Февральская революция 1917 г.: чем заменить институт губернаторства?

Февральская революция и пришедшее к власти в России Времен­ное правительство, ликвидировав старый политический режим в лице царского самодержавия, в то же время сохранило значительную преем­ственность в плане государственного устройства и местного управле­ния.

Далее мы предлагаем краткий экскурс в развитие местного управления в 1917 г., так как находим чрезвычайно важным, во-первых, увидеть логику развития местного управления в России после сверже­ния самодержавия, а, во-вторых, понять, какие были альтернативные формы (модели) управления губерниями, взятые на вооружение Вре­менным правительством и проигнорированные или отвергнутые в свое время царизмом.

4 марта 1917 г. Временное правительство выпустило постановле­ние об отстранении от должности повсеместно губернаторов и вице- губернаторов. Их обязанности возлагались на председателей губерн­ских земских управ, которые объявлялись “губернскими комиссарами Временного правительства”. Соответственно, в уездах местное управле­ние вверялось в руки председателей уездных земских управ.

Исследование процесса передачи губернаторами власти предсе­дателям губернских земских управ показало, что в подавляющей части губерний этот акт проходил цивилизованно, мирным путем. Нигде гу- бернатор не оказалвооруженного сопротивления, не пытался защитить уже свергнутую монархию. Полагаем, что это объяснялось, прежде все­го, письменным отречением Николая II и фактически мирным приходом к власти Временного правительства, поддержанного Государственной Думой и большинством политических сил страны.

Отставка, однако, проходила в разных формах и имела разные последствия для губернаторов. Имели место случаи кровавой расправы толпы над “ненавистными царскими сатрапами”. Ho это случалось го­раздо реже, чем в 1905-1906 гг., так как в годы войны особых репрессий губернаторы против населения не предпринимали.

Уже в марте 1917 г. при министерстве внутренних дел было соз­дано Особое совещание для разработки новой схемы управления губер­ниями. 15 апреля председатель Временного правительства, министр внутренних дел Г.Е.Львов направил губернским комиссарам телеграм­му, в которой общее руководство управлением губернией поручалось губернскому комиссару с возложением на него прав и обязанностей губернатора, “поскольку они не отменены произошедшими в государст­венном строе изменениями”. B том же распоряжении предписывалось восстановить некоторые губернские органы в прежнем виде192.

Расширение полномочий земских и городских органов само­управления стало характерной особенностью этого периода. B ряде ре­гионов земства обладали политической властью, принимая активное участие в формировании органов власти. B 1917 г. земства были созда­ны в районах, где их раньше не было: в Астраханской и Архангельской губерниях, в Сибири, Средней Азии...

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующего положения о губернских и уездных зем­ских учреждениях впредь до издания нового о них положения».193 B этом положении впервые новая власть попыталась определить основные параметры управления на местах.

B ст. 1 Положения было записано, что “губернские и уездные земские учреждения ведают в губерниях и уездах делами местного управления и хозяйства, а равно и другими делами, особыми законами на них возложенными». Таким образом, впервые законодательно было закреплено, что вся власть на местах передается земским учреждениям.

Далее в Постановлении были определены предметы ведения зем­ских учреждений. При этом было записано, что часть этих предметов ведения земские учреждения осуществляют самостоятельно (ст.108), другие - по согласованию с министерством внутренних дел и рядом других министров (ст.82-83), третьи - по согласованию с губернским комиссаром.

B случае возникновения коллизий с МВД и другими министерст­вами земские учреждения могут “принести жалобу правительствую­щему сенату» (ст.85).

Затем определялся характер взаимоотношений земских учрежде­ний и губернского комиссара. По постановлениям, принятым по своей компетенции и опротестованным губернским комиссаром, земские соб­рания обязаны были преодолеть вето 2/3 голосами членов собрания (ст. 111). Губернский комиссар имел право принести протест на земское постановление в окружной суд ввиду его несоответствия закону (ст.86).

При наличии чрезвычайных обстоятельств (народных бедствий, войны) опротестованное постановление могло быть приведено в испол­нение немедленно под ответственность земской управы, о чем уведом­лялись как губернский комиссар, так и окружной суд (ст.86).

Земским собраниям было разрешено: 1) заключать между собой договора товарищества, 2) образовывать союзы, 3) устраивать съезды.

Надзор за законностью действий земских учреждений возлагался на губернского комиссара (ст.5).

Таким образом, мы видим, что в своем первом официальном до­кументе, посвященном местному управлению, Временное правительст­во отдало приоритет на местах представительным органам власти - земским учреждениям, а не губернским комиссарам.

Функции же губернского комиссара в основном ограничивались надзором за законностью.

Однако, так продолжалось недолго. Нараставший хаос и анархия в стране заставили Временное правительство уже через пять месяцев ужесточить свою позицию, сделав ставку в местном управлении на усиление единоначалия в лице губернского комиссара.19 сентября 1917 г. Временное правительство приняло «Положение о губернских и уезд­ных комиссарах». Основные его позиции сводились к следующему:

Во-первых, впредь до преобразования подлежащих органов ме­стного управления губернские комиссары или их помощники председа­тельствуют во всех присутствиях, комиссиях, комитетах и прочих гу­бернских учреждениях, где председательствование было возложено законом на губернаторов и вице-губернаторов (ст.8)...

Во-вторых, впредь до образования в отдельных губерниях и об­ластях органов местного губернского, уездного и городского само­управления на основании Постановления Временного правительства губернским комиссарам предоставляется право издавать для всей гу­бернии или части ее обязательные постановления по предметам обеспе­чения общественного благочиния, порядка и безопасности, причем, та­кие постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшей власти (ст.9).

Данное Положение означало значительное расширение полномо­чий губернского комиссара. B отличие от предыдущего документа ему предоставлялось получил право издавать обязательные постановления для тех губерний, где не было земских учреждений, утвержденных Временным правительством. A таковых в условиях нарастания местного автономизма и сепаратизма становилось все больше.

И, в-третьих, теперь губернские комиссары действуют в едине­нии не с земскими учреждениями, а “с губернскими комитетами обще­ственных организаций” (ст.9) - эго совещательные органы из предста­вителей политических партий и общественных организаций, лояльных Временному правительству.

Причем, они назначаются уже не Временным правительством, а МВД (по сношению с соответствующим комитетом объединенных об­щественных организаций) и “несут ответственность за законность и правильность всех распоряжений в области вверенного им управления. Всякое распоряжение имеет силу закона лишь за подписью комиссара или его заместителя” (ст.9).

Таким образом, из Положения мы видим, что в условиях усиле­ния политической поляризации и углубления кризиса демократические институты власти уступают место авторитарным.

Одновременно с Постановлением Временного правительства было принято и “Временное положение о губернских (областных) и уездных комиссарах”, подписанное министром внутренних дел А.М.Никитиным. B этом документе подробно регламентируется дея­тельность губернских комиссаров.194

Bo Временном положении было подтверждено, что “губернский комиссар есть представитель Временного правительства в губернии, осуществляющий надзор за точным и повсеместным в губернии соблю­дением законов, постановлений и распоряжений Правительства мест­ными органами управления и самоуправлении”.

Далее указываются права и обязанности губернского комиссара. B основном, это надзор за состоянием и деятельностью всех губернских и уездных правительственных установлений гражданского ведомства, за исключением судебных мест, учреждений государственного контроля, государственного банка, высших учебных заведений; в прочих учебных заведениях надзору губернского комиссара не подлежит учебно- воспитательная часть (ст.5).

Что касается взаимоотношений губернского комиссара с учреж­дениями на местах министерств, то они определены следующим обра­зом: “По сообщаемым губернскому комиссару к исполнению общим распоряжениям Временного правительства или отдельных министров начальники местных правительственных установлений гражданского ведомства получают от губернского комиссара указания и уведомляют его обо всех принятых к исполнению указанных в распоряжении ме­рах.» (ст.7). «Все правительственные установления в губернии сообща­ют губернскому комиссару для сведения о назначениях, перемещениях и увольнениях должностных лиц гражданского ведомства» (ст.8).

Таким образом, мы видим явное усиление власти губернских ко­миссаров в губерниях по отношению ко всем учреждениям, в том числе и ведомственным.

Далее перечисляются меры, которые может предпринять губерн­ский комиссар в случае упущений, нарушения закона, превышения или бездействия власти. Высшей из них является обращение к «прокурор­скому надзору на предмет возбуждения уголовного преследования» (ст.9). Эта мера вполне демократическая, соответствует принципу раз­деления властей.

Специально оговорен также механизм обжалования действий гу­бернских комиссаров и их помощников. “Жалобы на действия губерн­ских комиссаров и их помощников, подлежащие разрешению в порядке административного суда, - согласно Временному положению, - прино­сятся в первый департамент Правительствующего Сената (ст.21). Поря­док же уголовной и гражданской ответственности губернских комисса­ров за действия по должности определяются правилами, установленны­ми для должностных лиц IV класса” (ст.22).

Здесь мы видим, что Временное правительство сохранило неко­торую элитарность губернских комиссаров, которая была присуща и институту губернатора: они не могли быть подвергнуты преследованию по уголовным и гражданским делам как остальные граждане, а админи­стративные правонарушения рассматривались только высшей судебной инстанцией страны - Сенатом.

Bo Временном положении также зафиксировано, что “уездный комиссар назначается на должность и увольняется Министром внут­ренних дел по представлению губернского комиссара (также как по­мощник губернского комиссара) (ст.24). Уездный комиссар, действуя в качестве ближайшего помощника губернского комиссара в уезде, осу­ществляет надзор за точным и повседневным соблюдением законов, постановлений и распоряжений правительства местными органами управления и подлежащими органами самоуправления (ст.23).

Любопытно, что МВД ввело образовательный ценз для занятия должности губернского комиссара. B ст.6 Временного положения было записано, что «на должность губернских комиссаров назначаются лица, получившие высшее, по преимуществу юридическое, образование>> (подчеркнуто нами-Л.Л.). Таких требований к губернаторам нет даже в наше время.

Таким образом, в 1917 г. Временное правительство, теряя управ­ляемость страной, пыталось вернуться к жесткой вертикали исполни­тельной власти на местах, подчиненной центральному правительству. B условиях углубляющегося кризиса и развала страны оно шло по пути усиления власти губернского комиссара, во многом используя дорево­люционный опыт института губернатора в чрезвычайных условиях. Ему не удалось создать полноценную демократическую модель местного управления и самоуправления, хотя целый ряд демократических прин­ципов и институтов оно попыталось использовать за короткое время своего существования.

K институту генерал-губернатора Временное правительство не обращалось. B условиях нарастающей волны национального и террито­риального сепаратизма предпринимались шаги к воссозданию старых и созданию новых автономий. B то же время на окраинах начинали вы­зревать новые виды администратвно-территориального устройства.

B период между двумя революциями преобладающей в столице стала идея национально-культурной автономии инородцев в составе единого буржуазного государства. Немало было сторонников и федера­лизации России с предоставлением широкой автономии основным на­родам, ее населяющим. Имелись и сторонники полного отделения окра­ин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь серь­езного развития в центре империи.

Временное правительство пыталось максимально направить все центробежные силы в русло расширения прав органов местного само­управления195, однако, с течением времени это все меньше удавалось.

B некоторых регионах Временное правительство вынуждено бы­ло пойти на создание региональных административных автономий. B частности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются спе­циальные комитеты, а при них - совещательные органы из обществен­ных представителей, избранных от коренного и пришлого населения. Комитеты, находясь под контролем центрального правительства, полу­чили права бывших генерал-губернаторов. Новая форма власти высту­пала в качестве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, так как ее высшие органы не избирались, а назнача­лись Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий окраин. K примеру, Туркестан­ский комитет состоял из 9 депутатов всех созывов Государственной думы.196 Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, введенных Временным прави­тельством в марте 1917 г. по всей России.

Однако, к лету 1917 г. центробежные тенденции начинали усили­ваться. B это время был создан особый Закавказский комитет, при кото­ром образовались специальные комиссии по управлению всеми сферами деятельности региона. Ha Украине сформированная приверженцами национальной автономии Центральная Рада требовала уже государст­венной автономии в составе России и учреждения при Временном пра­вительстве поста мйнистра по украинским делам. B Финляндии, не­смотря на то, что Временное правительство восстановило автономию княжества, в июле 1917 г. собирался Сенат, который фактически высту­пил за выход Финляндии из состава России. Временное правительство не признало решения Сената197.

K осени 1917 r. процесс суверенизации стал неуправляемым, ох­ватив всю территорию России; от Дальнего Востока до ее западных гра­ниц. B это время появились областные автономии на Северном Кавказе, в Якутии и Казахстане. Ha Алтае была создана Алтайская горная дума, в Бурятии учреждено местное законодательное собрание198. Центробеж­ные тенденции, охватившие все национальные окраины и некоторые районы Центральной России, поставили страну на грань распада.

B октябре 1917 г. с приходом к власти большевиков прежние институты губернского и земского управления были упразднены, вся полнота власти перешла в руки Советов. B годы гражданской войны на территории, контролируемой противниками большевиков, предприни­мались неоднократные попытки возродить губернаторов и губернатор­скую власть, которые ассоциировались с возвращением к старым по­рядкам.

Таким образом, губернаторская система управления, просущест­вовавшая в России более двух веков, ушла в историю. Сами же губер­нии просуществовали до 1927-1929 гг., после чего были заменены края­ми, областями и другими административно-территориальными образо­ваниями советского времени.

B конце XX века губернаторы появились снова, но это уже от­дельная тема.

§6. Положение института губернаторства в иерархии Россий­ского государства.

Рассмотрение при помощи исторического подхода возникнове­ния, эволюции и ликвидации института губернаторства в Российской империи позволяет перейти к системному анализу основных атрибутов этого института, его положения в государстве и обществе.

Итак, за 200 лет своего существования, с 1708 по 1917 гг., инсти­тут губернаторства стал основным звеном местного управления в Рос­сийской империи, охватившей одну шестую часть суши земного шара.

За это время число губерний в Российском государстве увеличи­лось с восьми в 1708 г. до 78 в 1917 г. За двести лет, по нашим данным, свыше двух тысяч человек были губернаторами в российских губерни­ях.

Как уже отмечалось выше, этот институт был заимствован Пет­ром I у Швеции и постепенно приспособлен к потребностям нашей страны и менталитету русского народа. Попытка Екатерины II в ходе губернской реформы вернуться к исконно русскому названию началь­ника области “наместник” не увенчалось успехом. Население и элита уже привыкли к названиям “губернатор” и “генерал-губернатор”, и именно они окончательно вошли в политический и повседневный обо­рот до конца существования самодержавия.

Понятие «губернатор» в толковом словаре В.И.Даля 1863 г. опре­деляется как «начальник губернии».199 Более полно это понятие можно трактовать как начальник, хозяин, управитель, администратор, предста­витель центральной власти в губернии - основной административно- территориальной единице Российской империи.

Место губернатора в административно-политической системе империи определялось законодательством государства, а его роль - теми или иными конкретными функциями, которые он выполнял в обществе и государстве.

/. 6.1. Правовое положение губернатора в иерархии власти.

При Петре I почти не было принято законодательных актов, оп­ределяющих место и роль губернатора в системе власти. Известно толь­ко, что в 1713 г. при учреждении ландратских советов, он в своем указе записал, что “губернатор у них не яко властитель, а яко президент, и иметь одному только два голоса, а прочим по одному, и никакого дела без оных не делать»200.Однако, эта норма так и осталась на бумаге, так как ландратские советы мало где были сформированы.

Конкретная практика показывала, что в условиях жесткой авто­ритарной централизованной системы губернаторы становились на мес­тах такими же единовластными управителями, как самодержец всерос­сийский.

И еще в 1719 г., принимая инструкцию для воевод, Петр распро­странил ее действие и на губернаторов.

Роль губернаторов в основном была подчинена сверхзадаче расширения границ Российской империи, поэтому они либо напрямую выполняли военную функцию по расширению российских территорий, либо обеспечивали в “тыловых” губерниях (рекрутами, рабочей силой и сбором податей) выполнение этой функции кем-либо другим.

При Екатерине II ситуация изменилась. Уже в Наставлении гу­бернаторам 1764 г., выпущенном в самом начале ее правления, подроб­но оговаривался статус губернатора. “Губернатор” в первой же стаДьё представлялся как первое должностное лицо в губернии, “поверенная от нас особа и как глава и как хозяин”. Он состоял под непосредственным ведением Государыни и Сената и только от них'принимал указы. При этом Сенат получал право проводить расследование действий губерна­торов и докладывать о них императрице. Екатерина II изъяла из веде­ния губернатора войско и возложила на него управление вверенной ему местностью. При этом губернатору передавались и некоторые функции прямого управления.201 Таким образом, императрица узаконила патер­налистскую систему власти в России сверху донизу.

B “Учреждениях о губерниях” 1775 г. Екатерина II поставила во главе губернии или наместничества Государева наместника или гене­рал-губернатора. Последний назначается непосредственно по высочай­шему повелению. Компетенция наместника в новом законе очерчива- лась кратко: обязанность надзора за исполнением законов, и главным образом, за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей, на наместника возлагалась обязанность командования местными гарнизонами и войсками. Намест­ник также получил право заседать в Сенате и голосовать при ірешении местных дел... Функции же губернаторов в“Учреждении” специально

не оговаривались, фактически документ оставлял их лишь администра- 202

торами.

B период проведения Екатериной местной реформы главная роль наместника - ввести новое губернское устройство, новые губернские учреждения, новый стиль управления и даже более того, образа жизни эпохи просвещенного абсолютизма. Недаром в “Учреждении” на наме­стников возлагались функции, о которых ранее даже невозможно было предположить. Это благоустройство в наместничестве, поспешествова- ние в исполнении законов и способ к удовольствию каждого (!- под­черкнуто нами -JI.JI.) законным образом. Или “пресечение роскоши и расточительства, обуздание жестокости».

B то же время военная функция у наместников сохраняется, oco- беннонаокраинахимперии.

При Павле I с ликвидацией наместничеств губернатор стал гяав^ ной и единственной фигурой высшего управления губернией.

Произошло также разделение губернаторов на гражданских и военных. Военная функция осталась только у военных губернаторов, назначаемых на окраины и в столицы.

Создание системы министерств в 1802 г. привело к фрагментации губернской администрации, перераспределению части предметов веде­ния губернатора (финансы, управление казенной собственностью, на­родное просвещение и др.) в пользу центральных ведомств, сокраще­нию его властных функций. Роль губернатора в губернии в основном свелась к трем функциям: управление хозяйственной жизнью губернии, поддержание порядка и надзор за законностью.

При Николае I в 1837 г. был принят Общий наказ гражданским губернаторам, где содержалось определение функций, полномочий и прерогатив губернаторов, сформированное на основе всех ранее приня- тых законодательных актов на эту тему, то есть этот документ явился своеобразным административным кодексом для губернатора.203

«Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею Государя Императора губерний, - говорится в На­казе, - суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховых прав Самодержавия, польз государства и повсеместного точного испол­нения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительст­вующего Сената и предписаний начальства...» (ст.270).

“Губернатору, как представителю высшей правительственной в губернии власти (ст.270), Наказ предписывал сосредоточиться на «ме­стном надзоре за всеми находящимися в губернии гражданскими ведом­ствами, административными учреждениями и должностными лицами...» (ст.271);

Далее подчеркивалось, что “пределы власти и круг действия гу­бернаторов определяется самим свойством их обязанностей. Будучи только исполнителями и, так сказать, оберегателями законов, они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существую­щих... Они., способствуют утверждению и возвышению народного в губернии благосостояния, но необыкновенных для сего мерах пред­ставляют на разрешение высшего начальства...» (ст.274).

Таким образом, в условиях сверхцентрализации управления, гу­бернаторы становились простыми исполнителями воли верхов, винти­ками в гигантской бюрократической машине. Это власть без силы, без средств осуществления своих полномочий.

При Александре II губернатору предназначалась роль проводни­ка крестьянской, земской, судебной, городовой и других реформ на мес­тах. To есть, снова в его деятельности должно было усилиться творче­ское начало.

Осуществление судебной реформы упраздняло судебную дея­тельность губернаторов. C появлением земств и городского самоуправ­ления сузились административные функции губернатора, произошло перераспределение предметов ведения: органы самоуправления брали на себя основной массив вопросов, связанных с непосредственной жиз­нью населения. Земства (здесь мы соглашаемся с мнением Роббинса) сделали должность губернатора политической.204 To есть, губернатор должен был освободиться от судебной, административной функций и сосредоточиться на надзоре за соблюдением законности в деятельности всех учреждений в губернии, а фактически - на координации их дея­тельности и на выполнении “охранительной” функции.

После Александра II на первое место в деятельности губернатора выдвинулась эта охранительная функция - сохранение во что бы то ни стало самодержавия и империи.