “...есть яко хозяин своей губернии, а не судья”.

Таким образом, за исключением понятия “хозяин губернии”, в этом документе определяются цели, задачи и обязанности генерал- губернатора, во многом навеянные эпохой просвещенного абсолютизма.

Главным образом говорится о генерал-губернаторском контроле и над­зоре за исполнением чиновниками и учреждениями имперских законов.

Кроме того, оговаривались некоторые функции управления. «Как государеву наместнику благочиние, или полиция градская и сельская подчинены, то он имеет пресекать всякого рода злоупотребления, и наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, беспутства, мотовство, тиранство и жестокости» (ст.84). Он также дол­жен заботиться о достатке нужных для населения припасов, точности сбора податей и набора рекрутов...

Особо отмечалось, что “если наместничество пограничное, то ге­нерал-губернатору облежит бдение и предосторожности от соседей, и он в случае нужды берет надлежащие меры военные” (ст.89). To есть в чрезвычайных ситуациях генерал-губернатор пограничных губерний может выполнять и военные функции.

B то же время в “Учреждениях” ничего практически не говорит­ся о месте и роли губернаторов (правителей наместничества). B ст.2 указывается только, что “в губернии или наместничестве учреждается правитель наместничества или губернатор”. Если в Наказе 1764 г. именно губернатор назывался “хозяином губернии” и ему предписыва­лись почти все функции, то по “Учреждениям” они теперь принадле­жали генерал-губернатору.

B “Учреждениях” указывалось, что “ генерал-губернатор есть председатель губернского правления, с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками; когда же генерал-губернатор или губерна­тор вне губернии бывают, тогда вице-губернатор заступает место гу­бернатора (ст.94). Из этой статьи можно сделать предположение, что первоначально губернатор мыслился как заместитель генерал- губернатора, некий своеобразный руководитель администрации при высшем должностном лице в губернии.

Порядок назначения и генерал-губернаторов, и губернаторов одинаковый: “определяется от императорского величества” (ст.59).

Что касается чина, то по “Учреждениям” чин губернатора дол­жен был быть не ниже 4 класса (ст.47), а о чине генерал-губернатора документ вообще умолчал.

Наконец, генерал-губернатор от Екатерины II получил еще один важный атрибут власти и влияния - это право заседать в Сенате, в об­щем собрании и в том департаменте, где ведомы дела его наместничест­ва, с правом решающего голоса (ст. 91).

Таково законодательное закрепление места и роли генерал- губернатора, которое, несмотря на сужение в XIX в. ореола его рас­пространения (столицы, отдаленные и пограничные местности импе­рии), фактически сохранялось.

B 1837 г. в наказе губернаторам былозафиксировано, что основ­ным институтом местного управления является институт губернатора. B нем также было определено и положение генерал-губернатора: «Глав­ные начальники губерний определяются по непосредственному избра­нию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества (ст. 204). Генерал-губернатор есть местный высший блюститель поряд­ка.., ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных для предупреждения... всего несообразного с видами верховного правитель­ства, известными ему, как лицу, полнъш доверием Государя Императо­ра облеченному (ст.210); Генерал-губернатор облечен от Верховной власти особым доверием... (ст.232); Генерал-губернаторы, по делам их заведования, имеют различные отношения: 1) к Верховной enacmu...2) к государственным установлениям... и 3) к установлениям губернским ...(ст.237); ...Главный начальник имеет право ... о найденных в законах неудобствах представлять Правительствующему Сенату; но в случае подтверждения от Верховной власти должно быть учинено непремен­ное и безмолвное исполнение” (ст.249).

C середины XIX в. положение генерал-губернаторов на окраинах (а также в Москве) определяется “Инструкцией генерал-губернаторам” от 29 мая 1853 г.44 Кстати, это был единственный документ, специально посвященный институту генерал-губернатора. Согласно этой инструк­ции, должность генерал-губернатора может быть охарактеризована как промежуточная инстанция между губернскими учреждениями и мини­стерствами, причем степень власти, предоставляемой этой инстанции, определяется тем, что генерал-губернатор представляется лицом, обле­ченным полным доверием Государя и знающим виды верховного пра­вительства, а задачи этой должности могут быть охарактеризованы тем, что на генерал-губернатора возложены функции политического надзора и политического руководства местной администрацией45. Генерал- губернаторы стали “главными блюстителями неприкосновенности вер­ховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений правительства”46.

Вместе с тем, такая расширительная трактовка прав и обязанно­стей генерал-губернатора юридически мало что определяла. Наказ, из­данный в самый пик эпохи царствования Николая I, просуществовал до начала ХХ века47. Н.П.Огарев, пытавшийся разобраться, в чем же со­стоят полномочия генерал-губернатора, вынужден был констатировать:

« Из всего этого хаоса определений невозможно составить себе понятия о том, что такое генерал-губернатор”48.

Нужно также учитывать, что единый наказ всем генерал- губернаторам составить было чрезвычайно сложно, так как круг задач и обязанностей, стоявших перед каждым из них в разных регионах импе­рии, существенно различался. “Окраинные” генерал-губернаторы в ос­новном действовали на основании особых законоположений.

Уже в конце XIX в. министерство внутренних дел в связи с во­просом о целесообразности дальнейшего существования Степного гене­рал-губернаторства дало такую трактовку генерал-губернаторской вла­сти: “Генерал-губернатор - высший местный орган правительства, про­водящий стремление и мероприятия правительства на почве постепен­ного объединения обособленных по управлению местностей и приоб­щения их к местностям управляемым по общему учреждению, в зави­симости от успехов развития в них гражданственности. B этом отноше­нии он организатор края, инициатор начинаний, служащих к таковому сближению; он способствует скорейшему и целесообразному осущест­влению соответствующих мер правительства. Таким образом, он от­нюдь не является лишь передаточной инстанцией распоряжений прави­тельства, а, тем не менее, значение посредствующей инстанции должно служить конечной целью учреждения должности генерал-губернатора. B зависимости от достижения успешных результатов к подготовлению населения к восприятию общих начал управления, поднимается вопрос о необходимости упразднения генерал-губернаторского управления»49.

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать характерные черты института генерал-губернатора и, соответственно, их отличия от института губернатора в XIX - начале XX в.

Нам представляется, что главной отличительной чертой инсти­тута генерал-губернаторства был личностный, а не правовой харак­тер его власти. Именно степень личного доверия со стороны импера­тора к персоне, занимающей этот пост, обуславливала фактически неог­раниченную власть генерал-губернатора во вверенном ему регионе. Именно отсюда расплывчатость и обобщенность законодательных фор­мулировок, предельная обширность задач, чрезвычайный характер вла­сти, позволявший действовать полновластно, слабый контроль центра. Генерал-губернаторы и наместники «выходили» непосредственно на императора, они назначались и снимались императором, в то время как губернаторы на окраинах даже с министром внутренних дел общались через генерал-губернатора50.

Однако, огромная власть генерал-губернатора, основывающаяся прежде всего на личном доверии императора, не давала ему законного самостоятельного права без согласования с центром (как это мог, к примеру, делать австралийский губернатор) издавать обязательные по­становления, командовать военными силами, изменять штатное распи­сание чиновников, распоряжаться денежными ресурсами и т.п. Поэто­му связаннре по рукам и ногам даже для “чистых” дел местное началь­ство должно было обходить закон. Парадокс развития генерал- губернаторской власти, как заметил дореволюционный правовед И.Я.Фойницкий, заключался в том, что это было самовластие, а не са­мостоятельность власти51.

Второй отличительной чертой института генерал-губернатора был его чрезвычайный характер. Генерал-губернаторы не назначались в регионы, где было все спокойно. Они назначались либо на окраины, которые незадолго перед тем были завоеваны и включены в состав Рос­сийской империи, и теперь их нужно было усмирять и инкорпорировать в состав государства, либо в регионы, где обострялись социальные и политические конфликты и возникала угроза сохранению самодержав­ного режима, либо, наконец, в столицы, где непосредственно эта выс­шая самодержавная власть находилась. И хотя на окраинах сроки суще­ствования генерал-губернаторства могли растягиваться на столетие и более, от этого чрезвычайный, временный по своей сути характер вла­сти и управления никуда не исчезал. Генерал-губернатор, в отличие от губернатора, приходил в регион не для того, чтобы им стабильно управ­лять, он приходил, чтобы им править, властвовать, любыми путями ускорять его превращение из “окраины” (территории второго сорта) или “очага напряжения” в спокойную, внутреннюю, послушную, единооб­разную российскую губернию. И чем меньшее число законов определя­ло его деятельность, тем успешнее он реализовывал личное доверие императора.

Для решения целого ряда государственных задач порой даже ге­нерал-губернаторскиX полномочий оказывалось недостаточно. Генерал- губернатор Восточной Сибири Н.Н.Мураьев-Амурский I сентября 1856

г. писал военному министру H.0. Сухозанету: ’’Особенное доверие Государя к генерал-губернатору Восточной Сибири необходимо еще и потому, что его нельзя облечь теми званиями, коих требует важность этого места (речь шла о чрезвычайных полномочиях кавказского наме­стника, князя Барятинского - JI.J1.); но звания эти ограждают от ответст­венности перед законом, следовательно, генерал-губернатор Восточной Сибири, не имеющий этого ограждения, должен, по крайне мере, быть убежден, что Государь его не обвинит и не предаст суду законов”52.

Третья отличительная черта генерал-губернаторов связана со второй. Это обязательный военный компонент в их деятельности. Само название должности “генерал-губернатор”, а не “губернатор”, говорило о том, что эту должность могли выполнять только высокопо­ставленные военные чины-генералы и выше. B ходе проведенного ис­следования нам удалось выявить только 18 представителей этого инсти­тута власти, имевших гражданский чин (главным образом, это были наместники Екатерининского времени), что составило 9% от всех гене­рал-губернаторов, служивших за двести лет.

B XVIII в. генерал-губернаторы непосредственно участвовали в расширении пределов Российской империи, и зачастую их военная дея­тельность превалировала над гражданской. B первой половине XIX в. главной функцией генерал-губернаторов было удержание (а зачастую и усмирение) национальных окраин в составе империи. Именно в это время, при Николае I, появилась новая модификация должности гене­рал-губернатора - военный генерал-губернатор, предназначавшаяся не просто для национальных окраин, а фактически для окраин, находящих­ся на военном положении. И только со второй половины XIX века в деятельности генерал-губернаторов начинает превалировать не столько военная, сколько полицейская функция - борьба с революционным дви­жением, в том числе националистического и сепаратистского толка, на окраинах империи, а также в столицах и центральных регионах.

B “Учреждениях об управлении губерниями” Екатерины II воен­ные функции генерал-губернатора были определены следующим обра­зом: «Если наместничество пограничное, то генерал-губернатору обле­жит бдение и предосторожности от соседей, и он в случае нужды берет надлежащие военные меры... B крепостях наместничества его комен­данты, гарнизоны и армейские полки, или караулы... находятся в точной команде государева наместника..»(ст.89,90). B последующем генерал- губернатор, как правило, осуществлял командование над воинскими частями, расположенными на его территории, за исключением тех слу­чаев, когда эти части имели специального военного начальника. Так, в первой половине XIX в. высшие представители короны на Кавказе были командующими Особым кавказским корпусом. После создания в 1863 г. военных округов генерал-губернаторы зачастую стали и командующи­ми соответствующих военных округов. C 1881 г. целый ряд генерал- губернаторов становятся также наказными атаманами казачьих войск.

И, наконец, четвертым отличием было то, что деятельность генерал-губернатора носила не столько административный, сколько политический характер. Такой характер деятельности генерал-

губернаторов объяснялся рядом обстоятельств.

Во-первых, тем, что в XIX - начале XX в. они возглавляли гене­рал-губернаторства на национальных окраинах, которые ранее были либо суверенными государствами, либо частью таких государств. По­этому, кроме, так сказать, обычных административных функций, они в этих бывших государствах, особенно сохранивших свою политическую автономию (Финляндия и на первом этапе Царство Польское), выпол­няли политическую функцию представительства и защиты интересов России на данной территории. Кроме того, центральная власть нередко, как отмечалось выше, делегировала им часть своих внешнеполитиче­ских функций по отношению к соседним с данной окраиной государст­вам. То.есть, в каком-то смысле это были вице-цари на окраинах вели­кой империи. Примечательно, что император во втором по значению царстве в империи - Царстве Польском - мог назначить своим намест­ником «на время своего отсутствия» только Великого князя, то есть лицо высшей политической иерархии в государстве.

Ho столь явное политическое значение должности, “чрезвычайная политическая власть, уничтожающая значение других установлений”, как отмечало МВД,53 несовместима сначалами само­державия и чревата опасностью сепаратистских поползновений. B таких поползновениях неоднократно подозревались упоминавшийся нами выше восточносибирский генерал-губернатор Н.Н.Муравьев- Амурсккий и некоторые другие54. Иными словами, речь шла об опасно­сти притязаний “удельных князей” на создание “государства в государ­стве”. Однако, нам не известны случай реальных сепаратистских уст­ремлений ни одного генерал-губернатора Российской империи.

Во-вторых, политический характер власти генерал-губернаторов обуславливался их высоким положением в политической иерархии са­модержавного государства. Известный политолог Р.Арон указал на определенную взаимосвязь политики и должности: “ Чем выше поло­жение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю, то есть его функции - определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом”55. Генерал- губернаторы по своему политическому весу были равны министрам, имели чины преимущественно (70%) 2 и 3 классов по Табели о рангах. B разное время генерал-губернаторы входили в высшие органы импе­рии: Сенат, Государственный Совет, Комитет и Совет Министров...56 B империи, к примеру, существовала практика, что губернатор назначал­ся на должность генерал-губернатора, но ни разу не было обратного случая - чтобы генерал-губернатора назначили губернатором.

И, в-третьих, во все время существования должности генерал- губернатора постоянно имела место раздвоенность его главной роли в губернии. Первоначально предполагалось, что он, включаясь в систему местного управления, одновременно должен как бы стоять над ним, осуществляя высший местный надзор. Затем стала преобладающей по­зиция, что генерал-губернатор осуществляет на местах надзор и кон­троль за деятельностью нижестоящих инстанций и лиц, а не занимается непосредственным управлением (что является прерогативой губернато­ра). C середины XIX в. такого рода надзор все более приобретает поли­тический характер, так как подразумевает надзор “за брожением умов” в провинции.Генерал-губернаторская власть, наряду с полицией и жан­дармерией, становится главным заслоном на пути радикальных поли­тических и национальных сил, стремившихся к свержению самодержа­вия и выходу из империи.

Угроза революционных потрясений заставила в 1879 г. для борь­бы с “внутренним врагом” образовать временные генерал- губернаторства в Петербурге, Харькове и Одессе. Местное гражданское управление в новых генерал-губернаторствах было поручено генерал- губернаторам; не вполне, а на том же основании, как подчиняются глав­нокомандующему армией губернии и области, объявленные на военном положении57. Ho уже в декабре 1879 г. министр внутренних дел и глава III отделения СЕИВК выступили с демаршем, который поддержал и Комитет министров. Специально было разъяснено, что губернские учреждения остаются в прямом подчинении министерств. Министры, мирясь с усилением независимости генерал-губернаторов в сфере охра­ны самодержавного режима и признавая вынужденный, временный и чрезвычайный характер самого института генерал-губернатора, не мог­ли позволить генерал-губернаторам укрепиться в качестве посредников между центральными и местными органами власти58. Временные гене­рал-губернаторства просуществовали недолго: в 1882 г было упраздне­но Харьковское генерал-губернаторство, а в 1889 г. - Одесское.

Кроме этих важнейших свойств института генерал-губернатора нам хотелось бы указать еще на несколько параметров, отличавших генерал-губернаторства от обычных губерний, а генерал-губернаторов от губернаторов.

B генерал-губернаторствах не в полном объеме действовало об­щеимперское законодательство, и многие генерал-губернаторства и наместничества имели отдельные законодательные акты, регулирующие систему отношений в крае. Это была трехзвенная система управления (император - генерал-губернатор - губернатор), а не двухзвенная (пра­вительство (МВД) - губернатор)

B генерал-губернаторствах, кроме общеимперских органов управления, имели место также и местные (традиционные) органы управления, а также нормативные и судебные акты, продолжавшие свое действие после присоединения окраины к империи. Вместе с тем, в ряде окраин (Польше и Финляндии) полномочия наместника или гене­рал-губернатора были ограничены не только общеимперскими закона­ми, но местными конституциями.

B предоктябрьское время, в условиях начавшейся эволюции аб­солютизма к конституционно-монархическому строю, генерал- губернаторы лишились представительства в упраздненном Совете Ми­нистров и Государственном Совете, а также возможности напрямую получать указания от Императора; теперь это могло делать только пра­вительство.

Таковы основные общие черты института генерал-губернатора, его место и роль вадминистративяо-политической системе Российской империи.

2.2.2.