ГЛАВА IV Организация управления

Государственное управление составляет общую систему долж­ностей, разделяющуюся на отдельные отрасли, из которых каждая имеет свои органы. Призванные к осуществлению общей государ­ственной цели, эти отрасли связываются между собою, образуя еди­ный организм, обнимающий весь народ и простирающийся на всю территорию.

Мы видели существенное отличие государственного организма от организмов естественных. B последних движущая сила вся со­средоточивается в центре; члены не имеют самостоятельного значе­ния; они служат только органами целого. B государстве, напротив, каждое лицо составляет самостоятельный центр, который служит целью и для себя, и для других. Государство может быть названо организмом в том смысле, что у него есть органы, которые служат средством для осуществления его целей; но оно только метафори­чески уподобляется естественному организму: в действительности, это — союз свободных лиц.

To же самое представляет и управление. Оно имеет один общий центр, из которого исходит общее направление и которому все под­чиняется; но рядом с ним существует множество отдельных цент­ров, которые, подчиняясь высшему единству, сохраняют, однако, свою долю самостоятельности. Таковы союзы местных интересов. Свободные граждане, живущие на местах, имеют совокупные инте­ресы, для осуществления которых они образуют местные союзы, полагающие себе местную или частную цель — благо тех людей, которые в них входят. Эти интересы могут ограничиваться частной сферой, и тогда самые союзы сохраняют характер частных товари­ществ. Ho чем шире становятся цели, чем больше в них входит со­вокупных интересов, чем более лиц они обнимают, тем более они получают характер общественный. Местные и частные союзы ста­новятся постоянными учреждениями, связывающими целые поко­ления. Через это они становятся в зависимость от общих государ­ственных интересов и входят в состав государственного управле­ния.

Для разграничения обеих областей нужно прежде всего опреде­лить: какие интересы общие всему государству и какие имеют чис­то местный характер? Отношение интересов, или целей, должно оп­ределить и отношение центральной власти, управляющей общими интересами, к местным союзам, заведующим местными делами.

Общие государственные интересы суть: 1) внешняя политика.

Она, собственно, до местных властей касается лишь настолько, на­сколько тут замешаны пребывающие на местах подданные иност­ранных государств. Вообще же вся деятельность исходит от цент­ральной власти. 2) Военная сила, которая служит для защиты всего государства. Она вполне и безусловно подчиняется центральной вла­сти и перемещается с места на место по ее распоряжениям. 3) Об­щие государственные финансы. 4) Общая безопасность, которая со­ставляет ближайшую и необходимую цель государства. B этом от­ношении различные местности находятся между собой в тесной связи. B особенности политическая полиция вполне состоит в рас­поряжении центральной власти. 5) Учреждения, находящиеся в свя­зи с отправлением правосудия, которое должно быть одно для всех; таковы тюрьмы. 6) Общие меры и учреждения, содействующие бла­госостоянию народа, как материальному, так и духовному. K пер­вым относятся: народные переписи, карантины, общие пути сооб­щения, почты и телеграфы, монетная система, общие кредитные уч­реждения, меры и весы и т. п. Ko вторым относятся народное просвещение и отношения государства к церкви.

Местные интересы суть: 1) местное хозяйство, то есть управле­ние имуществом и денежными средствами местного союза; 2) мест­ная безопасность; 3) местное благосостояние, к чему относятся бла­гоустройство городов и сел, местные пути сообщения, санитарная полиция, медицинская помощь, меры против огня и воды, призре­ние бедных, местное продовольствие, местная промышленность, местные школы и т.

Очевидно, что большая часть местных интересов составляет вме­сте и общий интерес. Некоторые из них прямо находятся в тесной связи, например местная безопасность с общей: без первой нет и второй. Местные школы входят в общую систему народного про­свещения, а потому должны подчиняться последней. Есть учрежде­ния, которые превосходят местные средства и требуют общих мер, например лесное и горное хозяйство, переселения, общие меры про­довольствия. Наконец, даже чисто местные интересы являются вме­сте и интересом общим. Для государства не все равно, погибают ли люди в известной местности от голода, болезней, бедности, истреб­ляются ли их жилища пожарами и наводнениями. Благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства. Для государства важно и более или менее равномерное распределе­ние благосостояния по всей стране, ибо оно образует общий орга­низм, в котором отдельные центры солидарны между собою. Бо­лезнь или неразвитость одного отражается и на других. Каждый притом приносит свою дань на общие потребности, а потому спра­ведливость требует, чтобы он получал и соразмерные выгоды. Между тем отдаленные местности менее пользуются общими выгодами, в поддержании которых они участвуют наравне со всеми, а потому государство должно прийти им на помощь.

Из всего этого возникает двоякое требование государства: 1) что­бы общие государственные дела непременно исполнялись на мес­тах; 2) чтобы управление местными делами совершалось сообразно с общей пользой.

C другой стороны, самое свойство местных союзов таково, что они должны состоять под большим или меньшим контролем цент­ральной власти. Обыкновенно утверждают, что каждый человек луч­ший судья того, что до него касается. Это начало, как общее прави­ло, совершенно верно для отдельных лиц, пользующихся полнотой своих способностей. Ho относительно союзов, образующих нрав­ственные лица, оно может быть принято только со значительными ограничениями. 1) Здесь дело не частное, а общее; между тем люди, как известно, не всегда радеют об общей пользе.

Контроль может быть троякий: законодательный, судебный или административный. B Англии разрешения по отдельным случаям нередко даются законодательными актами парламента (private bills). Ho мы видели уже, что это — ненормальное вторжение законода­тельной деятельности в административную область. Co своей сто­роны, суд может только пресекать выступления из пределов ведом­ства, установленных законом; в нарушение интересов он, по само­му существу своему, не вступается. Это — дело правительственной власти, которой поэтому и принадлежит высший контроль над мес­тным управлением.

Ha этих требованиях государства и свойствах местных союзов основывается . то есть управление делами из общего

центра. Противоположно централизации

то есть самостоятельное управление местными делами представи­телями местных жителей.

Понятие о централизации принимается в весьма разнообразных значениях. Иногда под этим разумеется просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Не­редко централизацию смешивают с опекой над частной деятельно­стью. И точно, они часто совпадают. Ho опека может быть также со стороны местных властей, даже общественных, чему пример пред­ставляют цехи. Под именем централизации в точном смысле разу­меется подчинение местного управления центральной власти.

Токвиль, а за ним и другие, разделяют централизацию на поли­тическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Ho разграничить эти понятия сколько-нибудь точным образом невозможно. Под именем полити­ческой централизации разумеют установление общего законодатель­ства, иностранную политику и управление совокупными силами го­сударства, то есть войском и финансами. Попечение же о благосос­тоянии, с этой точки зрения, следует отнести к централизации ад­министративной. Между тем есть общие меры и учреждения, отно­сящиеся к благосостоянию, которые, по существу своему, не могут быть предоставлены местным властям, ибо касаются всех и имеют значительное влияние на самые государственные силы. Таковы та­можни, карантины, монетная система, почты, общие пути сообще­ния. Последние хотя могут быть отданы в руки частных компаний, но составление и рассмотрение проектов, определение условий и надзор, очевидно, должны принадлежать общим государственным властям, а не местным. Таким образом, административная центра­лизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть. Когда говорят, что в из­вестном государстве вовсе нет централизации, а все основано на местном самоуправлении, то это не более как преувеличение.

B чем же состоит централизация и каковы средства ее деятель­ности? Права, присвоенные центральной власти, могут быть следу­ющие.

1. Назначение местныхвластей иутверждение выборных. Одна­ко это одно еще не установляет централизации; тут важны другие условия. Назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из цент­ра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятель­но, то централизации в этом случае нет. Пример представляет на­значение несменяемых судей, которые действуют по закону и по совести, не подчиняясь внешнему руководству. B Англии такая же самостоятельность предоставляется мировым судьям и в админист­ративной области. Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному ус­мотрению. Таковы были персидские сатрапы, римские проконсулы; таковы турецкие паши. Что касается до утверждения выборных, то оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на осно­вании известных мотивов или даже просто по усмотрению. После­днее, в сущности, несовместно с выборным началом. Когда имеется в виду сочетание выбора с назначением, то всего лучше предоста­вить правительству назначение лица из числа выборных кандида­тов. Так, в Пруссии назначаются ландраты из трех кандидатов, вы­бираемых окружными собраниями. Таку нас Высочайшею властью назначаются губернские предводители и столичные городские го­ловы из двух кандидатов, представляемых дворянскими собрания­ми и думами. Назначение может делаться и из более обширного разряда выборных лиц. Так, в Бельгии бургомистры назначаются из числа выборных членов муниципальных советов. Тот же порядок до недавнего времени существовал и во Франции. Теперь, за немно­гими исключениями, все мэры выборные.

2. Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов, наконец, посредством прави­тельственных властей, постоянно находящихся на местах.

3. Восхождение местных дел на решение илиутверждение цент­ральной власти. Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной прави­тельственной власти, которая приостанавливает решение предста­вителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах судебных; он прилагается всякий рлз, как граждане считают свои права нарушен­ными. Ho и при нарушении интересов жалоба может быть подана в административном порядке подлежащей власти, которой предостав­лено право приостанавливать решение или принимать нужные меры. Bo втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправле­ния: так, по прошествии известного срока дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правитель­ственной власти дается право не утверждать только в случае нару­шения законов, а не по своему усмотрению, чем самым она переста­ет быть судьею пользы принятого решения. При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей да­ется отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять, на­пример, выкинуть известную статью расхода, но не прибавлять. На­конец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, вос­ходить на утверждение центральной власти. Последнее и составляет настоящую административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, тем сильнее централи­зация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими ме­лочами обращаются к центру.

4. Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь га­рантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства.

Из всего этого ясно, что централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем шире права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Ho понятно, что именно здесь централизация может служить гражданам гарантией против произвола и притеснений ме­стных властей. Непричастная мелким столкновениям провинциаль­ной жизни, центральная власть, вообще, беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Нет ничего невыносимее местного деспота, на которого нет суда. Поэтому чисто бюрократическая децентрализа­ция, какая, например, была произведена во Франции в 1852 году, облегчая внутренний порядок делопроизводства, не только не со­действует свободе, а может иногда вести к усилению местных стес­нений. Истинная децентрализация та, которая производится в пользу местного самоуправления.

Какие же права присваиваются последнему?

Так же как централизация, местное самоуправление может быть политическое и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе несовместно с государственным единством. Оно возможно только в сложных го­сударствах или в общественном строе, который держится на нача­лах частного права, каков был средневековый порядок. B единич­ном государстве речь может идти только о самоуправлении адми­нистративном. Оно состоит в следующем.

1. Выбор представителей для заведования местнымиделами или же назначение правительством независимых лиц из местных жите­лей для самостоятельного управления делами. Последнее составля­ет специальную форму английского самоуправления. Знаменитый исследователь английских учреждений, Гнейст, выдает это даже за истинное существо самоуправления, признавая введение выборно­го начала некоторого рода искажением правильной постановки дела. Ho с таким взглядом нельзя согласиться. Назначение правительством независимых лиц может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее ос­тается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, ко­торая и составляет основание самоуправления. Первое притом со­вместно только с чисто аристократическим строем; развитие демок­ратии и вытекающее из нее приобщение к местному управлению демократических элементов неизбежно ведет к усилению выборно­го начала, вследствие чего последнее и в Англии становится более и более преобладающим.

2. Автономия, то есть право издавать обязательные постановле­ния для известной местности. Автономия может быть более или менее обширна. B прежнее время в большей части европейских го­сударств области и общины имели свои статуты, в пределах кото­рых они могли издавать обязательные постановления по всевозмож­ным делам. Этот порядок доселе в некоторой степени сохранился в Англии. Ho вообще государственное единство повело к установле­нию единообразного законодательства. Самые уклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Мест­ным властям предоставляется только специальный круг действия с определенной степенью власти. Издаваемые ими обязательные по­становления ограничиваются полицейскими порядками, причем не­редко требуется согласие правительственных властей. C правом из­давать обязательные постановления может соединяться и право ус­танавливать мелкие наказания за их нарушение, в положенных законом пределах.

3. Самоуправление в тесном смысле, или самостоятельное заве­дование местными делами. Сюда относятся: право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, ве­сти тяжбы, заводить разные учреждения, наконец, самостоятельно управлять местными расходами. Здесь опять степень власти может быть больше или меньше. Самый существенный вопрос состоит в том: имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленны­ми им делами? Только последним установляется самоуправление в истинном смысле. Самые эти органы могут быть облечены различ­ной степенью власти: им может быть предоставлено право вынуж­дать свои решения или же они могут ограничиваться управлением вверенными им делами, а собственно меры вынуждения, например взыскание податей, предоставляются другим властям, администра­тивным или судебным. B последнем случае местные власти coxpa- няют чисто корпоративный характер; в первом случае они сами ста­новятся органами общей государственной власти.

4. Местным органам самоуправления могут быть вверены дела, принадлежащие собственно к ведомству центральной власти, как- то: сбор государственных податей, взыскание повинностей, рекрут­ский набор, общая полиция, исполнение общих законов и распоря­жений правительства. Через это местные общественные власти ста­новятся вместе с тем исполнительными органами правительства. Эти дела носят во Франции название (fonctions

deleguees). Ho такое возложение общих дел на местные органы не­избежно влечет за собою усиление централизации. Правительство может предоставить чисто местные дела независимым обществен­ным органам, но за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно; как скоро местные органы становятся его аген­тами, оно обращается к ним со своими требованиями и подвергает их ближайшему контролю и руководству. Поэтому чем более само­управление ограничивается местными делами, тем более ему может быть предоставлено простора, и наоборот, чем более на него возла­гается общих дел, тем более оно стесняется в своих действиях и ставится под контроль центральной власти. Здесь вопрос не о боль­шем или меньшем доверии правительства к обществу, а о юриди­ческой постановке дела, о началах, вытекающих из самых потреб­ностей управления.

Понятно, что в действительности сочетание этих двух противо­положных элементов управления может быть весьма разнообраз­ное. C чисто юридической точки зрения очевидно, что правильное устройство должно состоять в гармоническом соглашении обоих начал, так, чтобы очно восполняло другое и все управление состав­ляло одну стройную систему. Сохраняя значительную долю само­стоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований. Ho фактическое устройство зависит не от одних теоре­тических соображений, а главным образом от жизненных условий, от политических причин, от состояния общества, наконец, от исто­рического развития государства, которое дает преобладание тому или другому элементу. Весьма важно, каким путем сложилось госу­дарство: из местных ли союзов, которые дорожат своей автономи­ей, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою печать на подчиненные области. Централизация служит ca- мым сильным орудием объединения. Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить известные области к центру или действовать против могучего класса, враждебного государственно­му порядку или обладающего привилегиями, которые отдают в его руки все низшее народонаселение. При таких условиях широкое са­моуправление неизбежно ведет к сепаратизму и к притеснению низ­ших классов. Исторически централизация в европейских государ­ствах возникла именно из борьбы королей с феодальным строем. Точно так же централизация является жизненной необходимостью в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая по­требность состоит в восстановлении власти. Таково было положе­ние Франции при Наполеоне I. Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам правления. Вер­ховная власть, которая не имеет непосредственного влияния на мес­тное управление, всегда остается бессильной. Поэтому то начало, которое преобладает в центре, должно преобладать и на местах. Та­ким образом, в демократии возможно широкое самоуправление, ибо в центре и на местах является один властитель — народ. Однако и здесь владычество большинства нередко ведет к усилению центра­лизации, которая одна может дать преобладание общей воле в мест­ностях, где господствует меньшинство. Аристократия еще более ве­дет к самоуправлению, но с аристократическим характером: выс­шее сословие является силой, владычествующей и в центре и на местах. Этим объясняются историческое развитие самоуправления в Англии и те особенности, которыми оно отличается. Напротив, монархическое начало требует подчинения местных властей цент­ральным, ибо монарх находится в центре и воля его должна испол­няться беспрепятственно. Это не значит, что самодержавие несов­местно со значительной долей местного самоуправления. Устраняя свободу в чисто политической области, оно тем более может дат ей простора в местных делах. Это одно, что примиряет граждан с ли­шением самостоятельного голоса в общих интересах отечества. Ho независимая от общества центральная власть необходимо должна иметь своих агентов на местах, и эти агенты должны быть облечены достаточной силой для исполнения общих государственных требо­ваний. Наконец, в смешанных правлениях возможно разнообразное сочетание различных начал.

Из этого ясно, что вопрос о централизации и местном самоуп­равлении весьма сложный. Он не разрешается простым требовани-

ем, чтобы правительство как можно менее вмешивалось в местные дела. Такое одностороннее воззрение может возникнуть только при весьма поверхностном взгляде на вещи. Bce это будет подробнее развито в . Здесь мы должны были коснуться этих вопро­

сов, чтобы показать различные их стороны. Они еще более выяснят­ся при рассмотрении устройства отдельных органов, как местных, так и центральных.