Консульские сношения устанавливаются в России в самый ранний период ее истории.

Уже договор 945 г. с греками содержит сведения о торговых сношениях русского народа. Весьма интересно постановление трактата, по которому "и муж царства нашего да хранить я, да аще кто от Руси или Грек створить криво, да оправляет то"*(585), т.е.

Однако консульский институт в своем современном качестве устанавливается в России значительно позже.

Впервые иностранные консулы в России появляются в XVI в., при Иване IV, и старейшими из них являются английские агенты. Так, например, в 1585 г. в Москве появляется в качестве английского консула Роберт Пикон. В XVII в. русские документы указывают их в следующем порядке: агенты - Христофор Кокс (Кук, 1623-1624 гг.), Фабиан Шмит (1625-1632 гг.), Томас Вейг (1632-1635 гг.), Симон Дигби (1636-1643 гг.), Спенсер Бретон (1644-1649 гг.), вице-агент Томас Брейн (1664-1666 гг.), с 1649 по 1664 г. английской компании не было дозволено торговать в России; после 1666 г. агенты не указываются в русских документах вплоть до 1701 г., когда упоминается английский консул Карл Гутфель*(587).

После английских консулов старейшими по времени являются датские агенты. Первым датским консулом в Москве был Давид Николаев Рутц (1627-1628 гг.). В 1658 г. датским "комиссаром" состоит Гавриил Марселис. В 1631 г. появляется в Москве шведский агент Яган Меллер.

Первые русские консулы за границей*(588) появляются при Петре I, а именно:

1) в 1707 г. в Амстердаме назначен торгово-политический агент Яган Фан-ден-Бург;

2) в 1711 г. учреждено консульство в Венеции.

3) в Гамбурге (1713 г.) был русский "управитель торговли" фон Бейн;

4) в феврале 1715 г. Амадей Лефорт назначен консулом, а Иван Лефорт - агентом в Париж;

5) в июне 1717 г. Бернгард Резе назначен агентом в Бреславль, а в июле того же года Яган Стефано послан агентом в Антверпен;

6) в 1718 г. определен Бузи агентом в Вену и к Цесарским пристаням и Гульем Десельер - агентом в Люттих;

7) в 1719 г. назначен русским агентом в Китай Лоренц Ланг;

8) в 1720 г. назначен консулом в Персию гвардии капитан Алексей Баскаков;

9) в 1722 г. агентом в Нюрнберге был Иоганн Гоман;

10) в 1723 г. учреждены консульства во Франции в Бордо и в Испании в Кадиксе. В Бордо отправлен консулом Иван Алексеев, а в Кадикс - Алексей Вишняков и Яков Евреинов.

Хотя в России был при Петре английский консул и датский комиссар, но, как указывает Ульяницкий, ни в Англии, ни в Дании русских консулов назначено не было.

С начала XVIII в. русский консульский институт развивается в том же направлении, как и западноевропейский, и покоится на тех же принципах, которые положены в основу консульского права в других европейских странах.

Иллюстрацией правильного понимания Россией роли консула за границей может послужить, например, взгляд, высказанный русским правительством еще в начале XIX в. по делу Недоба. Дело это заключалось в следующем.

В 1816 г. русское правительство назначило своим консулом в Рагузе Недоба. Австрийское правительство отказало ему в exequatur'е на том основании, что Недоба, будучи в Сербии, действовал якобы недружелюбно против Австрии и также в Рагузе постоянно будет-де вмешиваться во внутренние дела страны. Графу Штакельбергу было приказано решительно протестовать против этого отказа в exequatur'е и доказать, что русское правительство не только не поручает, но даже категорически запрещает своим консулам вмешиваться во внутренние дела той страны, в которой они пребывают.

Нельзя не признать совершенно правильным этот общий взгляд русского правительства на роль консула. Австрия тогда удовлетворилась этим категорическим заявлением, и Недоба был признан в качестве русского консула в Рагузе*(589).

Впервые о консулах в русском законодательстве упоминается при Петре I. Так, например, в ст. 13 первого регламента коммерц-коллегии от 3 марта 1719 г. указывалось: "Сия коллегия имеет власть на случившиеся упалые места его царскому величеству или сенату годных и заслуженных людей представлять... Також де и в иностранные земли определенных консулов, которые в том, что точно до морского хождения и купечества касается, к одной коллегии ведению принадлежит". В ст. 21 регламента 31 января 1724 г. указывалось, что "коммерц-коллегии должность в иностранные земли определять консулей и факторов в те места, где коммерция происходит, и таковых выбирая, представлять императорскому величеству и Сенату и давать им инструкции, что касается до купечества"*(590).

Однако общее законодательное определение положения русских консулов за границей имеет место лишь в начале XIX в. В 1820 г. издается первый русский консульский Устав, вырабатывавшийся в течение 16 лет. В 1858 г. последовало новое издание Устава о консулах, которое с незначительными изменениями в последующих его изданиях сохранило свою силу до Октябрьской социалистической революции. Устав 1858 г. определял права и обязанности русских консулов в европейских и американских государствах, а в изданиях с 1887 г. - и в государствах восточных.

Как мы уже отмечали, правовое положение европейских консулов на Востоке покоилось на режиме капитуляций, закрепленном международыми соглашениями европейских государств с восточными. Впервые капитуляционный режим был установлен, как мы также отмечали, в Турции.

Россия начинает пользоваться правами капитуляционного режима в Турции на основании Кучук-Кайнарджийского трактата 1774 г., заключенного в результате ее победы над Турцией в войне, возникшей между ними в 1768 г. Политического значения этого трактата мы уже касались. Следует заметить, что упомянутый трактат положил основы для развития торговых сношений с Турцией на многие десятилетия вперед.

На основании Кучук-Кайнарджийского договора русским подданным в Турции предоставлялось право пользоваться всеми правами и преимуществами граждан других европейских государств, и в особенности англичан и французов, "коим преимущественно в коммерции блистательная порта благоприятствует". В ст. 11 упомянутого договора совершенно ясно было указано, что русской торговле в Турции предоставлялись права наиболее благоприятствуемой нации. Более того, в этом трактате было сказано, что "и капитуляции сих двух наций (англичан и французов. - Ф.К.), и прочих, якобы слово до слова здесь внесены были, должны служить во всем и для всего правилом, равно как для коммерции, так и для купцов российских"...*(591)

Но без учреждения в Турции русских консульств наша торговля с ней не могла, разумеется, нормально развиваться, в особенности в тех исторических условиях.

Но Кучук-Кайнарджийский договор как в основном политический трактат устанавливал лишь общие положения консульского права и торговых сношений между Россией и Турцией. Первая имела задачу заключить с Портой специальный торговый договор на основе трактата 1774 г. Это намерение России было ясно выражено в так называемой пояснительной к Кучук-Кайнарджийскому трактату конвенции 1779 г., согласно которой Россия и Турция соглашались заключить между собой торговый договор на основе начал французских и английских капитуляций применительно к русской торговле.

Действительно, в 1783 г. между Россией и Турцией заключается, наконец, коммерческий договор, "составляющий эпоху в торговых сношениях России с Турцией и русского консульского института на турецкой территории"*(592).

Торговый трактат 1783 г.*(593) делает значительный шаг вперед в деле развития русского консульского института в Турции и вообще на Востоке. Упомянутый договор не ограничивается повторением начал режима капитуляций, установленного в свое время французами и англичанами в Турции, но дает подробное определение правового статута русских подданных на турецкой территории и всесторонне уточняет права и преимущества русских консулов в Турции. По этому договору Россия приобретает всевозможные гарантии для своей торговли в Турции, такие права и льготы, "которые Порта не предоставляла еще ни одному народу"*(594).

В области консульских сношений за Россией подтверждается право "учреждать своих консулов во всех местах владения Оттоманского", где русское правительство находит присутствие их нужным для торговых дел. Вместе с тем за русскими консулами Порта признает все права и преимущества английских и французских консулов, "хотя бы в оных местах французских и английских консулов и не было" (LII). Следует иметь в виду, что даже французская капитуляция 1740 г. не предоставляла Франции права назначать своих консулов во все без исключения места Турецкой империи.

Но так как широкие торговые и консульские права, приобретенные Россией по Конвенции 1783 г. в силу принципа наиболее благоприятствуемой нации, были распространены на остальные европейские государства, то этим самым упомянутая Конвенция получала общеевропейское значение. "Конвенция с Турцией 1783 г. устанавливала принципы консульского права", "получившие международное признание"*(595).

Следует подчеркнуть, что создание обширной сети русских консульств в Турции имело весьма важное значение для утверждения политического влияния России на Востоке. Инструкцией от 1 декабря 1784 г. русским генеральным консулам, назначенным в Салоники, Александрию, Морею, Порт-Саид, Хиос, Кипр, Варну и Самос, было предписано: 1) всякие предосудительные слухи о России и впечатления опровергать и 2) стараться укоренять понятия о могуществе России, о сильном покровительстве ее всех христиан, о выгодах, какими пользуются здесь купцы, и, в особенности, о преимуществах, присвоенных черноморским пристаням.

Примерно в том же направлении исторически складывались отношения между Россией и Персией (Ираном) в области консульских отношений.

Отношения между Россией и Ираном по торговым делам устанавливаются уже в начале XVII в. В 1618 г. к шаху Аббасу отправляется первое крупное русское посольство во главе с князем Барятинским. Русские купцы получают право торговать в Иране. Однако торговый договор был подписан лишь спустя сто лет.

Хотя Россия позже, чем другие европейские государства, например, Франция, установила соответствующее договорное отношение с Ираном, тем не менее России удается добиться в пользу своих консулов и подданных таких прав, "которые Персия до нее не предоставляла никому"*(596).

Первый торговый договор между Россией и Ираном был заключен в 1717 г. Артемием Волынским. На основании этого договора Россия получила право назначать в Иране своего консула с правом юрисдикции по тяжбам и преступлениям между русскими подданными. Первыми русскими консулами были назначены Алексей Баскаков и Семен Аврамов.

Однако Иран постоянно нарушал принятые на себя обязательства, что приводило к необходимости заключения новых торговых договоров, которые последовательно и были заключены в 1723, 1729, 1732, 1735, 1813, 1828 гг.*(597).

В этом последнем акте, присоединенном к знаменитому Туркменчайскому трактату 1828 г., лежавшему в основе отношений между Россией и Ираном до Октябрьской социалистической революции, особенно тщательно и подробно определены обязанности иранских властей в отношении русских консулов и русских подданных.

Следует заметить, что русский подданный, совершивший преступление, от которого пострадал иранский подданный, не мог быть наказан в Иране, но по окончании следствия и приговора иранским судом должен был быть выдан русскому дипломатическому представителю или консулу для исполнения над ним наказания в России (ст. VIII). Это одна из тех привилегий, приобретенных Россией в Иране, которая не встречается в других соглашениях, заключенных Ираном с европейскими государствами.

Исключительные права русских консулов и подданных в Иране были затем в силу принципа наибольшего благоприятствования распространены также на консулов в других европейских государствах.

Россия явилась также одной из первых европейских стран, установивших отношения с Китаем.

Знакомство русских людей с Китаем относится еще к эпохе Золотой орды.

Известно, что в 1567 г. Иван IV послал двух атаманов*(598) "за Сибирь на юг, с дружественными грамотами к неизвестным властителям неизвестных народов" (Карамзин).

Русские представители появляются в Китае в 1608, 1616, 1619, 1620 гг. Первое крупное русское посольство в Китай, в город Канбалык (Пекин), направляется в 1654 г. во главе с боярским сыном Ф.И. Байковым, который был снабжен специальной грамотой на имя китайского богдыхана. Грамота эта является первым актом в сношениях России с Китаем*(599). В 1675 г. было направлено в Китай новое крупное посольство во главе с Н.Б. Спафарием, родом из Молдавии.

Спафарий имел, кроме политических, и чисто экономические задачи: купить несколько тысяч пудов серебра, драгоценных камней, шелка, пригласить на русскую службу гранильщиков и мостостроителей*(600). В 1689 г. заключается уже упоминавшийся нами Нерчинский договор между Россией и Китаем, по которому устанавливаются взаимные обязательства сторон не препятствовать мирным и торговым сношениям и преследовать всех тех, кто нарушает право и порядок.

Впервые принцип экстерриториальности русских подданных на территории Китая устанавливается в Кяхтинском трактате 1727 г. Однако только в Кульджинском торговом договоре 1851 г. Россия получает право назначить консула в Китай "для наблюдения за делами русских подданных" (ст. 2).

Но самых широких прав неподсудности русских подданных китайским властям и ненаказуемости их по китайским законам приобретает Россия по Пекинскому договору 1860 г. (ст. 8), прав, которые потом, в силу уже указанных выше принципов, распространяются на подданных и консулов других европейских держав.

Таким образом, значительная роль России в XVIII и XIX вв. в развитии консульского права вообще и на Востоке в особенности не подлежит сомнению.

Число русских консульств за границей неуклонно росло. В 1802 г. Россия имела за границей 14 генеральных консульств, 8 штатных консульств и два вице-консульства. К началу ХХ в. Россия имела: 29 генеральных консульств, 69 консульств, 39 вице-консульств, более 300 нештатных консулов, вице-консулов и консульских агентов*(601).

Что касается русской науки международного права, то она уделяла значительное внимание вопросам консульского права не только в общих курсах, но и в специальных исследованиях. Так, например, не потеряли до сих пор интереса труды Д. Наумова (Консульское право Европы и Америки, 1856), Ф.Ф. Мартенса (О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. СПб., 1873) и А.П. Вейнера (Консулы в христианских государствах Европы и Северо-Американских соединенных штатах. СПб., 1894). Важны статьи В.Э. Грабаря в XVI томе Энциклопедического словаря Брокгауза и Эфрона. Следует также отметить работу С.М. Горяинова "Руководство для консулов". СПб., 1903, и работу Уляницкого "Русские консульства за границей в XVIII в.". М., 1899.

Что касается специальных государственных органов внешних сношений, осуществляющих общее руководство этой областью, то в период XIII-XVI вв. до учреждения на Руси особого управления иностранными делами исключительно Боярская дума, зачатки которой встречаются уже при Димитрии Донском и которая в XV в. организационно определяется как особое совещательное учреждение*(602), служила советом великому князю московскому и по делам внешней политики, а приближенные к нему ответственные лица, обычно бояре, принимали иностранных послов*(603).

Для ведения переговоров с иностранными послами из состава Боярской думы назначалась каждый раз особая комиссия из бояр и дьяков. В состав думской комиссии от бояр входили обычно великокняжеские казначеи, которые не только ведали княжеской казной (меха, платье, сосуды, драгоценные камни и пр.) и государственными доходами и расходами, но и хранили (до середины XVI в.) все дипломатические акты Московского государства.

Княжеские казначеи в качестве постоянных членов думских комиссий принимали ближайшее участие в дипломатических делах Московской Руси того времени. Казначеи Д.В. Овца (1489-1509 гг.), Ф.И. Карпов (1522-1539 гг.), И.И. Третьяков (1539-1549 гг.), Ф.И. Сукин (1548-1559 гг.) хорошо известны в истории московской дипломатии.

Княжеские казначеи считаются, по справедливости, предшественниками посольских дьяков - начальников Посольского приказа*(604), а Казенный двор предшествовал "Посольской избе".

Следует заметить, что и до выделения особых посольских дьяков они вообще принимали нередко ближайшее участие в дипломатических переговорах, ведя с иностранными послами всю переписку. Будучи лучшими знатоками права в Московской Руси, они постепенно приобрели фактически первенство голоса в решении и дипломатических дел. В то время в народе хорошо была известна пословица: "Как пометит дьяк, то и быть делу так..."

Действительно, даже на заседаниях Боярской думы дьяки "не были только простыми секретарями, записывавшими ее решения; они подсказывали ей решения своими докладными выписками, которые они вносили в думу", - говорит С.А. Белокуров, известный знаток истории Посольского приказа*(605).

Иностранные писатели обыкновенно называли дьяков канцлерами, а иногда великими канцлерами. Старшие из дьяков носили название печатников. Они заседали с боярами в палате и решали иностранные дела. Печатник хранил у себя две печати: одной печатал государственные грамоты и указы, а другой - жалованные грамоты на вотчины; первую носил он на шее.

Великий русский полководец, победитель татар, князь Димитрий Донской первый ввел обычай вверять на хранение великокняжескую печать специальным лицам, печатникам. Печатником при нем состоял его духовный отец, священник Коломенского села Дмитрий Митяй, которому и были поручены в управление иностранные дела.

Дмитрий Митяй действительно был замечательной личностью: "Грамоте добре горазд: течение велие имея по книгам, и силу книжную толкуя и чтение сладко и премудро, и книгами глаголати премудр зело, и никтоже обеташесь таков; и пети нарочит; и в делах и в судех и в разсуждениях изящен и премудр, и слово и речь чисту и незакосневающю имея и память велию; и древними повестьми и книгами и притчами духовным и житейскими никтоже таков обреташеся глаголати"*(606).

При Иване III печатником состоял грек Юрий Траханиот. В свое время он приехал в Москву с миссией предложить великому князю руку Софии, дочери последнего отпрыска греческих императоров. Оставшись на службе у Ивана III, он неоднократно был отправляем им за границу с важными поручениями в качестве посла*(607).

Кроме Юрия Траханиота известны еще имена грека Димитрия Ралова и итальянцев Вольпе и Джисларди.

Следует заметить, что многим русским людям казалось тогда, что иностранцы являются незаменимыми специалистами на дипломатической службе.

Последние широко пользовались таким отношением русских и весьма злоупотребляли их доверием к себе. Немало было среди иностранцев и типичных авантюристов, использовавших свое положение при московском дворе преимущественно в целях личного обогащения.

Ввиду этого московские князья начинают постепенно выдвигать на дипломатическую работу русских людей, главным образом из числа наиболее способных дьяков.

Так, при Василии III на дипломатическом поприще с успехом подвизается дьяк Димитрий Герасимов. Он неоднократно совершает поездки с дипломатическими поручениями за границу - в Рим, в Данию, в Персию. В 1524 г. он был послом к папе.

Димитрий Герасимов был весьма образованным человеком для своего времени - "толмач и схоластик". Большое значение для расширения его образования имело сотрудничество его со знаменитым Максимом Греком. Дмитрий Герасимов оставил некоторый след и в русской церковной литературе: перевод сводного толкования на псалтырь, составленный епископом Бруноном (XI в.)*(608).

В XVI в. (1549 г.) организуется уже особое учреждение, которому поручается ведение переписки в области внешних сношений. Создается Посольский приказ. Правда, Боярская дума продолжает еще иметь свое прежнее значение в области внешней политики.

Первым руководителем Посольского приказа ("Посольской избы") был дьяк Иван Михайлович Висковатый.

Собственно говоря, вся реформа в области ведения внешних сношений и заключалась на первых порах лишь в том, что на одного из дьяков, именно на И.М. Висковатого, была возложена вся переписка по дипломатическим делам. Появляется посольский дьяк, появляется у него и своя особая "изба", т.е. канцелярия приказа. Специального акта об учреждении Посольского приказа не сохранилось*(609).

Первый посольский дьяк Иван Михайлович Висковатый пользовался большой известностью за границей. В 1561 г. он получил звание "печатника", т.е. канцлера. В 1562 г. он был послом в Дании. Его дипломатическое искусство высоко отмечалось даже врагами Русского государства того времени. Так, например, враждебно настроенный против Москвы уже упоминавшийся нами Руссов, составитель ливонской хроники, говорил о Висковатом, что он - "отличнейший человек, подобного которому не было в то время в Москве: его уму и искусству, как московиту, ничему не учившемуся, очень удивлялись иностранные послы"*(610).

Как известно, Висковатый принимал участие и в религиозных спорах относительно порядка иконописания и подвергся осуждению*(611).

После казни Висковатова, обвиненного в новгородской измене, место печатника некоторое время занимал Роман Васильевич Ольферьев. Известно, что он с князем Димитрием Петровичем Елецким ездил к Стефану Баторию для заключения с ним перемирия*(612).

Однако подлинное руководство Посольским приказом после Висковатова осуществляли братья Щелкаловы, Андрей и Василий. Думный дьяк Андрей Щелкалов в течение четверти века управлял Посольским приказом (1570-1594 гг.). Он приобрел громадное влияние на все стороны правительственной жизни Москвы.

По отзыву голландца Исаака Массы, проживавшего в Москве в начале XVII в., Андрей Щелкалов был человек необыкновенно "пронырливый, умный и лукавый, что превосходил разумом всех людей; Борис (Годунов) был весьма расположен к этому дьяку, как необходимому для управления государством, и этот дьяк стоял во главе всех дьяков во всей стране, и по всей стране и во всех городах ничего не делалось без его ведома и желания, и, не имея покоя ни днем, ни ночью, работая, как безгласный мул, он еще был недоволен тем, что у него мало работы и желал еще больше работать, так что Борис не мог довольно надивиться им и часто говорил: я никогда не слыхал о таком человеке и полагаю, что весь мир был бы для него мал, ему было бы прилично служить Александру Македонскому"*(613).

Василий Щелкалов (1594-1601 гг.), "далеко уступавший брату своими дарованиями", пользовался особенно большим влиянием у царя Бориса, которому он много содействовал в восшествии на престол.

Щелкаловы были политические деятели нового типа, сторонники централизованного государства*(614).

После Щелкаловых посольскими делами управляли дьяки Сутупов и Афанасий Власьев. Последний за свои исключительные дипломатические способности и гибкий ум был также в большом фаворе у Годунова, который присвоил ему звание думного дьяка*(615). Власьев ездил с дипломатическими поручениями в Вену, Данию, Саксонию, Гамбург.

При Лже-Димитрии Власьев за услуги, оказанные им Димитрию, получил звание великого секретаря и надворного подскарбия. Известно, что при совершении в Кракове обряда венчания Марины с Лже-Димитрием Власьев был представителем последнего*(616).

В царствование Василия Шуйского делами Посольского приказа занимались: посольский дьяк Василий Телепнев, печатник и думный дьяк Федор Андросов. Им помогал посольский дьяк Петр Третьяков, известный еще тем, что за его скрепой была утверждена грамота об избрании на престол царя Михаила (1613 г.)*(617).

В первой половине XVII в. наиболее крупным дипломатом, стоявшим во главе Посольского приказа, был И.Т. Грамотин. Он принимал видное участие в событиях так называемого "смутного времени", ловко приспосабливаясь к обстоятельствам, переходя на сторону то одной, то другой власти. Во главе Посольского приказа он стоял четыре раза, управлял им в общей сложности семь лет.

В руководстве дипломатическими сношениями Москвы Грамотин отличался большой самостоятельностью, которая иногда шла вразрез с прямыми указаниями, например, царя Михаила Федоровича и его отца патриарха Филарета Никитича, за что, в конечном счете, его и постигла опала. Как говорит официальный документ, она постигла его за то, что он, "будучи у государева дела в Посольском приказе, указов царя Михаила Федоровича и отца его патриарха Филарета Никитича не слушал, делал их государские дела без их государского указа самовольством, и их, государей, своим самовольством и упрямством прогневал"*(618).

После Грамотина, сменяя друг друга, Посольским приказом управляли думные дьяки: Михаил Данилов, Федор Лихачев, Григорий Львов, Назар Чистой, Алмаз Иванов. Последний подписал договор с Польшей 1664 г.

Крупное значение, которое приобрели международные отношения в жизни Московского государства XVII в., нашли себе выражение и в том, что, начиная с 1667 г., во главе приказа стояли уже не дьяки, а бояре, иногда с титулом "царственные большие печати и государственных и великих дел оберегателя", т.е. канцлера*(619). Первым "оберегателем царственные большие печати и государственных великих посольских дел" был ближний боярин Ордин-Нащокин. Он был назначен на этот пост вскоре после заключения (30 января 1667 г.) Андрусовского перемирия с Польшей.

А.Л. Ордин-Нащокин, сын небогатого псковского дворянина, являлся одним из самых образованных государственных людей Московской Руси того времени. Он владел латинским и немецким языками, что было тогда далеко не частым явлением.

Став во главе Посольского приказа, он много постарался, чтобы поднять высоко авторитет этого учреждения в Московском государстве. "Посольский приказ, - писал он царю Алексею, - есть око всей великой России, как для государственной превысокой чести, вкупе и здоровья, так промысл имея со всех сторон и неотступное с боязнью Божиею попечение, рассуждая и всечасно вашему государскому указу предлагая о народах, в крепости содержати нелестно, а не выжидая только прибылей себе. Надобно, государь, мысленные очеса на государственные дела устремляти беспорочным и избранным людям к расширению государств ото всех краев, и то, государь, дело одного Посольского приказа. Тем и честь и низость во всех землях. И иных приказов к Посольскому не применяют. И думные дьяки великих государственных дел с кружечными делами не мешали бы и непригожих речей на Москве с иностранцами не плодили бы..."*(620).

"Надобно, великий государь, - писал он же в другой раз, - в царствующем граде Москве беспорочным, избранным людям Посольский приказ, яко зеницу ока, хранить"*(621).

О роли А.Л. Ордин-Нащокина в истории русской дипломатии мы еще будем говорить.

После А.Л. Ордин-Нащокина руководителем Посольского приказа был назначен (22 февраля 1671 г.) боярин А.С. Матвеев.

Новый руководитель московского ведомства иностранных дел также принадлежал к числу образованных людей своего времени и по своим взглядам примыкал к так называемым "западникам", т.е. приверженцам новых европейских обычаев.

В области внешней политики он был горячим и активным сторонником воссоединения Украины с Москвой. Черное море было его заветной целью. Ему удалось вновь отложить срок передачи Киева Польше на основании Андрусовского договора с последней.

Его заслугой в качестве руководителя дипломатического ведомства является, в частности: 1) заключение договора с Римским Цесарем о титуловании московского царя не Пресветлейшеством, а Величеством; 2) установление нового церемониала приема иностранных послов, в силу которого они были обязаны теперь являться к царю на аудиенцию и находиться во время ее с непокрытой головой, а не в головных уборах, как это было до этого; 3) отправление русского посольства в Китай во главе с Ник. Спафарием*(622). В задачу посольства входило также подробное описание пути от Тобольска до Китайской границы.

А.С. Матвеев пал жертвой стрелецкого бунта, организованного Милославскими: 15 мая 1682 г. он был выхвачен из рук царевичей Петра и Ивана и сброшен с Красного крыльца на копья бунтовщиков.

После боярина А.С. Матвеева наиболее крупным руководителем Посольского приказа был князь В.В. Голицын (1682-1689 гг.). Он принадлежал к числу образованнейших людей своего времени и являлся крупнейшим дипломатом Московской Руси конца XVII в. О его роли как дипломата мы еще будем говорить.

Последние годы XVII в. (1689-1699 гг.) во главе Посольского приказа стоял думный дьяк Е.И. Украинцев.

При Петре I Посольским приказом управляли сперва (с 1700 г.) Ф.А. Головин (умер в 1706 г.), а затем Г.И. Головкин, которому указом 16 июля 1709 г. повелено было называться Государственным канцлером.

В дипломатический актив Головина надо отнести заключенные им договоры с Китаем 1689 г., с Данией 1701 г.*(623) и с Польшей 1703 г.*(624). Ф.А. Головин первый из русских за свои заслуги получил графский титул.

Г.И. Головкину принадлежит заключение договоров с Венгрией 1707 г., с Данией 1715 г., с Польшей 1711 г., с Пруссией 1714 г., с Францией и Пруссией 1717 г. (Амстердамский).

Посольский приказ еще к началу XVII в. был невелик: "В нем сидит думный дьяк, да два дьяка, подьячих 14 человек"*(625), не считая переводчиков и технического персонала. В XVII в. московское ведомство иностранных дел значительно разрастается. Помимо руководства внешней политикой оно занимается делами всех иностранцев, кроме военных. Посольский приказ управляет некоторое время и вновь присоединенными территориями (например, Сибирью), а также ведает сбором денег на выкуп пленных ("полоняничных денег"). Наконец, Посольскому приказу были подчинены некоторые второстепенные приказы (например, Печатный приказ). Такое многообразие функций крайне отрицательно влияло на ведение дел в Посольском приказе, что дало повод, как мы уже отмечали, Ордин-Нащокину заметить с иронией, что нельзя смешивать "великие государственные дела" с "кружечными", т.е. со сбором доходов с кружечных дворов (кабаков). Разнообразие и обширность функций Посольского приказа в XVII в. потребовали значительного расширения его штатов. В 1689 г. в Посольском приказе было 53 подьячих, 22 переводчика и 17 толмачей языков "еллинского" (греческого), латинского, польского, немецкого, "цесарского", "аглинского", "свейского", "галанского", итальянского, французского, венгерского, белорусского, армянского, татарского, турецкого, калмыцкого, ногайского, хивинского, персидского, "мунгальского"*(626).

При Петре I вместо приказов учреждаются коллегии. План учреждения коллегий был задуман Петром давно. Еще в начале 1698 г. во время пребывания его в Англии известный в то время филантроп и ориенталист Франсис Ли (1661-1719 гг.) по просьбе Петра представил ему проект организации управления и учреждения семи коллегий: 1) для поощрения учения; 2) для усовершенствования природы; 3) для поощрения художеств; 4) для развития торговли; 5) для улучшения нравов; 6) для кодификаций; 7) для распространения христианской религии.

Несколько позже (1711 г.) ту же мысль об учреждении коллегий Петр консультировал и у Лейбница*(627). По мнению последнего, для государств и областей не может быть лучшего устройства, как учреждение хороших коллегий, внутреннее устройство которых похоже на механизм часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение. Для России он проектировал девять коллегий: государственную, военную, финансовую, полицейскую, юстиции, торговую, вероисповеданий, ревизионную и ученую.

После личного и тщательного ознакомления с составом и функциями шведских коллегий Петр окончательно утвердился в мысли о необходимости учреждения в России коллегий.

Реформа Петра имела большое принципиальное значение для всей государственной системы тогдашней России. Вместо нескольких десятков разнородных "приказов" были созданы двенадцать единообразных учреждений со строго определенными функциями. "Военная коллегия" ведала сухопутной армией, "адмиралтейская" - флотом, "коллегия иностранных дел" - внешними делами. Финансы (доходы, расходы и контроль) управлялись тремя коллегиями. Область промышленности и торговли также охватывалась тремя коллегиями. "Юстиц-коллегия" управляла судебными делами. "Главный магистрат" - посадским населением и городами. "Духовная коллегия", позже названная "синодом", - церковными делами.

"Главное значение реформ Петра Великого, - совершенно справедливо замечает К. Базилевич, - заключалось в их исторической необходимости, в том, что они удовлетворяли потребностям страны при данных социально-экономических условиях. Петр всю жизнь вел непримиримую борьбу с отсталостью в экономике, в военном деле, в государственном устройстве, в культуре и в быту. Его преобразования имели целью создать сильную Россию, способную отстоять свои жизненные интересы и занять достойное место среди великих государств"*(628).

Коллегиальное устройство служило Петру I, по мнению историка Соловьева, могучим средством приучить русских людей к общему, свободному действию*(629).

Указом Петра от 5 апреля 1715 г. Посольский приказ переименовывается в Посольскую коллегию.

Примерные штаты коллегий были утверждены Петром 1 декабря 1717 г., а через несколько дней (15 декабря 1717 г.) первым президентом Посольской коллегии был назначен канцлер Головкин, а вице-президентом подканцлер Шафиров. С начала 1719 г. Посольская коллегия преобразовывается в Коллегию иностранных дел.

"Определение коллегии иностранных дел" от 13 февраля 1720 г., в составлении которого Петр I принимал непосредственное участие, окончательно устанавливает структуру нового ведомства иностранных дел.

В "Определении" объявлялось, что дела, поступающие в коллегию, суть самые главнейшие и важнейшие, что сообразно с ними отправляются и все внутренние. Упоминая о чиновниках этой коллегии, оно заканчивалось следующими многозначительными словами: "К делам иностранным служителей Коллегии иметь верных и добрых, чтобы не было диряво и в том крепко смотреть. А ежели кто непотребного во оное место допустит или, ведая за кем в сем деле вину, а не обявит, те будут наказаны, яко изменники"*(630).

Первоначально при Петре I Коллегия иностранных дел была определена в следующем составе: президент-канцлер граф Г.И. Головкин (1660-1734 гг.), вице-президент подканцлер барон П.П. Шафиров, члены: тайный советник канцелярии Остерман, канцелярии советник Степанов (в Секретной экспедиции).

В публичной экспедиции: капитан от гвардии Горохов и с ним асессоры: Петр Курбатов и Михаил Шафиров.

Таким образом, Коллегия иностранных дел делилась на: 1) секретную экспедицию, или политический департамент, в котором два чиновника соответственно вели дела европейские и азиатские, и 2) публичную экспедицию, в которой отдельные лица ведали "управлением казной", "текущими делами", "почтовыми делами"; в нее же входил, кроме того, "церемониальный департамент". Имелось в виду, что дела будут решаться коллегиально, но в действительности хозяевами были президент и его заместитель. Такое положение сохранилось и после Петра I. Правда, Екатерина II еще в 1781 г. указом напоминала о необходимости решать все дела коллегиально, но фактически все осталось по-прежнему.

Длительные отъезды императорского двора в Москву, что имело место в особенности при Петре II и Елизавете Петровне, заставляли и коллегию переезжать с ним; в Петербурге же оставлялась для текущих дел так называемая "Питербургская контора"*(631).

Что касается канцелярии Коллегии иностранных дел, то в ее штат входили: по департаменту секретных дел: обер-секретарь 1, секретарей 3, секретарь 1, протоколист 1, регистратор 1, переводчиков 20, истории описатель 1, канцеляристов 4, подканцеляристов 4, копиистов 18; по департаменту публичных дел: секретарь 1, протоколист 1, канцеляристов 2, подканцеляристов 2, копиистов 12, курьеров 8, золотописец 1, толмачей 6. Общее число служащих в Коллегии иностранных дел при Петре I доходило до 120.

Число чиновников в Коллегии иностранных дел все возрастало; в 1762 г. их было уже 261, а к концу царствования Екатерины II дошло до 300. Бюджет Коллегии иностранных дел достигал в это время более полумиллиона рублей.

Рост значения внешней политики в государственной жизни России приводил к необходимости в тех исторических условиях сосредоточения дел, относящихся к этой отрасли управления, в руках носителя верховной власти, без санкции которого не принималось ни одно решение. Эту цель и преследовал основанный в 1726 г.*(632). Верховный тайный совет, в котором помимо других дел докладывались и обсуждались так называемые "министерские реляции и доношения". Иностранная коллегия была тесно связана и с "кабинетом", учрежденным императрицей Анной Ивановной в 1731 г. В связи с началом войны против Пруссии Елизавета Петровна по настоянию Бестужева-Рюмина учредила в 1756 г. особую "конференцию при императорском дворе", состоящую из крупных сановников, дабы "с потребной скоростью и силой управлять" движением войск. В конференции, кроме непосредственно военных вопросов, обсуждались и внешнеполитические дела. При Екатерине II в 1768 г. в связи с Русско-турецкой войной был учрежден особый совет для решения дел военных и политических. Совет был призван решать общие вопросы, не входя в обсуждение деталей этих дел*(633).

Значительную роль в области внешней политики при преемниках Петра I играют канцлеры.

Важное значение канцлер приобретает в особенности при Елизавете Петровне, когда это звание (с 1744 г.) носил граф А.П. Бестужев-Рюмин. Через него шли к императрице доклады по внешнеполитическим делам, через него же объявлялись Коллегии иностранных дел указы императрицы, а по важнейшим вопросам канцлер мог действовать независимо от Коллегии иностранных дел.

После отстранения А.П. Бестужева-Рюмина от должности канцлера в 1758 г. звание канцлера получает граф М.И. Воронцов (1714-1767 гг.).

В начале царствования Екатерины II канцлером оставался граф М.И. Воронцов, но преобладающее значение в делах получил граф Н.И. Панин. Хотя он исполнял фактически все обязанности канцлера, но ему так и не было даровано этого "чина", и никто при Екатерине II не был возведен в это звание. С конца 1764 г. Н.И. Панин получил звание "первоприсутствующего" министра в Коллегии иностранных дел.

При нем единоличное руководство иностранной политикой делает еще шаг вперед. Граф Бестужев решал важнейшие дела у себя дома, а не по регламенту. У графа Н.И. Панина была даже своя особая канцелярия, куда приходили депеши, не поступая предварительно в коллегию иностранных дел.

После смерти Панина (31 марта 1783 г.) вице-канцлер граф И.А. Остерман (1725-1811 гг.) управлял Иностранной коллегией, членами которой были: А.А. Безбородко (1747-1799 гг.) и Бакунин-младший. По вступлении на престол императора Павла именным указом от 9 ноября 1796 г. граф Остерман пожалован был Государственным канцлером "с положенным по чину трактаментом" (т.е. содержанием), а граф Безбородко - министром 1-го класса.

В начале апреля 1797 г. граф Остерман испросил себе отставку. В тот же день (21 апреля), когда состоялось увольнение графа Остермана, Сенату дан был указ о пожаловании канцлерского звания князю Безбородко, гласивший лаконически: "Всемилостивейше повелеваю князю Безбородко быть нашим канцлером"*(634). Но еще с начала своего управления император Павел, желая удержать при себе Безбородко и зная его расстроенное здоровье, хотел дать ему надежного помощника. По указу 16 ноября 1796 г. пожалован был в вице-канцлеры князь А. Куракин; он интриговал против Безбородко и скоро впал в немилость. 3 октября 1798 г. вице-канцлером назначен был человек, близкий Безбородко, - князь Кочубей (1768-1834 гг.). После смерти князя Безбородко вице-канцлер князь Кочубей недолго удержался на прежнем месте: 8 марта 1799 г. он был уволен от службы с повелением остаться при исполнении должности до приезда из Берлина графа Н.П. Панина. 25 сентября 1799 г. повелено графу Ростопчину, члену Коллегии иностранных дел, быть "первоприсутствующим" в коллегии, а графу Панину исправлять должность вице-канцлера. Управление коллегий и de jure, и de facto принадлежало графу Ростопчину, хотя, впрочем, недолгое время: вследствие происков своих врагов 20 февраля 1801 г. он был освобожден от всех дел. Деятельность графа Панина в качестве преемника князя Кочубея была также непродолжительна; указом 15 ноября 1800 г. он получил назначение членом сената, чем прекращалось фактически его участие в делах внешней политики. Панина сменил С.А. Колычев. Последний получил пост вице-канцлера по указу от 8 января 1801 г.

По восшествии на престол императора Александра граф Н.П. Панин снова вступил в управление иностранными делами (по указу 21 марта 1801 г.). Как ни кратковременно заведывал граф Панин внешними делами (30 сентября 1801 г. он был уволен для поправления здоровья), его управление было построено на единоличном начале.

Эта справка дает также некоторое представление о специфических нравах в администрации, характерных для царского правительства и в последующие времена.

Коллегиальная организация управления внешней политикой, установленная в XVIII в., была отменена только в XIX в. Впрочем, учреждение министерств при Александре I по манифесту 8 сентября 1802 г. коснулось сравнительно мало Коллегии иностранных дел*(635). Она продолжала существовать под руководством Государственного канцлера и министра; Государственным канцлером и министром был назначен граф А.Р. Воронцов, а товарищем министра - князь А. Чарторыйский, но ее значение еще более умалялось и, наоборот, усиливалась единоличная власть министра. Окончательно коллегия была уничтожена указом 10 апреля 1832 г., и вместо нее было создано Министерство иностранных дел. Первым министром нового ведомства иностранных дел был граф К.В. Нессельроде.

При Министерстве иностранных дел тогда же, по примеру других, были учреждены совет, канцелярия и департаменты. Последние, тогда числом пять, по роду дел были наименованы департаментами: 1) внешних сношений - по политической переписке; 2) церемониальный - для приема послов; 3) внутренних сношений - для переписки по делам, относящимся к другим министерствам и присутственным местам; 4) хозяйственных и счетных дел - для внутренних распоряжений и ревизии отчетов тех лиц, которым было вверено хранение и расходование казенных денег; 5) азиатский - по политическим делам Востока. При этом департаменте было учреждено особое отделение восточных языков.

В Министерстве иностранных дел был установлен и единообразный порядок управления с прочими министерствами. Бывший при прежней коллегии государственный архив был разделен на три части, из которых первая и вторая находились в Петербурге, а третья - в Москве. В первой хранились дела всех департаментов, во второй - дела императорской фамилии и секретная переписка, в третьей - дела давних лет. В последнюю, по усмотрению министра, поступали из Петербурга такие законченные дела, в которых не предвиделось особенной надобности в текущей практической работе.

В министерском совете заседали директоры департаментов, три или более непременных членов, под председательством министра иностранных дел, или же, по назначению его, под председательством одного из членов совета.

Находившиеся при Коллегии иностранных дел переводчики, протоколисты, актуариусы и регистраторы остались при этом министерстве по-прежнему.

Внутреннее устройство Министерства иностранных дел неоднократно с тех пор подвергалось изменениям. Так, с 22 мая 1868 г. Департамент хозяйственных и счетных дел был переименован в Департамент личного состава и хозяйственных дел; со 2 февраля 1897 г. Азиатский департамент - в "Первый", а Департамент внутренних сношений - во "Второй".

В заключение этого раздела следует заметить, что Россия принимала также самое активное участие во всех попытках, начиная с Венского конгресса 1815 г., создания постоянных органов международного общения. Как известно, Александр I пытался, после разгрома Наполеона, создать прочную организацию международного порядка путем периодического созыва конференций для решения общеевропейских проблем.

Однако все эти попытки в XIX в. потерпели неудачу.