ГЛАВА X Ограниченная монархия

Ограниченная монархия представляет сочетание монархическо­го начала с аристократическим и демократическим. B этой полити­ческой форме выражается полнота развития всех элементов госу-

дарства и гармоническое их сочетание.

Самое устройство ограниченной монархии может быть различ­но, смотря по свойству тех аристократических и демократических элементов, которые входят в его состав. Эти элементы могут иметь чисто политический характер, но они могут также корениться в дру­гих союзах, патриархальном, гражданском, религиозном, сохраняя свою силу в самом государственном строе. Отсюда различные фор­мы ограниченной монархии, характеризующие различные эпохи по­литического развития, древность, средние века и новое время. Выше мы уже видели существенные черты тех строений, которые мы на­звали негосударственными. Здесь приходится к ним возвратиться.

Форма ограниченной монархии, свойственная древности, есть . Она составляет собственно переход от патри­архально-теократического государства к чисто светской республи­ке. При ослаблении теократического начала монархия выдвигается как представительница политической власти. Она отступает от свя­щенных законов, совершает иногда политические преобразования во имя светских целей и ставит свою волю выше освященного обы­чаем порядка.

Происходя от героической монархии, носящей в себе частью племенной, частью теократический характер, ограниченная монар­хия древнего мира сохраняет все существенные черты последней. Bo главе стоит царь, наследственный или выборный. Мы видели, что при ослаблении кровной связи родовое старшинство заменяется выбором. B Спарте было два царя, принадлежавшие к двум отрас­лям дома Гераклидов. B Риме царь был выборный. B способе выбо­ра выражались различные начала, входившие в состав царской вла­сти. Выбор руководился междуцарем (interrex), который назначался невыясненным путем поочередно из знатных родов. Междуцарь предлагал кандидата, а народное собрание изъявляло согласие. Этим актом выборному лицу вручалась племенная власть (potestas). За­тем наступало религиозное посвящение (inauguratio). Авгур, в при­сутствии народа, над стоящим царем, допрашивал божество, кото­рое знамениями выражало свою волю. Наконец, после всего этого, актом народной воли (lex curiata de imperio), избранному и посвя­щенному вручалась государственная власть (imperium). Он стано­вился верховным повелителем, военачальником и судьею. Он же был и верховным первосвященником, соединяя в себе, таким обра­зом, и светское и религиозное начала. Закон о вручении власти мог дать царю и обширные законодательные полномочия, чему пример представляют преобразования Сервия Туллия.

При всем том царь не был неограниченным властителем. Он связан был неизменным религиозным законом, отступление от ко­торого считалось святотатством. Рядом с ним стоял совет старшин. Сенат, или Герусия, с которым он должен был совещаться по всем важным делам. Судил он также совокупно с советниками. Было и народное собрание, утверждавшее все важнейшие меры, и имевшее также участие в суде. B те первоначальные времена строго опреде­ленного разграничения прав, конечно, не могло быть. Священный закон и обычай заменяли юридические постановления.

Из совершенно иных элементов образовалась ограниченная мо­нархия, возникшая из средневекового быта. Она приняла форму

. Монархическое начало выработалось здесь не из патриархии, а из вотчинного устройства. Вотчинник был владельцем земли, но живущие на ней вольные люди не были его подданными, обязанными безусловным повиновением государству. Они имели свои частные права, независимые от обще­ственной власти, и весьма ограниченные обязанности, определяе­мые договором. Вотчинник не мог распоряжаться ими по произво­лу; но в случае общего дела он должен был взывать к добровольно­му их содействию, если собственных частных средств было недо­статочно. Это содействие было различно, смотря по призванию и положению лиц. Группы вольных людей, связанных общими заня­тиями, а потому и общими интересами, образовали отдельные со­словия с особенными правами. Каждое из них принимало участие в общем деле, насколько оно его касалось. Оно собственными силами отстаивало свои права и интересы и добровольно помогало вотчин­нику.

Этот порядок сохранился, когда из вотчины образовалось госу­дарство. Политическое единство придало единство и сословным со­браниям; с расширением государственных потребностей умножи­лось и число дел, требующих содействия сословий. Отсюда участие последних в государственной власти.

Однако это участие могло быть различно, смотря по тому, како­го рода монархия образовалась из вотчины. B неограниченной мо­нархии сословные собрания становятся чисто совещательными уч­реждениями. Монарх собирает сословных представителей для по­мощи и совета (aide et conseil).

Таким образом, из сословного представительства выработалось конституционное устройство нового времени. Однако последнее су­щественно отличается от первого. Одно основано на частных, кор­поративных началах, другое на началах государственных. Главные отличительные признаки следующие.

1. Право участия в сословных собраниях было привилегией, то есть частным правом каждого отдельного сословия или корпора­ции, а не установлением общего государственного закона во имя общественной пользы.

2. Каждое сословие представляло только себя и действовало за себя. Отдельные сословные собрания могли постановлять частные решения и входить в частные соглашения с королем по касавшимся до их сословия делам.

3. Так как в основании лежало частное право корпораций, то нередко последние представлялись своими властями. При чисто со­вещательных собраниях ничего большего не требовалось. Если же в собрание посылались выборные, то они были не настоящие

. могущие действовать по собственному усмотрению, без всякой юридической ответственности, а . действу­

ющие по обязательнЗму полномочию от своих избирателей, полу­чающие от них содержание и ответственные перед ними.

4. Сословные собрания сзывались по мере нужды, без всяких определенных правил.

5. Права собраний существенно состояли в защите

то есть частных прав своего сословия. Поэтому и участие их в зако­нодательстве и финансовых делах ограничивалось частными вопро­сами и решениями, насколько они касались сословных прав. Ho здесь оно было полное. Иногда сословие само управляло кассой, состав­лявшейся из взносов его членов, так что для общих расходов, кроме королевской казны, существовала еще казна сословная.

6. Отношения к королевской власти были договорные. Сосло­вия давали королю деньги и помощь, а король подтверждал их воль­ности. Нередко свое согласие на взносы они соединяли с известны­ми условиями.

7. Всякий, кто считал свои права нарушенными, имел право со­противления. B Великой хартии, которую английские бароны вы­могай у Иоанна Безземельного, сказано, что бароны и народ, в слу­чае отказа в удовлетворении их требований, могут захватить земли и имущество короля, оставляя неприкосновенными только его лицо и семейство. Для надзора за исполнением условий был установлен комитет из двадцати пяти баронов, которые принимали прошения от обиженных и прибегали ко всем нужным мерам для восстановле­ния нарушенного права. Bce жители королевства должны были при­сягать, что они будут слушать их приказания. Подобные постанов­ления заключала в себе и венгерская Золотая булла.

Сословные собрания могли обнимать все сословия или только некоторые. Средневековые сословия были дворянство, духовенство, горожане и сельчане.

Ho встречаются формы ограниченной монархии, в которых в собраниях участвовали только дворянство и высшее духовенство. B таком случае происходит смешение монархии с аристократией. При этом может быть перевес или того, или другого начала. Пример монархии, ограниченной аристократией, представляет Венгрия до 1849 года. Пример аристократии с монархией во главе представляет Польша до ее разделения.

B Венгрии монархия, некоторое время избирательная, сделалась наследственной в Австрийском доме. Сословное собрание, Диэта, состояло из двух палат (tabulae): верхней, где заседали члены выс­шего дворянства, или магнаты, к которым присоединялись государ­ственные сановники и епископы, и нижней, где заседали выборные от остального дворянства. B последней присутствовали и предста­вители некоторых городов, но без права голоса. Выборные получа­ли инструкции от своих избирателей и могли быть ими сменяемы. Сами избиратели имели право присутствовать в заседаниях и выра­жать одобрение или неодобрение. Всякий закон должен был исхо­дить от нижней палаты; верхняя имела только право согласия или несогласия. Ho в случае несогласия обе палаты соединялись и по­становляли совокупное решение. При этом и король имел право издавать указы без согласия Диэты. Такиздан былурбариум Марии

Терезии, определявший отношения помещиков к поселенным на зем­ле их крепостным крестьянам. Король мог собственной властью взи­мать и косвенные налоги. Ho для прямых податей требовалось со­гласие Диэты, и составлявшее ее дворянство пользовалось своими преимуществами, чтобы избавиться от всяких тяжестей и все сва­лить на низшие сословия, которые именовались misera plebs contribuens. Весь гнет падал главным образом на подвластные наци­ональности. Немудрено, что при революции 1848 года австрийское правительство нашло поддержку в притесненных славянах. Это дви­жение, освободившее низшие классы и подчиненные народности, положило вместе с тем конец старой венгерской конституции.

B Польше, в отличие от Венгрии, монархия из наследственной сделалась избирательной, что окончательно ее ослабило и лишило государство всякой твердой точки опоры. Избрание принадлежало дворянству, которое посылало нунциев в Сейм. Уполномоченные избирались в местных сеймиках; но и сами избиратели присутство­вали на общем Сейме и принималиучастие в выборе короля. Таким образом, на большой равнине Воля собиралось иногда до двухсот тысяч человек, и весьма часто избрание решалось силой или помо­щью чужого войска. При избрании монарху ставились условия, на основании которых Он должен был править. Правительство состоя­ло из короля. Сената и Палаты нунциев. Последняя избиралась так же, как и избирательный Сейм. Она имела власть законодательную. Сенаторы назначались королем пожизненно; с ними заседали также епископы и десять высших должностных лиц государства, которые также назначались королем и не могли быть им сменяемы. Кроме участия в законодательной власти. Сенат участвовал и в правитель­ственных действиях.

Характеристическая особенность польской конституции состоя­ла в том, что для выборов и решений Сейма требовалось единогла­сие. Мы видели, что это начало вытекало из средневековых поня­тий о свободе. Вольный человек повиновался не иначе, как по соб­ственному согласию; обязанность меньшинства повиноваться большинству не признавалась. Общее решение было делом взаим­ного договора. Поэтому каждый польский депутат мог остановить решение Сейма. Это право называлось liberum veto, свободным зап­ретом. Оно простиралось до того, что несогласие одного лица не только останавливало тот закон, о котором шел спор, но делало недействительным все остальные постановления Сейма. Разумеет-

ся, при таких условиях, решение большей частью становилось не­возможным. A так как иногда оно было необходимо, то в этих слу­чаях Сейм обращался в . с согласия или даже без со­

гласия короля. Конфедерация была не что иное, как насильственное решение большинства: так как законным путем идти было невоз­можно, то надобно было употребить силу против непокорного мень­шинства. Если последнее было малочисленно, оно не смело проти­виться; но если оно было достаточно сильно, оно составляло анти­конфедерацию, и тогда возгоралась междоусобная война.

Эта конституция, представлявшая, в сущности, только узаконен­ную анархию, ярко характеризует средневековые начала, от кото­рых Польша не умела освободиться. Она пала вследствие неспособ­ности установить у себя настоящую верховную власть.

История монархии с сословными собраниями, вообще, представ­ляет картину непрестанных внутренних раздоров и борьбы коро­левской власти преимущественно с дворянством, которое имело наи­более силы и веса, а иногда и с горожанами, когда последние, как во Франции, являлись революционным элементом. Ho подобное уст­ройство несогласно с государственным порядком, который требует единства воли и направления. Поэтому, с развитием государствен­ных начал, сословные собрания постепенно падают и вымирают. Однако в некоторых государствах, как-то: в Швеции, в Мекленбур­ге, следы их сохранились до нашего времени. B Германии, после 1813 года, было даже стремление устроить все государственное пред­ставительство на средневековых началах. Образовалась целая шко­ла (Галлер. Ярке и другие), которая выдавала это устройство за нор­мальное, низводя государственное начало на степень частного. Ho в стране, которая служит образцом представительного правления в Англии, сословные собрания рано потеряли свой средневековый ха­рактер. Они преобразовались в народное представительство.

Монархия с . или

. отличается от монархии с сословными собраниями тем, что ограничения монархической власти истекают не из част­ных привилегий отдельных сословий, а из понятия о народе, как совокупном целом, участвующем в верховной власти. Здесь пред­ставительство не сословное, а народное; только здесь существует истинное представительное начало.

Из этого вытекают следующие отличительные черты народного представительства от сословного.

І.Каждый выборный считается представителем целого народа, а не какой-либо части, хотя бы он был выбран только отдельным округом. Причина та, что он представляет не одни только сослов­ные или местные права и интересы, но является носителем извест­ной доли верховной власти; последняя же принадлежит целому, а не частям.

2. Как носители верховной власти, выборные люди суть настоя­щие представители, а не уполномоченные от избирателей. Поэтому они не могут быть связаны инструкциями, но действуют по своему усмотрению и не ответствуют за свои действия.

3. Права их состоят не в защите вольностей, а в отправлении известной функции государственного организма; им вверяется из­вестная отрасль верховной власти.

4. Как постоянные органы государственной власти, собрания со­зываются постоянно и правильно.

5. Собрания действуют как органы верховной власти. Поэтому здесь не может быть договорных отношений между королем и па­латами, не может быть и частных гарантий, какие установлялись средневековыми хартиями. Верховная воля государства выражает­ся в совокупном решении различных органов власти, на основании взаимных прав, определяемых основным государственным законом.

Таким образом, устройство конституционной монархии основа­но на распределении верховной власти между монархом и народом. Цель ее состоит в соглашении свободы с порядком и властью.

Однако это начало признается не всеми. Некоторые немецкие публицисты вовсе его отрицают. По их учению, вся верховная власть нераздельно сосредоточивается в лице монарха, а народ призыва­ется только к и в законодательстве. Эта те­

ория вошла даже, как общее правило, в Венский заключительный акт 1820 года. Цель этого постановления заключалась в возможно большем стеснении прав народного представительства в германс­ких государствах. Ho такой взгляд противоречит самому существу конституционной монархии. Полнота государственной власти не мо­жет сосредоточиваться в лице, которого власть ограничена. Уча­ствующие в решении, исходящем от верховной власти, суть участ­ники самой власти; следовательно, верховная власть здесь очевид­но разделена. Как скоро представительство входит в государственное устройство, как постоянный орган, так необходимо систематичес­кое распределение верховной власти между всеми участниками вер­ховной воли.

B совершенно противоположную односторонность впадают но­вейшие демократические толкователи английской конституции, ко­торые, как Дайси, различают юридическое полновластие и поли­тическое. Первое, по этому учению, бесспорно, принадлежит пар­ламенту, то есть королю и двум палатам; второе же всецело принадлежит народу, или большинству избирателей, которых воля всегда является преобладающей. Эта теория, опирающаяся на прак­тику парламентского правления, которая будет выяснена ниже, ли­шена серьезных оснований. Понятие о верховной власти есть по­нятие юридическое, относящееся к политической области. Оно яв­ляется юридическим выражением государственных отношений. Поэтому политическое понятие не отличается от юридического. Можно отличить только фактическое влияние от юридической вла­сти; но влияние не есть право. B самодержавной монархии может господствовать всесильный министр или даже фаворитка; но из этого не следует, что они облечены верховной властью. Между тем из этой теории делаются совершенно ложные выводы, значение которых выясняется из рассмотрения устройства конституционной монархии.

Обыкновенно верховная власть в конституционной монархии состоит из короля и двух палат. Только в небольших государствах существует одна палата. Две палаты необходимы не только для боль­шей зрелости решений, но и для предупреждения столкновений меж­ду монархом и представительством. Посредствующее тело, с арис­тократическим положением, умеряет страсти и дает большую силу решениям той или другой стороны. Две палаты представляют со­бою и всю полноту общественных элементов. Мы видели, ЧТО BO всяком обществе необходимо существуют элементы аристократи­ческие и демократические. Первые находят место в верхней палате, из вторых образуется нижняя.

Каков же состав обеих палат?

Нижняя палата основана на начале народного представитель­ства. Поэтому депутаты должны являться представителями целого народа, а не сословий, интересов или местностей. Мы видели, что сословные собрания несовместны с истинным представительством. B настоящее время за них более не стоят. Ho некоторые немецкие публицисты продолжают отстаивать представительство интересов, утверждая, что каждый отдельный интерес должен находить своих защитников в собрании. Между тем отдельный интерес не состав­ляет политического элемента, а потому не может быть источником государственной власти. Частные интересы приобретают значение настолько, насколько они входят в состав общих интересов госу­дарства. Как лицо, облеченное властью, каждый выборный пред­ставляет общий интерес, а не частный. To же должно сказать и о представительстве собственности. Мы видели, что собственность может служить признаком политической способности; но предста­вительство собственности, как интереса, есть мысль, заимствован­ная из средневекового быта, когда подати могли взиматься не ина­че, как с согласия владельцев. Сама по себе собственность принад­лежит к области гражданской, а не государственной, а потому, так же как интерес, не может быть основанием власти. Оба эти начала сохраняют свое значение в административной сфере; но в полити­ческой области могут иметь значение только те элементы, которые представляют политическое начало, то есть свободные лица. Мы видели, что основанием политического права служит свобода, под условием способности, а свобода и способность составляют при­надлежность лиц. Это и есть истинное основание народного пред­ставительства. Выбор распределяется по округам, для того чтобы различные части государства могли иметь своих представителей; но выборные являются представителями этих местностей не как са­мостоятельных корпораций, а как органических членов целого. По­этому каждая местность должна иметь столько представителей, сколько она имеет значения в целом, то есть большая больше, мень­шая меньше. A так как основной элемент представительства есть свободное лицо, то выборное право должно распределяться по ок­ругам сообразно с количеством народонаселения. Таково нормаль­ное правило в устройстве народного представительства.

Это не значит, однако, что всегда и везде должны вводиться эти начала. Кроме чисто рациональных требований, есть условия исто­рические и практические, с которыми должно соображаться каждое законодательство. Сословия и корпорации составляют продукт ис­тории и могут сохранять более или менее силы в настоящем. Где все общество зиждется на сословном начале, нельзя устроить поли­тическое представительство помимо него. Оно будет лишено насто­ящей почвы, а потому не будет иметь силы. B Англии политические права корпораций идут с древнейших времен. Билль о реформе из­менил их сообразно с новыми потребностями, но не уничтожил. Старое право всегда крепче нового, и здесь менее всего уместна ломка во имя рациональных начал.

Признавая основанием политического права свободу, ограничен­ную способностью, надобно определить последнюю. Это составля­ет самый существенный вопрос в конституционной монархии. Здесь нет, как в демократии, прирожденного права каждого гражданина на участие в правлении, ибо здесь не признается полновластие на­рода. Свобода должна быть согласована с другими элементами; по­этому необходимо определение способности. Всеобщее право голо­са, свойственное демократии, не отвечает существу конституцион­ной монархии. Оно существовало во Франции во времена Второй империи, потому что самая империя носила более характер демок­ратической диктатуры; но при иных условиях введение этого нача­ла представляет всегда опасный эксперимент.

Внешним признаком способности обыкновенно служит извест­ное имущество. Через это власть вручается зажиточным классам, более образованным и преданным умственной работе. Самый обык­новенный способ состоит в установлении одного общего ценза, по количеству платимых податей. Ho иногда избиратели разделяются по разрядам, как в указанной выше прусской системе. Здесь начало способности сочетается с началом свободы и может даже получить перевес над последним. Могут быть установлены и разные катего­рии лиц, с различным количеством голосов. Иногда к имуществен­ному цензу присоединяется ценз образования, самостоятельно или в дополнение к первому. Нередко требуется также оседлость. Вооб­ще, постановления могут быть весьма разнообразны. Выбор их за­висит от соображений чисто политического свойства. Представите­ли должны отличаться еще большей способностью, нежели избира­тели, ибо они имеют непосредственное влияние на правление. Поэтому часто для них требуется особый ценз избираемости, а так­же и более зрелые лета. Ho иногда доверие избирателей считается уже достаточным ручательством за способность лица. Установле­ние ценза заменяется также безвозмездным отправлением должнос­ти. Отсутствие жалованья представителям делает эту должность до­ступною только людям достаточным; напротив, при жалованье даже бедные получают возможность заседать в палате. Первое начало — аристократическое, второе — демократическое. Выбор того или дру­гого зависит как от характера правления, так и от количества нахо­дящихся в обществе способных людей, принадлежащих к тому или другому разряду.

Кроме того, представители должны быть еще более независимы в своем положении, нежели избиратели. 0 частной зависимости здесь нет речи, но тем возможнее зависимость политическая. Поэтому обыкновенно исключаются из палаты чиновники, получающие жа­лованье от правительства или состоящие к нему в подчиненных от­ношениях. B Англии при занятии политических должностей, со­единенных со званием членов палаты, производятся новые выборы. Ho в Германии, где служащие пользуются значительной независи­мостью, они допускаются в представительное собрание.

Таков состав нижней палаты. Что касаетсядо верхней, то состав ее может быть различен, смотря по различию существующих в на­роде аристократических элементов.

1. Члены верхней палаты могут быть наследственные. Это — положение самое независимое и самое аристократическое. Ho оно предполагает существование в народе наследственной аристокра­тии. Таковы английские лорды. Bo Франции, во времена Реставра­ции, была учреждена наследственная палата пэров, из обломков ста­рой и членов новой аристократии; но она просуществовала только до 1831 года. Наследственные пэры обыкновенно заседают по лич­ному праву, но они могут быть и выборные. Так, в Англии, кроме собственно английских пэров, имеющих личное право, в верхней палате заседают выборные от шотландских и ирландских пэров. Пос­ледние избираются пожизненно, первые для каждой сессии. Назна­чение новых пэров всегда предоставляется королю, и это право при­сваивается ему безгранично. Это мешает палате превратиться в зам­кнутое сословие.

2. Члены верхней палаты могут быть назначаемы королем по­жизненно. Срочное назначение несовместно с независимостью, тре­бующейся от верхней палаты. Этот способ служит самым надеж­ным обеспечением высшей способности. Иногда установляются из­вестные категории, из которых должно совершаться назначение, как-то: высшие сановники, судьи, богатые землевладельцы и фаб­риканты, ученые и т. п.

3. Высшие должностные лица могут становиться членами верх­ней палаты по самому званию. Так, в Англии епископы и лорд- канцлер суть непременные члены верхней палаты. Bo Франции, во времена второй империи, в Сенате заседали кардиналы и маршалы.

4. Члены верхней палаты могут быть выборные от разных со­словий и корпораций. Такого рода права даются дворянству, горо­дам, университетам. Выбор, разумеется, производится на извест­ный срок.

5. Члены верхней палаты могут быть выборные от народа. Обык­новенно при этом требуется высший ценз и большие условия спо­собности. По бельгийской конституции, сенаторы должны иметь ценз в тысячу гульденов прямых податей и сорок лет от роду. Они выби­раются на восемь лет и через каждые четыре года возобновляются наполовину.

6. B Норвегии само представительное собрание выбирает из себя членов верхней палаты. Последняя не имеет здесь аристократичес­кого характера, а установлена единственно в видах более зрелого обсуждения законов.

O составе верхней палаты в сложных государствах будет речь ниже.

Bce эти различные способы, особенно первые четыре, могут со­четаться, вследствие чего верхняя палата получает сложную орга­низацию. Такова верхняя палата в Пруссии.

Палаты созываются и заседают в одно время. Это называется сессией. Срок созыва может быть назначенный законом или обыча­ем, или же он может быть предоставлен усмотрению правительства, которому всегда дается в этом отношении известная ширина. Коро­лю же принадлежит право отстрочивать заседания и распускать вы­борные палаты.

Верховная воля выражается совокупным решением этих трех элементов. Поэтому здесь существенно важно определение их вза­имных прав и обязанностей. Основными факторами являются два начала: 1) разделение властей и 2) единство управления. Первым

определяется главным образом юридическая, вторым фактическая сторона отношений.

Мы видели, что отрасли верховной власти суть власть законода­тельная, правительственная и судебная. Соединение их в одних ру­ках, уничтожая всякие сдержки, ведет к неограниченному владыче­ству одного элемента; разделение их, напротив, обеспечивает сво­боду граждан и способствует установлению законного порядка. Каждая власть воздерживает другие; таким образом установляется между ними равновесие, а с тем вместе рождается необходимость действовать совокупными силами, посредством общих совещаний. Смешанный образ правления основан именно на стремлении соче­тать порядок и свободу. Поэтому разделение властей составляет ко­ренное его свойство.

Из трех означенных властей судебная редко принимает непос­редственное участие в политических делах. Она имеет в виду не общие интересы государства, а разрешение частных споров, состав­ляющих собственное ее ведомство. Однако и в этих пределах она имеет весьма важное политическое значение. Охраняя права граж­дан, она тем самым ограждает их от произвола и притеснений, сле­довательно, она дает в области приложения законов те же гарантии, какие законодательное собрание дает в установлении законов. По­этому независимый суд составляет первую потребность конститу­ционной монархии. Бирк говорил, что вся английская конституция существует для того, чтобы посадить двенадцать беспристрастных людей на скамью присяжных. Ho иногда судебной власти предос­тавляется и высшая политическая роль, именно, когда она судит нарушения конституции. Этим обеспечивается начало ответствен­ности правительственной власти перед законом. Однако суждение о нарушении конституции высшими правительственными властями далеко не всегда предоставляется обыкновенным судам. Большей частью право обвинения присваивается нижней палате, а суд верх­ней. Так постановлено в Англии; то же было и во Франции во вре­мена конституционной монархии. Причина та, что ответственность может быть не только юридическая, но и политическая, что выхо­дит из компетенции обыкновенных судов. Иногда, в видах изъятия юридической ответственности из-под влияния политических партий, господствующих в собраниях, для этих дел установляется особое верховное судилище. Ho по Бельгийской конституции, нижняя па­лата обвиняет министров перед обыкновенным кассационным су­дом, которому предоставлено решение. To же имеет место и в Прус­сии.

Затем остаются власти законодательная и правительственная. Первая предоставляется палатам, однако с участием короля, вторая королю, однако не без влияния палат.

Присвоение палатам законодательной власти основано на том, что 1) закон есть общая норма, которой определяются права и обя­занности граждан; следовательно, он касается всех. 2) Закон, для того чтобы прилагаться беспрепятственно и принести настоящую пользу, должен соответствовать потребностям общества, а эти по­требности всего лучше известны его представителям. 3) Всесторон­ним обсуждением проектов представителями народа возбуждается к закону доверие, чем самым упрочивается его сила. Напротив, пра­вительственная власть требует личного усмотрения, энергии и от­ветственности. Управление не есть дело многочисленного собра­ния; оно должно быть вверено единичному лицу или малочислен­ной коллегии.

Существо законодательной власти состоит в установлении об­щих норм. Однако не всякая общая норма принадлежит к ведомству палат. Законы разделяются на основные, обыкновенные и уставы, или постановления. Первыми определяется самая конституция, от которой палаты получают свое бытие. Для изменений конституции созываются иногда особые выборные собрания, решающие вопрос усиленным большинством, как в Бельгии, или требуется согласие народа в виде плебисцита, как было установлено во Французской империи. Однако эти ограничения не составляют общего правила. B Англии вовсе нет различия основных законов и обыкновенных; парламент одинаково обсуждает те и другие. Постановления отли­чаются от законов тем, что последними определяются основные пра­ва граждан и главные черты государственных учреждений; первые же дают подробные правила общественного порядка и определяют способы действия власти. Только законы в собственном смысле при­надлежат обыкновенно к ведомству палат; издание постановлений, определяющих способы исполнения, предоставляется правительству. Ho и это разделение не признается в Англии: здесь парламент об­суждает не только законы, но и мельчайшие постановления, даже в приложении к совершенно частным случаям, например разрешение общинам делить свои земли. Подобные акты называются частными биллями (private bills). Результат тот, что парламент завален рабо­той, которая отвлекает его от настоящего дела и которая могла бы быть гораздо лучше исполнена другими учреждениями.

C другой стороны, к ведомству законодательной власти принад­лежит не одно установление постоянных норм, но также определе­ние изменяющихся повинностей. Это дело самым существенным образом касается личности и собственности граждан; поэтому по­винности должны определяться законом, однако не постоянным, а ежегодным, ибо нужды государства изменчивы, с чем вместе долж­но изменяться и количество требуемых средств. Сюда относятся, главным образом, уплата податей и поставление рекрутов, или, там где нет набора, как в Англии, право вербовать солдат и содержать войско. Общее правило то, что эти законы возобновляются ежегод­но; но могут быть установлены и более продолжительные сроки, чем самым усиливается правительственная власть и ослабляется вли­яние законодательной. Так как подати даются на потребности госу­дарства и количество податей определяется количеством потребно­стей, то с утверждением доходов неразрывно связано и утвержде­ние расходов. Вследствие этого, обсуждение государственного бюд­жета принадлежит к ведомству законодательной власти. Обыкно­венно почин обсуждения финансовых законов присваивается нижней палате, как главной представительнице массы плательщиков.

Через это палаты получают влияние на правительственную власть. Управление требует денег и людей, а деньги и люди нахо­дятся в зависимости от палат. Они могут сократить существующие расходы, ограничить средства власти. Без их содействия невозмож­но никакое новое предприятие. Однако и правительство, при таких условиях, не лишается самостоятельности: ему принадлежит ини­циатива всякого действия; оно имеет право войны и мира; если на это нужны деньги и люди, то оно может требовать их, когда дело уже начато и народная честь, а равно и государственная польза не допускают его прекращения. B самых внутренних делах ему предо­ставлен значительный простор. Отказ в податях, как принудитель­ная мера, есть революционное средство, которое противоречит го­сударственным началам. Хотя в Англии оно считается возможным, однако эта теория, унаследованная от средних веков, никогда не прилагалась на практике. Большинство европейских публицистов ее отвергают, и на деле она никогда не венчалась успехом. Точно так же немыслим отказ в военной силе, особенно когда война нача­та. Для большего обеспечения хода государственного управления иногда признается правилом, что старый бюджет продолжает дей­ствовать, пока не будет утвержден новый. Ho этим существенно умаляется значение народного представительства, а иногда возни­кают конфликты, продолжающиеся много лет. Такова была консти­туционная распря в Пруссии до войны 1866 года, и такова же про­должавшаяся до последнего времени конституционная борьба в Да­нии. B тех же видах военный бюджет утверждается иногда на известное число лет.

Подчиняясь, таким образом, некоторому влиянию законодатель­ной власти в области управления, правительственная власть, со сво­ей стороны, воздействует на последнюю. Это воздействие состоит в том, что королю предоставляется участие в законодательстве. Оно проявляется в троякой форме.

1. Правительству принадлежит инициатива законов. Ha этот счет существуют, впрочем, различные правила. B Англии правительство.

за исключением финансовых законов, вовсе не имеет этого права; оно предоставлено членам палаты. Ho так как министры сами чле­ны палаты и, кроме того, они проект всякого закона могут предста­вить через членов своей партии, то, в сущности, та же цель достига­ется иным путем. Bo Франции, напротив, по хартии 1814 года, а также и по конституциям обеих империй, народные представители вовсе не имели инициативы законов; последняя всецело принадле­жала правительству. Bo Второй империи самые изменения предпо­ложенных правительством проектов могли совершаться не иначе, как с согласия Государственного Совета, составленного из назна­ченных правительством лиц. Законодательное сословие могло толь­ко целиком принять или отвергнуть предложенный закон. При Пер­вой империи оно не имело даже права обсуждать представляемый закон: оно только выслушивало доводы правительственных орато­ров и затем безмолвно принимало или отвергало предложения. По­добные ограничения, без сомнения, оставляют только призрак пред­ставительства.

2. Участие правительства в законодательной деятельности про­является в том, что министры или особые уполномоченные лица могут защищать или опровергать предложенные законы перед па­латами. Это предполагает право министров являться в палаты для объяснений. Вообще, это право признается в конституционной мо­нархии. Однако в Англии доступ в палаты имеют только их члены, вследствие чего, когда глава министерства принадлежит к верхней палате, является необходимость иметь в нижней специального ру­ководителя прений.

3. Королю принадлежит право утверждать или не утверждать принятые палатами законы. По самому существу монархической вла­сти, которая есть верховная, право отвержения (veto) присваивается ему безусловно. Только во французской конституции 1791 года за королем оставлен был лишь отлагательный отказ. B случае приня­тия того же постановления двумя следующими затем законодатель­ными собраниями закон получал силу и без королевского утвержде­ния. Такая же отлагательная власть установлена и в Норвежской конституции. Ho в этом можно видеть приближение к республикан­скому правлению.

Новейшие английские публицисты утверждают, однако, что, по установившемуся обычаю, король не имеет права отвергать закон, принятый обеими палатами. Ho подобное ограничение неизвестно английской конституции. Пятьдесят лет тому назад самые либераль­ные государственные люди и публицисты, как, например, лорд Брум, ничего о нем не знали, а с тех пор английская конституция не изме­нилась. Конечно, прилагать это право никогда не приходится. При строго консервативном направлении верхней палаты всякий сколь­ко-нибудь радикальный закон будет ею отвергнут, если не оказыва­ется настоятельной необходимости его принять. Ho из того, что право не прилагается за отсутствием повода, отнюдь не следует, что оно не существует. Te же демократические публицисты признают за ниж­ней палатой право отказывать в податях, хотя это право никогда на деле не прилагалось. Без сомнения, если бы представился повод, английский король мог бы повторить слова Леопольда I Бельгий­ского, который заявил, что он никогда бы не дал своего согласия на закон, через меру возбуждающий народные страсти.

Таким образом, обе власти, законодательная и правительствен­ная, имеют свой определенный круг действия; но им дается взаим­ное влияние друг на друга для сохранения единства в управлении. Этим, однако, не исключаются столкновения. Как та, так и другая власть может выйти из положенных ей границ. Спрашивается: ка­кие же существуют способы воздержания?

Король, по существу монархической власти, не подлежит от­ветственности; особа его священна и неприкосновенна. Как же воз­можно воздержание незаконных его действий? Это совершается по­средством ответственных министров. Всякое распоряжение короля имеет силу, только когда оно скреплено министром. Через это пос­ледний принимает на себя всю ответственность за действие и может быть подвергнут обвинению и суду. Обвинение, как уже было ска­зано, принадлежит палате представителей, которая является бли­жайшей защитницей прав народа; суд же предоставляется или верх­ней палате, или более беспристрастному политическому собранию, или особо устроенному для того судилищу, или, наконец, высшей инстанции обыкновенных судов, в Бельгии кассационному суду, в Пруссии высшему трибуналу королевства.

Закон об ответственности министров представляет, впрочем, не­которые затруднения, вследствие неизбежного на практике смеше­ния юридической ответственности и политической. B некоторых кон­ституциях точно обозначаются преступления, за которые министры могут быть подвергнуты ответственности: так, в Пруссии перечис­ляются нарушения конституции, подкуп и измена. B других консти­туционных государствах ответственность остается неопределенной; она обнимает и действия, противоречащие интересам государства. Ho последние трудно подвести под юридическое понятие. Самое надежное против них средство заключается в парламентском прав­лении, о котором будет речь ниже.

Кроме преграды, состоящей в ответственности министров перед народным представительством, есть и другая, о которой уже упомя­нуто выше. Она заключается в независимом суде. Подданный, кото­рый отказывается исполнить незаконное распоряжение правитель­ственной власти, подлежит суду, и суд может его оправдать, чем самым распоряжение лишается силы. Ho для этого необходимо, что­бы столкновения властей с гражданами, имеющие политический ха­рактер, подлежали независимому суду, а не административной юс­тиции, которая более или менее находится в руках правительства. Этого рода сдержки правительственной власти получили полное раз­витие в Англии. Важнейшую роль играет здесь суд присяжных.

Co своей стороны, народные представители, как носители части верховной власти, точно так же безответственны за свои решения. Что же делать, когда палата переходит за пределы своей власти или действует революционным путем? Во-первых, она может быть воз­держана верхней палатой, менее подверженной страстям, ибо толь­ко постановления обеих палат имеют силу закона. Во-вторых, ко­роль не только вправе не утвердить постановлений, но он может распустить палату, с тем, однако, чтобы в известный срок произвес­ти новые выборы, ибо иначе народное представительство может со­вершенно исчезнуть. Право распускать палату основано на том, что она имеет власть производную и временную; следовательно, можно сделать воззвание к избирателям. Ho подобное право может при­надлежать только власти, от нее независимой, то есть королю.

Что касается до верхней палаты, то от нее менее всего можно ожидать превышения власти, ибо, играя посредствующую роль, она имеет наименее силы. Однако если она не в состоянии сделать по­ложительное зло, то она может быть помехой мероприятиям, требу­ющимся государственной пользой. Против этого существуют сле­дующие средства: во-первых, если палата выборная, король может ее распустить; во-вторых, если члены назначаются королем, то он может назначить такое количество членов, которое перевесит упор­ное большинство. И эти права могут принадлежать только королю, как носителю верховной власти, и никому другому. Поэтому совер-

шенно неверно мнение новейших английских демократических пуб­лицистов, будто король, по требованию министерства, опирающе­гося на большинство нижней палаты, . в случае сопротивле­

ния верхней палаты народной воле, назначить потребное количе­ство лордов. Такой обязанности, уничтожающей всякие сдержки, английская конституция никогда не знала и не знает. Это дело чис­то личного усмотрения.

Однако всего этого мало для установления единства в управле­нии. Беззаконные действия могут быть уничтожаемы; каждая власть может держаться в законных пределах, а между тем палаты и пра­вительство могут идти вразлад со значительным ущербом для госу­дарства. B видах общественного блага необходимо, чтобы власти действовали согласно. Правительство тогда только достаточно силь­но и пользуется доверием народа, когда оно опирается на предста­вительство. Что же делать в случае упорного разногласия? Палата может быть распущена, даже неоднократно, а избиратели могут опять выбрать оппозиционное большинство.

Практика конституционных государств выработала в этом слу­чае особенный прием, именно: назначение министерства из партии, составляющей большинство в нижней палате. Это — так называемое парламентское правление, в силу которого министерство держится, только пока оно пользуется поддержкой большинства народных представителей. Как же скоро оно потеряло эту опору, оно выходит в отставку, или же, с согласия короля, распускает палату и делает воззвание к избирателям. Ho если последние снова выберут боль­шинство, враждебное министерству, последнее должно уступить.

Это устройство — не юридическое, а фактическое, не закон, а обычай, вытекающий из положения дел, из необходимости единст­ва в управлении. За королем остается неограниченное право назна­чать в министры кого ему угодно, но в силу обычая и благоразумия он всегда призывает предводителей большинства, ибо иначе невоз­можно единство в управлении, и страна подвергается раздорам.

Парламентское правление установилось в Англии, классической стране парламентаризма, и оттуда перешло в другие европейские страны. Оно существовало во Франции во времена Людовика-Фи­липпа; оно существует в Бельгии, в Италии. Ero приняла даже со­временная республиканская Франция. Ho оно не признавалось во времена Второй империи, не признается и в Германии. Француз­ская империя достигала той же цели иным путем, ибо у правитель­ства было всегда покорное большинство. B Германии же независи­мость министерства от большинства палаты возводится в систему; это выдается за требование монархического начала, в силу которого вся верховная власть сосредоточивается в руках монарха, а народ­ное представительство призывается только к содействию по неко­торым делам. Ho мы видели уже, что эта теория не что иное, как стремление совместить две вещи несовместимые: королевское пол­новластие с разделением власти. Ha практике это ведет только к постоянным раздорам. При таком правлении между правительством и народом никогда не может быть согласия. Парламентское правле­ние не что иное, как правление, согласное с желаниями страны, вы­раженными законным путем. Где народу предоставляетсяучастие в правлении, без этого, в конце концов, нельзя обойтись.

При всем том подобное решение задачи не всегда возможно. Парламентское правление требует весьма высоких условий, кото­рые встречаются не везде. Нужны крепкие и дисциплинированные партии, имеющие своих признанных вождей. Необходимо притом, чтобы их было всего две, ибо при раздроблении партий никогда не составится прочное большинство, и правительство будет подверже­но всем случайностям беспорядочного голосования. Вместо силь­ного правительства явится шаткое и слабое. Вообще, при низком политическом уровне общества о парламентском правлении не мо­жет быть речи. Здесь, волей или неволей, королевская власть всегда будет иметь перевес и останется направляющим центром и двигате­лем всей государственной жизни. Ho политическое развитие народа рано или поздно неизбежно приводит к парламентскому правлению. Это не всегдашнее и непременное условие, но это венец конститу­ционной монархии.

Этим не уничтожаются и необходимые сдержки. Теория, сме­шивающая парламентское правление с полновластием народа, гре­шит в своем основании. Парламентское министерство не есть про­стая комиссия нижней палаты, назначенная путем косвенных выбо­ров, как утверждают некоторые новейшие английские публицисты. Вся сила министерства заключается в том, что оно назначается по­мимо палаты и имеет власть, от нее независимую. Только во имя короля оно может распустить палату. Самый состав министерства выходит из тесных рамок представительного собрания. Bo главе его может стоять лицо, которое не только не принадлежит к нижней палате, но и не имеет в нее доступа. Министерство должно иметь поддержку нижней палаты, но опорой его служит более широкая, не юридическая, а фактическая организация партии, имеющей пред­ставителей в обеих палатах и в массе народа. Bce это устройство представляет только практический способ установить единство уп­равления, не имеющий ничего общего с юридическим понятием O народном полновластии.

Нет сомнения, однако, что через это главный центр влияния пе­реносится в нижнюю палату, а политическое значение королевской власти значительно умаляется. От нее отходит все деятельное уп­равление, которое переносится в министерство, состоящее в зави­симости от народного представительства. Король остается королем, но не правит непосредственно. Это обозначается французским из­речением: «король царствует, но не правит» (le roiregne etne gouverne pas).

B чем же состоит царствование в отличие от правления? 1) Ко­роль остается знаменем государственного и народного единства, сим­волом высшей власти, а потому предметом народной любви и ува­жения. Эти нравственные начала всегда сохраняют высокое значе­ние и в политической области. 2) Он является хранителем основного закона; уважая власть” поставленную над всеми, все другие держат­ся в пределах своего права. 3) Как блюститель общих интересов государства и народа, он может устранить всякую меру, противную этим интересам. Он может не утвердить возбуждающего страсти закона, даже в противность мнению министерства и палат; он мо­жет не согласиться на начатие войны или на заключение мира, и верховная его воля не подлежит нарушению. 4) Пока министерство и палаты действуют согласно, он обыкновенно не вмешивается в управление; но как скоро происходит столкновение, король являет­ся судьею. Он решает, должно ли министерство подать в отставку или распустить палату. Если верхняя палата противится политике, защищаемой министерством и имеющей за себя большинство пред­ставительства, то от короля зависит назначение или неназначение потребного количества членов, которым может измениться состав верхней палаты, — огромное преимущество, которым значительно стесняется власть палаты представителей; без короля она не может провести свои взгляды. 5). При несогласии с политикой министер­ства и палат король может назначать от себя новое министерство и затем распустить выборную палату. Так поступил Георг III в 1783 г. при отставке Фокса и назначении Питта. Последний несколько раз имел против себя большинство; но наконец палата была распущена, и избиратели своим приговором одобрили политику одного из ве­личайших английских министров. Наконец, 6) даже в обыкновен­ных делах король, по своему положению, всегда может иметь на них огромное влияние. Стоя над партиями, непричастный их борь­бе, он их воздерживает, умеряет, дает советы и направления. Это закулисное влияние может даже переходить границы благоразумия, как и было в царствование Людовика-Филиппа.

Таким образом, королевская власть получает здесь особенный характер. Правительственная власть раздвояется: деятельная ее часть, состоящая собственно в управлении, вверяется министерству и ста­новится наряду с законодательной властью. Королевская же власть, участвуя в законодательстве утверждением законов, в правитель­ственной — назначением министерства и верховными решениями и советами, в судебной — назначением судей и правом помилования, становится выше всех прочих властей. Это — четвертая власть,

. или . которая, при разделении властей, пред­

ставляет государственное единство, воздерживает партии, успокаи­вает страсти, охраняет права и интересы меньшинства, имея всегда ввиду высшее благо целого, а не какой-либо части. Король, возвы­шаясь над всеми, есть ключ конституционного правления и высший представитель государства.